رای شماره ۳۲۱۸۴۲ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: به موجب بند ب ماده ۸۴ قانون ديوان عدالت اداري مبني بر اعتراض نسبت به رأي شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۲۵۱۸۶۶ ـ ۴/۲/۱۴۰۳ هيأت تخصصي صنايع و بازرگاني ديوان عدالت اداري، رأي مذکور نقض و …

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۳۲۱۸۴۲ مورخ ۱۱/۰۲/۱۴۰۳ با موضوع: «به موجب بند ب ماده ۸۴ قانون دیوان عدالت اداری مبنی بر اعتراض نسبت به رأی شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۲۵۱۸۶۶ ـ ۴/۲/۱۴۰۳ هیأت تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری، رأی مذکور نقض و بخشنامه شماره ۱۳۹۸۲۴۶۰ ـ ۱۸/۶/۱۴۰۲ گمرک جمهوری اسلامی ایران به دلیل خروج مقامات صادرکننده آن از حدود اختیارات خود و مغایرت با قوانین مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری از تاریخ صدور ابطال شد .» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۳/۲/۱۱ شماره دادنامه: ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۳۲۱۸۴۲

شماره پرونده: ۰۲۰۵۲۲۴

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: رئیس دیوان عدالت اداری

موضوع شکایت و خواسته: اعتراض به رأی شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۲۵۱۸۶۶ مورخ ۱۴۰۳/۲/۸ هیأت تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری که در مقام تأیید بخشنامه شماره ۱۳۹۸۲۴۶۰ مورخ ۱۴۰۲/۶/۱۸ گمرک جمهوری اسلامی ایران صادر شده است.

گردشکار: یکی از شهروندان شکایتی را به خواسته ابطال بخشنامه شماره ۱۳۹۸۲۴۶۰ مورخ ۱۴۰۲/۶/۱۸ گمرک جمهوری اسلامی ایران در دیوان عدالت اداری مطرح نمود که موضوع در اجرای ماده ۸۴ قانون دیوان عدالت اداری جهت رسیدگی به هیأت تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری ارجاع شد. متن بخشنامه مذکور به قرار زیر است:

«بخشنامه به کّلیه ادارات کل ستادی و گمرکات اجرایی

موضوع: کالاهای ممنوع

مدت اعتبار: تا اطلاع ثانوی

مرجع صادرکننده: دفتر واردات ـ دفتر حقوقی

با سلام و احترام

پیرو بخشنامه های شماره ۱۴۰۰/۸۷۷۱۴۲ مورخ ۱۴۰۰/۷/۶ دفتر حقوقی و نیز شماره ۱۴۰۰/۱۲۷۵۱۱۸ مورخ ۱۴۰۰/۹/۲۱ معاونت امور گمرکی در ارتباط با تشخیص و اقدام راجع به نوع کالا از حیث ممنوعیت قانونی و با عنایت به اینکه براساس تبصره الحاقی مورخ ۱۴۰۰/۱۱/۱۰ به بند (ج) ماده ۱ قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز “هرگاه کالایی به موجب صلاحیت اعطایی قانون، براساس مصوبات هیأت وزیران یا سایر مراجع قانونی مربوطه حداکثر مجازات مربوط به کالای مجاز مشروط است” این امور موجب بروز ابهامات متعدد در اجرای تشریفات گمرکی گردیده که بدینوسیله تأکید مینماید:

۱ـ براساس بند (ف) ماده ۱ قانون امور گمرکی، کالای ممنوع، کالایی است که صدور یا ورود آن بنا به مصالح مّلی یا شرع مقدس اسلام به موجب قانون ممنوع است.

۲ـ در فصل سوم قانون امور گمرکی، موارد ممنوعه قانونی به صراحت تعیین گردیده است.

۳ـ درخصوص کالاهای ممنوع مشمول مواد ۳۵ و ۱۰۵ قانون گمرکی احکام مقرر در قانون امور گمرکی حاکم است که در بند (ف) ماده ۱ قانون گمرکی و فصل دوم قانون امور گمرکی قانون مذکور به صورت مشخص احصاء شده در هر حال تشخیص مصادیق درخصوص هر یک از موارد فوق با گمرک اجرایی مربوطه است. علیهذا حکم مقرره در تبصره ذیل بند (ج) ماده ۱ قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز صرفًا شامل پرونده های موضوع قانون مبارزه با قاچاق (از حیث صلاحیت رسیدگی و جرایم متعّلقه) بوده و درخصوص پرونده های موضوع ماده ۱۰۵ قانون امور گمرکی بخشنامه شماره ۱۴۰۰/۱۲۷۵۱۲۱۸ مورخ ۱۴۰۰/۹/۲۱ معاونت امور گمرکی ملاک عمل میباشد. علیرضا صدری خواه سرپرست دفتر واردات ـ محمدرضا ملک محمدی مدیرکل دفتر حقوقی»

***

شاکی به موجب دادخواست تقدیمی اعلام کرده بود که بخشنامه مورد شکایت از این جهت مغایر با قانون است که قانونگذار مصادیق کالاهای ممنوعه را مشخص کرده و تعمیم احکام مربوط به این کالاها به کالاهای دیگر که در اصل مجاز ولی براساس تصمیم دولت محدودیتهایی برای واردات آنها تعیین شده، مبنای قانونی ندارد. در پاسخ به این شکایت، مدیرکل دفتر حقوقی گمرک جمهوری اسلامی ایران به موجب لایحه شماره ۱۴۰۲/۱۱۶۴۸۲۲ مورخ ۱۴۰۲/۸/۲۳ اعلام نمود که اجرای مواد ۳۵ و ۱۰۵ قانون امور گمرکی الزامی بوده و با توجه به اختیار دولت برای ممنوع کردن واردات برخی کالاها در شرایط خاص زمانی، باید احکام مقرر در این مواد نسبت به کالاهای ممنوع شده توسط دولت نیز اجرا شود. پس از بررسی پرونده در هیأت تخصصی صنایع و بازرگانی، این هیأت در نهایت به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۲۵۱۸۶۶ مورخ ۱۴۰۳/۲/۴ حکم به رد شکایت و تأیید بخشنامه یادشده صادر نمود. متن رأی هیأت تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری به قرار زیر است:

«رأی هیأت تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری

براساس بند (ف) ماده ۱ قانون امور گمرکی مصوب ۱۳۹۰/۸/۲۲ ، کالای ممنوع کالایی است که صدور یا ورود آن بنا به مصالح مّلی یا شرع مقدس اسلام به موجب قانون ممنوع بوده و در فصل دوم از بخش نهم از قانون امور گمرکی نیز موارد ممنوعیتهای ورود کالا توسط قانونگذار احصاء شده است. نظر به اینکه بخشنامه شماره ۱۳۹۸۲۴۶۰ مورخ ۱۴۰۲/۶/۱۸ گمرک جمهوری اسلامی ایران در مقام تبیین احکام قانونی مقرر توسط قانونگذار صادر شده و متضمن حکمی درخصوص محدود کردن یا توسعه احکام مزبور نیست و در عین حال مغایرتی نیز با قوانین و مقررات مورد استناد ندارد، لذا مستندًا به بند (ب) ماده ۸۴ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ رأی به رد شکایت صادر و اعالم میکند. این رأی مستند به ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل بوده و ظرف مدت بیست روز از تاریخ صدور توسط رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است.»

***

پس از صدور رأی مذکور، آقای دکتر مهدی دربین معاون قضایی دیوان عدالت اداری به موجب نامه مورخ ۱۴۰۳/۲/۵ به رئیس دیوان عدالت اداری اعلام نمود که رأی شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۲۵۱۸۶۶ مورخ ۱۴۰۳/۲/۴ هیأت تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری با قوانین و مقررات حاکم بر موضوع مغایرت دارد و پیشنهاد میگردد که این رأی در اجرای مقررات بند (ب) ماده ۸۴ قانون دیوان عدالت اداری مورد اعتراض قرار بگیرد.

متن نامه آقای دکتر دربین معاون قضایی دیوان عدالت اداری به شرح زیر است:

»بسمه تعالی

حجت الاسلام والمسلمین جناب آقای مظفری

رئیس محترم دیوان عدالت اداری

با سلام و احترام

به دنبال طرح شکایتی به خواسته ابطال بخشنامه شماره ۱۳۹۸۲۴۶۰ مورخ ۱۴۰۲/۶/۱۸ دفتر حقوقی گمرک جمهوری اسلامی ایران در دیوان عدالت اداری، موضوع جهت رسیدگی به هیأت تخصصی صنایع و بازرگانی ارجاع شد و هیأت مذکور پس از رسیدگی به موضوع نهایتًا به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۲۵۱۸۶۶ مورخ ۱۴۰۳/۲/۴ حکم به رد شکایت و تأیید بخشنامه یادشده صادر نمود. با این حال به نظر میرسد که قسمتی از بخشنامه مزبور واجد ایراد قانونی است که بر همین اساس ضمن تبیین موضوع، پیشنهاد اعمال مقررات بند (ب) ماده ۸۴ قانون دیوان عدالت اداری و اعتراض به رأی مزبور خدمت حضرتعالی ارائه میگردد:

براساس مقررات قانون امور گمرکی مصوب ۱۳۹۱/۸/۲۲ ، قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز مصوب ۱۳۹۲/۱۰/۳ و قانون مقررات صادرات و واردات مصوب ۱۳۷۲/۷/۴ ، کالاهای وارداتی به سه گروه کالاهای مجاز، کالاهای مجاز مشروط و کالاهای ممنوع تقسیم میشوند. کالای مجاز کالایی است که ورود آن به کشور با رعایت ضوابط، نیاز به مجوز ندارد. کالای مجاز مشروط کالایی است که ورود آن نیاز به کسب موافقت قبلی یک یا چند سازمان دولتی دارد و در نهایت کالای ممنوع با توجه به تعریف مقرر در بند (ف) ماده ۱ قانون امور گمرکی: «کالایی است که صدور یا ورود آن بنا به مصالح مّلی یا شرع مقدس اسلام به موجب قانون ممنوع است.» قانونگذار براساس ماده ۱۲۲ قانون امور گمرکی مصادیق کالاهای ممنوع را مشخص کرده و در اولین مورد از مصادیق مزبور به یک مورد کّلی تحت عنوان «کالاهای ممنوعه براساس شرع مقدس اسلام و به موجب قانون» تصریح کرده و در دوازده مورد بعدی نیز به ذکر مصادیق جزئی کالاهای ممنوع از قبیل مواد مخدر، اسلحه، تجهیزات جاسوسی و… پرداخته است. در واقع با توجه به اینکه ممنوع کردن واردات برخی کالاها در عمل منجر به تحدید حقوق و آزادیهای اقتصادی و تجاری افراد میشود، لذا قانونگذار خود رأسًا مصادیق این کالاها را مشخص کرده و در دو بخش از قانون امور گمرکی یعنی بند (ف) ماده ۱ و بند (الف) ماده ۱۲۲ این قانون نیز به این موضوع تصریح کرده است که مصادیق کالاهای ممنوع باید به موجب قانون تعیین شود. این کالاها که واردات آنها به کشور در هر شرایطی مطلقًا ممنوع است، چنانچه وارد کشور شوند براساس ماده ۱۰۵ قانون امور گمرکی گمرک باید از ترخیص آنها خودداری و به صاحب کالا یا نماینده قانونی وی به طور مکتوب اخطار کند که حداکثر ظرف سه ماه نسبت به عبور خارجی یا مرجوع کردن کالا با رعایت ضوابط اقدام نماید و در صورت عدم اقدام ظرف مدت مزبور، گمرک کالا را ضبط و مراتب را به صاحب آن یا نماینده او ابلاغ میکند. صرف نظر از این کالاها که قانونگذار واردات آنها را مطلقًا ممنوع اعلام کرده و در صورت وارد شدن به کشور، باید مرجوع و در غیر این صورت توسط دولت ضبط میشوند، قانونگذار براساس تبصره ۱ ماده ۲ قانون مقررات صادرات و واردات و ماده ۱۶ قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی این اختیار را به دولت داده است که در شرایط خاص زمانی بتواند ورود بعضی از کالاها را به کشور ممنوع اعلام نماید. باید توجه داشت که واردات این دسته از کالاها مطلقًا ممنوع نیست و در حقیقت ممنوع کردن واردات آنها در شرایط خاص زمانی توسط دولت صورت میگیرد و به همین دلیل قانونگذار براساس تبصره بند (ج) ماده ۱ قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز (الحاقی ۱۴۰۰/۱۱/۱۰) مقرر کرده است که: «هرگاه کالایی به موجب صلاحیت اعطایی قانون، براساس مصوبات هیأت وزیران یا سایر مراجع قانونی بنا به مقتضیات و شرایط خاص، صدور یا ورود آن ممنوع شود، در حکم کالای مجاز مشروط است و حسب مورد مجازات جرایم و تخّلفات مربوطه، حداکثر مجازات مربوط به کالای مجاز مشروط است.» بنابراین قانونگذار این گروه از کالاها را که واردات آنها عنداللزوم توسط دولت ممنوع اعلام میشود، از کالاهای ممنوع موضوع بند (ف) ماده ۱ قانون امور گمرکی که واردات آنها مطلقًا ممنوع است، متمایز کرده و این دسته از کالاها را در «حکم کالای مجاز مشروط» تشخیص داده است. از سوی دیگر، برخلاف کالاهای نوع اول که واردات آنها مطلقًا ممنوع بوده و در صورت وارد شدن به کشور مرجوع و یا ضبط میشوند، چنانچه افراد بدون اخذ مجوزهای لازم اقدام به واردات کالاهای نوع دوم نمایند، براساس بند (ب) ماده ۲۹ قانون امور گمرکی مراتب به صاحب کالا اعلام شده و مقررات کالای متروکه در مورد آنها اعمال میگردد و براساس ماده ۳۳ همین قانون نیز کاالی متروکه به سازمان جمع آوری و فروش اموال تملیکی تحویل داده میشود و تا زمانی که کالا توسط سازمان یادشده به فروش نرسیده، صاحب کالا حق دارد پس از اعلام گمرک به سازمان مذکور، برای انجام تشریفات قطعـی گمرکی و ترخیص کالای خود با پرداخت کّلـیه وجوه متعّلقه و سایر  هـزینه های انجام شده اقدام نماید. بنابراین با توجه به توضیحاتی که ارائه شد، مشخص است که رویکرد قانونگذار به نحوه برخورد با واردات کالاهای مطلقًا ممنوع (ممنوع شده توسط قانونگذار) و کالاهای مجاز مشروط (ممنوع شده توسط هیأت وزیران) متفاوت است و واردات کالاهای نوع اول مشمول حکم مقرر در ماده ۱۰۵ قانون امور گمرکی یعنی مرجوع نمودن یا ضبط کالاست و واردات کالاهای نوع دوم مشمول حکم مقرر در مواد ۲۹ و ۳۳ قانون امور گمرکی یعنی شناسایی کالای وارد شده به عنوان کالای متروکه و امکان ترخیص آن با پرداخت جرایم و حقوق متعّلقه است. پس از بیان این توضیحات و در مقام تبیین مقرره مورد اعتراض باید گفت که مدیرکل دفتر حقوقی گمرک جمهوری اسلامی ایران به مبارزه با قاچاق کالا و ارز (الحاقی ۱۴۰۰/۱۱/۱۰) مقرر شده است که: «هرگاه کالایی به موجب صلاحیت اعطایی قانون، براساس موجب بخشنامه شماره ۱۳۹۸۲۴۶۰ مورخ ۱۴۰۲/۶/۱۸ ابتدا به ذکر این موضوع پرداخته است که براساس تبصره بند (ج) ماده ۱ قانون مصوبات هیأت وزیران یا سایر مراجع قانونی بنا به مقتضیات و شرایط خاص، صدور یا ورود آن ممنوع شود، در حکم کالای مجاز مشروط است و حسب مورد مجازات جرایم و تخّلفات مربوطه، حداکثر مجازات مربوط به کالای مجاز مشروط است» و با توجه به بروز ابهامات متعدد در اجرای تشریفات گمرکی مربوط به این موضوع، موارد زیر مورد تأکید قرار میگیرد.

بنابراین موضوع بخشنامه صدرالذکر، پاسخگویی به ابهامات مطروحه درخصوص تبصره بند (ج) ماده ۱ قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز (الحاقی ۱۴۰۰/۱۱/۱۰) است و بخشهای بعدی بخشنامه نیز باید بر اساس همین موضوع تحلیل گردد. در ادامه بخشنامه مزبور، ابتدا به تبیین تعریفی که قانونگذار از کالاهای مطلقًا ممنوع در بند (ف) ماده ۱ قانون امور گمرکی ارائه کرده، پرداخته شده است و در بندهای ۱، ۲ و ۳ بخشنامه به این موضوع تصریح شده است که مصادیق این قبیل کالاها در ماده ۱۲۲ قانون امور گمرکی بیان شده و در برخورد با واردات این کالاها احکام مقرر در مواد ۳۵ و ۱۰۵ قانون مزبور اعمال خواهد شد و تشخیص  مصادیق هریک از این موارد برعهده گمرک اجرایی مربوطه است. این احکام که در بخشنامه مورد بررسی بیان شده است، با توجه به آنچه که درخصوص کالاهای مطلقًا ممنوع در بخشهای آغازین گزارش حاضر مطرح شد، فاقد ایراد قانونی بوده و همین بخشها نیز در هیأت تخصصی صنایع و بازرگانی مورد بررسی قرار گرفته است.

با این حال، در صفحه دوم بخشنامه که حاوی سه سطر است و در هیأت تخصصی نیز مطمح نظر و مورد بررسی قرار نگرفت، حکمی بیان شده که با هدف خاصی تنظیم شده است. براساس این قسمت از بخشنامه مقرر شده است: «…علیهذا حکم مقرر در تبصره ذیل بند (ج) ماده ۱ قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز صرفًا شامل پرونده های موضوع قانون مبارزه با قاچاق (از حیث صلاحیت رسیدگی و جرایم متعّلقه) بوده و درخصوص پروندههای موضوع ماده ۱۰۵ قانون امور گمرکی بخشنامه شماره ۱۴۰۰/۱۲۷۵۱۲۱۸ مورخ ۱۴۰۰/۹/۲۱ معاون امور گمرکی ملاک عمل میباشد.» این قسمت از بخشنامه، حکم مقرر در بند (ج) ماده ۱ قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز مبنی بر کالای مجاز مشروط شناخته شدِن کالاهای ممنوع شده براساس مصوبات دولت را ناظر به قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز اعلام کرده و به طور روشن مفاد این قانون را که آخرین اراده قانونگذار در این موضوع است، بر موضوع برخورد با واردات کالاهای ممنوع شده توسط دولت حاکم ندانسته و واردات این قبیل کالاها را نیز مشمول حکم مقرر در ماده ۱۰۵ قانون امور گمرکی (که اساسًا درخصوص برخورد با کالاهای مطلقًا ممنوع وضع شده)، اعلام کرده است. آنچه این دیدگاه را تقویت و به بیان بهتر تأیید میکند، مفاد لایحه شماره ۱۴۰۲/۱۱۶۴۸۲۲ مورخ ۱۴۰۲/۸/۲۳ مدیرکل دفتر حقوقی گمرک در پاسخ به شکایت از بخشنامه صادره از سوی مشارالیه است که در بخشهای مختلف و به طور مشخص در پاراگراف سوم از صفحه دوم لایحه بر این نظر تأکید میکند و صراحتًا ضمن تصریح به حکم ماده ۱۰۵ قانون امور گمرکی و صلاحیت دولت برای ممنوع اعلام کردن واردات کالاها در شرایط خاص زمانی و اشاره به عدم نسخ صریح یا ضمنی حکم مقرر در ماده ۱۰۵ قانون امور گمرکی، بر ضرورت اجرای حکم این ماده تأکید مینماید. لذا با توجه به توضیحات فوق، قسمت اخیر بخشنامه شماره ۱۳۹۸۲۴۶۰ مورخ ۱۴۰۲/۶/۱۸ دفتر حقوقی گمرک از جهت تعمیم احکام مقرر توسط قانونگذار درخصوص برخورد با کالاهای مطلقًا ممنوع نسبت به کالاهای ممنوع اعلام شده توسط دولت، با احکام مقرر در مواد ۲۹، ۳۳ و ۱۰۵ قانون امور گمرکی مغایرت دارد و بر همین اساس پیشنهاد میگردد که رأی شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۲۵۱۸۶۶ مورخ ۱۴۰۳/۲/۴ هیأت تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری که متضمن تأیید بخشنامه مذکور است، در اجرای بند (ب) ماده ۸۴ قانون دیوان عدالت اداری مورد اعتراض قرار بگیرد .

مهدی دربین

معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی

حجت الاسلام والمسلمین آقای مظفری رئیس دیوان عدالت اداری پس از ملاحظه نامه فوق، در تاریخ ۱۴۰۳/۲/۵ در هامش نامه مزبور مرقوم نمودند: «بسمه تعالی، نسبت به دادنامه یادشده معترضم. اقدام عاجل معمول گردد.»

***

پس از موافقت رئیس دیوان عدالت اداری با اعتراض به رأی شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۲۵۱۸۶۶ مورخ ۱۴۰۳/۲/۴ هیأت تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری، موضوع توسط معاون قضایی دیوان عدالت اداری جهت بررسی به هیأت مذکور ارجاع شد و این هیأت در تاریخ ۱۴۰۳/۲/۸ برای بررسی اعتراض رئیس دیوان عدالت اداری نسبت به دادنامه یادشده تشکیل جلسه داد و پس از بحث و بررسی در نهایت اکثریت اعضای هیأت تخصصی (۱۲ نفر از ۱۳ نفر) ضمن پذیرش اعتراض مطروحه نسبت به رأی فوق الاشاره، بخشنامه موضوع این رأی را واجد ایراد و از تاریخ صدور قابل ابطال تشخیص دادند و قلیت اعضای هیأت تخصصی (۱ نفر از ۱۳ نفر) نیز رأی صادره در هیأت تخصصی و بخشنامه موضوع این رأی را صحیح دانست و نظریه اکثریت و اقلیت برای طرح در جلسه هیأت عمومی به اداره کل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی ارسال گردید.

***

پس از وصول نظریه هیأت تخصصی صنایع و بازرگانی به اداره کل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی، موضوع در دستور جلسه مورخ ۱۴۰۳/۲/۱۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری قرار گرفت و مقرر شد که نمایندگان گمرک جمهوری اسلامی ایران نیز برای ارائه توضیحات به جلسه هیأت عمومی دعوت شوند که در همین راستا پس از دعوت از نمایندگان گمرک برای حضور در جلسه هیأت عمومی، آقای ابراهیم نقدی معاون حقوقی و نظارت گمرک جمهوری اسالمی ایران و آقای محمدرضا ملک محمدی مدیرکل دفتر حقوقی گمرک در جلسه هیأت عمومی حضور پیدا کردند و آقای نقدی به بیان دفاعیات و مبانی صدور بخشنامه مورد اعتراض پرداخته و پس از استماع صحبتهای ایشان، قضات مخالف و موافق با نظریه هیأت تخصصی نیز در چهارچوب مقررات آیین نامه اداره جلسات هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی، در وقت مقرر دیدگاه های خود را مطرح نمودند و در نهایت اکثریت اعضای هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کردند:

رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

اولاً براساس قانون مقررات صادرات و واردات مصوب ۱۳۷۲/۷/۴ ، قانون امور گمرکی مصوب ۱۳۹۰/۸/۲۲ و قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز مصوب ۱۳۹۲/۱۰/۳ کالاهای وارداتی به سه گروه کالاهای مجاز، کالاهای مجاز مشروط و کالاهای ممنوع تقسیم میشوند و برمبنای تعاریف مقرر در این قوانین، کالای مجاز کالایی است که ورود آن به کشور با رعایت ضوابط نیاز به مجوز ندارد و کالای مجاز مشروط کالایی است که ورود آن نیاز به کسب موافقت قبلی یک یا چند سازمان دولتی دارد و در نهایت کالای ممنوع با توجه به تعریف مقرر در بند (ف) ماده ۱ قانون امور گمرکی: «کالایی است که صدور یا ورود آن بنا به مصالح مّلی یا شرع مقدس اسلام به موجب قانون ممنوع است» و مصادیق کالاهای ممنوع نیز در ماده ۱۲۲ قانون امور گمرکی مشخص شده است. این کالاها که واردات آنها به کشور در هر شرایطی مطلقًا ممنوع است، چنانچه وارد کشور شوند، گمرک براساس ماده ۱۰۵ قانون امور گمرکی باید از ترخیص آنها خودداری کرده و به صاحب کالا یا نماینده قانونی وی به طور مکتوب اخطار کند که حداکثر ظرف سه ماه نسبت به عبور خارجی یا مرجوع کردن کالا با رعایت ضوابط اقدام نماید و در صورت عدم اقدام ظرف مدت مزبور، گمرک کالا را ضبط و مراتب را به صاحب آن یا نماینده او ابلاغ میکند. از سوی دیگر، صرف نظر از این کالاها که قانونگذار واردات آنها را مطلقًا ممنوع اعلام کرده و در صورت وارد شدن به کشور، باید مرجوع و در غیر این صورت توسط دولت ضبط شوند، قانونگذار براساس تبصره ۱ ماده ۲ قانون مقررات صادرات و واردات مصوب سال ۱۳۷۲ و ماده ۱۶ قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی مصوب سال ۱۳۹۸ این اختیار را به دولت داده است که در شرایط خاص زمانی بتواند ورود بعضی از کالاها را به کشور ممنوع اعلام نماید که واردات این دسته از کالاها برخلاف گروه نخست مطلقًا ممنوع نیست و در حقیقت ممنوع کردن واردات آنها بنا به مقتضیات و در شرایط خاص زمانی توسط دولت صورت میگیرد و به همین دلیل قانونگذار براساس تبصره بند (ج) ماده ۱ قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز (الحاقی ۱۴۰۰/۱۱/۱۰) مقرر کرده است که: «هرگاه کالایی به موجب صلاحیت اعطایی قانون، براساس مصوبات هیأت وزیران یا سایر مراجع قانونی بنا به مقتضیات و شرایط خاص، صدور یا ورود آن ممنوع شود، در حکم کالای مجاز مشروط است و حسب مورد مجازات جرایم و تخّلفات مربوطه، حداکثر مجازات مربوط به کالای مجاز مشروط است.» بنابراین قانونگذار این گروه از کالاها را که واردات آنها عنداللزوم توسط دولت ممنوع اعلام میشود، از کالاهای ممنوع موضوع بند (ف) ماده ۱ قانون امور گمرکی که واردات آنها مطلقًا ممنوع است، متمایز کرده و این دسته از کالاها را در «حکم کالای مجاز مشروط» تشخیص داده است. به علاوه، برخلاف کالاهای نوع اول که واردات آنها مطلقًا ممنوع بوده و در صورت وارد شدن به کشور مرجوع و یا توسط دولت ضبط میشوند، چنانچه افراد بدون اخذ مجوزهای لازم اقدام به واردات کالاهای نوع دوم نمایند، براساس بند (ب) ماده ۲۹ قانون امور گمرکی مراتب به صاحب کالا اعلام شده و مقررات کالای متروکه در مورد آنها اعمال میگردد و براساس ماده ۳۳ همین قانون نیز کالای متروکه به سازمان جمع آوری و فروش اموال تملیکی تحویل داده میشود و تا زمانی که کالا توسط سازمان یادشده به فروش نرسیده، صاحب کالا حق دارد پس از اعلام گمرک به سازمان مذکور، برای انجام تشریفات قطعـی گمرکی و ترخیص کالای خود با پرداخت کّلـیه وجوه متعّلقه و سایر هـزینه های انجام شده اقدام نماید و لذا با توجه به موازین فوق مشخص است که رویکرد قانونگذار به نحوه برخورد با واردات کالاهای مطلقًا ممنوع (ممنوع شده توسط قانونگذار) و کالاهای مجاز مشروط (ممنوع شده توسط دولت) متفاوت است و واردات کالاهای نوع اول حسب مورد مشمول حکم مقرر در مواد ۳۵ و ۱۰۵ قانون امور گمرکی یعنی مرجوع نمودن یا ضبط کالاست و واردات کالاهای نوع دوم مشمول حکم مقرر در مواد ۲۹ و ۳۳ قانون امور گمرکی یعنی شناسایی کالای واردشده به عنوان کالای متروکه و امکان ترخیص آن با پرداخت جرایم و حقوق متعّلقه است. مدیرکل دفتر حقوقی گمرک جمهوری اسلامی ایران و سرپرست دفتر واردات این نهاد به موجب بخشنامه شماره ۱۳۹۸۲۴۶۰ مورخ ۱۴۰۲/۶/۱۸ که مفاد آن به موجب رأی مورد اعتراض هیأت تخصصی صنایع و بازرگانی تأیید شده، ابتدا به ذکر حکم مقرر در تبصره بند (ج) ماده ۱ قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز (الحاقی ۱۴۰۰/۱۱/۱۰) مبنی بر مجاز مشروط شناخته شدن کالاهای ممنوع شده توسط دولت پرداخته اند و سپس اعلام کرده اند که با توجه به بروز ابهامات متعدد در اجرای تشریفات گمرکی مربوط به این موضوع، مواردی مورد تأکید قرار میگیرد و بر همین اساس موضوع بخشنامه مذکور، پاسخگویی به ابهامات مطروحه درخصوص تبصره بند (ج) ماده ۱ قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز (الحاقی ۱۴۰۰/۱۱/۱۰) است و بخشهای بعدی بخشنامه نیز در راستای رفع ابهام مقرر در صدر بخشنامه قابل تحلیل بوده و از دو جهت واجد ایراد است: اول اینکه براساس اصل هفتد و سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، تفسیر قوانین موضوعه از صلاحیتهای مجلس شورای اسلامی و در مقام تمیز حق از صلاحیتهای دادرسان است و مدیرکل دفتر حقوقی گمرک و سرپرست دفتر واردات این نهاد، مرجع رفع ابهام از قوانین موضوعه نیستند و رفع ابهام از قوانین در شمار وظایف آنها نیز قرار ندارد و از این رو صدور بخشنامه مورد شکایت که به دلالت صدر آن، در مقام تفسیر و رفع ابهام از قانون صادر شده خارج از حدود اختیار مقامات صادرکننده آن است. دوم اینکه در ماهیت موضوع، براساس قسمت پایانی بخشنامه که حکم نهایی بخشنامه نیز در آن بیان شده، مقرر گردیده است: «…علیهذا حکم مقرر در تبصره ذیل بند (ج) ماده ۱ قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز صرفًا شامل پرونده های موضوع قانون مبارزه با قاچاق (از حیث صلاحیت رسیدگی و جرایم متعّلقه) بوده و درخصوص  پرونده های موضوع ماده ۱۰۵ قانون امور گمرکی بخشنامه شماره ۱۴۰۰/۱۲۷۵۱۲۱۸ مورخ ۱۴۰۰/۹/۲۱ معاون امور گمرکی ملاک عمل میباشد» و براساس این قسمت از بخشنامه، عملاً حکم مقرر در بند (ج) ماده ۱ قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز که برمبنای آن قانونگذار صراحتًا ناظر به قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز اعلام گردیده و مفهوم مخالف این قسمت از بخشنامه این است که آخرین اراده قانونگذار در این موضوع که در تبصره ذیل بند (ج) ماده ۱ قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز بیان شده، در رابطه با سایر موارد و مشخصًا درخصوص واردات و صادرات کالاها مجری و مبنای عمل نیست و نتیجه این برداشت این است که برخورد با کالاهای ممنوع شده توسط دولت نیز مانند کالاهای مطلقًا ممنوع (یعنی کالاهای ممنوع شده توسط قانونگذار) مشمول حکم مقرر در مواد ۳۵ و ۱۰۵ قانون امور گمرکی یعنی مرجوع نمودن کالا یا ضبط آن است و آنچه این دیدگاه را تقویت و به بیان بهتر تأیید میکند، مفاد لایحه شماره ۱۴۰۲/۱۱۶۴۸۲۲ مورخ ۱۴۰۲/۸/۲۳ مدیرکل دفتر حقوقی گمرک در پاسخ به شکایت از بخشنامه مورد اعتراض است که در بخشهای مختلف و به طور مشخص در پاراگراف سوم از صفحه دوم لایحه بر این نظر تأکید کرده و ضمن تصریح به حکم مقرر در ماده ۱۰۵ قانون امور گمرکی و صلاحیت دولت برای ممنوع اعلام کردن واردات کالاها در شرایط خاص زمانی و اشاره به عدم نسخ صریح یا ضمنی حکم مقرر در ماده ۱۰۵ قانون امور گمرکی، بر ضرورت اجرای حکم این ماده برای جلوگیری از واردات کالاهای مختلف تأکید مینماید و مقصود از مطالب مزبور که در دفاعیات معاون حقوقی و نظارت گمرک در جلسه هیأت عمومی نیز بر آن صحه گذاشته شد، تأکید بر ضرورت اجرای حکم مقرر در ماده ۱۰۵ قانون امور گمرکی درخصوص کالاهای ممنوع اعلام شده توسط دولت است. لذا با توجه به توضیحات فوق، صدور بخشنامه شماره ۱۳۹۸۲۴۶۰ مورخ ۱۴۰۲/۶/۱۸ گمرک جمهوری اسلامی ایران، خارج از حدود اختیار مقامات صادرکننده آن بوده و بخشنامه مزبور از این جهت که براساس آن، کالاهایی نیز که واردات آنها توسط دولت ممنوع شده و توسط قانونگذار «در حکم کالای مجاز مشروط» شناخته شده، مشمول احکام قانونی مقرر درخصوص برخورد با کالاهایی قرار گرفته است که واردات آنها توسط خود قانونگذار ممنوع شده، با احکام مقرر در مواد ۲۹، ۳۳ و ۱۰۵ قانون امور گمرکی مصوب ۱۳۹۱ و تبصره بند (ج) ماده ۱ قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز (الحاقی ۱۴۰۰/۱۱/۱۰) مغایرت دارد و لذا برمبنای جواز حاصل از بند (ب) ماده ۸۴ قانون دیوان عدالت اداری ضمن پذیرش اعتراض مطروحه نسبت به رأی شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۲۵۱۸۶۶ مورخ ۱۴۰۳/۲/۴ هیأت تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری که در مقام تأیید بخشنامه شماره ۱۳۹۸۲۴۶۰ مورخ ۱۴۰۲/۶/۱۸ گمرک جمهوری اسلامی ایران صادر شده، رأی مذکور نقض شده و بخشنامه شماره ۱۳۹۸۲۴۶۰ مورخ ۱۴۰۲/۶/۱۸ گمرک جمهوری اسلامی ایران به دلیل خروج مقامات صادرکننده آن از حدود اختیارات خود و مغایرت با قوانین مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری از تاریخ صدور ابطال میشود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری