رای شماره ۳۱۹۷۳۸۴ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: نامه شماره ۰۱ /۱۱۰/ ۸۸۰۶ مورخ ۲۵ /۱/ ۱۴۰۱ مشاور وزير و مدير کل حوزه وزارتي وزارت راه و شهرسازي در خصوص تعرفه خدمات مهندسي سال ۱۴۰۱ ابطال نشد

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۳۱۹۷۳۸۴ مورخ ۸/۱۲/۱۴۰۲ با موضوع: «نامه شماره ۰۱ /۱۱۰/ ۸۸۰۶ مورخ ۲۵/۱/۱۴۰۱ مشاور وزیر و مدیر کل حوزه وزارتی وزارت راه و شهرسازی در خصوص تعرفه خدمات مهندسی سال ۱۴۰۱ ابطال نشد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۲/۱۲/۸ شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۳۱۹۷۳۸۴

شماره پرونده: ۰۱۰۰۶۹۹

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای مهدی هراتیان

طرف شکایت: وزارت راه و شهرسازی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره ۸۸۰۶/۱۱۰/۰۱ ـ ۱۴۰۱/۱/۲۵ مشاور وزیر و مدیرکل حوزه وزارتی وزارت راه و شهرسازی

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال نامه شماره ۸۸۰۶/۱۱۰/۰۱ ـ ۱۴۰۱/۱/۲۵ مشاور وزیر و مدیرکل حوزه وزارتی وزارت راه و شهرسازی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

“وزارت راه و شهرسازی در راستای عمل به ماده ۱۱۷ آیین نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان به شماره ۱۲۳۳۷۹/ ت۱۷۴۹۶هـ مورخ ۱۳۷۵/۱۲/۲۸ که اشعار میدارد. «وزارت راه و شهرسازی موظف است به منظور یکسان نمودن روشها و ایجاد وحدت رویه و جلوگیری از تعارضات در تهیه و تنظیم مبانی قیمت گذاری خدمات مهندسی، ظرف شش ماه مبانی مذکور را با توجه به پیشنهادات واصل شده از نظام مهندسی استانها و شورای فنی استانها و یا با جلب مشورت آنها تهیه نماید.

تبصره۱ـ به منظور بررسی و تأیید مبانی قیمت گذاری و قیمت خدمات مهندسی در وزارت مسکن و شهرسازی شورایی تحت عنوان شورای بررسی و تًایید مبانی قیمت گذاری خدمات مهندسی مرکب از ۵ نفر کارشناس خبره به انتخاب وزیر مسکن و شهرسازی و ۲ نفر کارشناس به معرفی رئیس سازمان برنامه و بودجه تشکیل میشود که ۲ عضو آن از جمله دو عضو سازمان برنامه و بودجه ثابت و ۳ عضو آن بر حسب موضوعات مطروحه متغیر خواهد بود. شورای یاد شده میتواند کمیته های تخصصی نیز داشته باشد.

تبصره۲ـ فهرست قیمت خدمات مهندسی پس از تصویب وزیر مسکن و شهرسازی جهت اطلاع عموم آگهی خواهد شد. در سال ۱۳۸۴ اقدام به تهیه و ابلاغ شیوه نامه فهرستهای قیمت خدمات مهندسی ساختمان در فصل پنجم از مبحث دوم مقررات ملی ساختمان تحت عنوان نظامات اداری کرده است که تا کنون همه ساله مبنای تعیین فهرست قیمتهای خدمات مهندسی ساختمان نیز بوده است. وزیر راه و شهرسازی طی نامه شماره ۱۸۳۶۶۶/۱۱۰/۰۱ ـ ۱۴۰۰/۱۲/۲۸ به سازمان نظام مهندسی ساختمان تفویض اختیار میکند تا برآورد هزینه ساخت و ساز هر مترمربع بنا را رسمًا اعلام نماید تا مالک احتساب هزینه خدمات مهندسی سال ۱۴۰۱ در سازمانهای نظام مهندسی ساختمان استانها جهت شروع کاری ۱۴۰۱ شود که این مهم در تاریخ ۱۴۰۰/۱۲/۲۸ توسط سازمان نظام مهندسی ساختمان کشور انجام و به وسیله ریاست آن اعلام شد و متعاقب آن سازمانهای نظام مهندسی ساختمان استانها تعرفه خدمات مهندسی سال ۱۴۰۱ را در اولین روزهای کاری سال جدید اعلام کرده و ملاک احتساب حق الزحمه اعضا خود قرار دادند. متأسفانه در مورخ ۱۴۰۱/۲/۱۱ حسب دستور وزیر راه و شهرسازی برخلاف تفویض اختیاری که در اواخر سال ۱۴۰۰ به سازمان نظام مهندسی ساختمان جهت برآورد و اعلام معیارهای محاسبه تعرفه خدمات مهندسی داده بود و بدون هیچ گونه مبنا و معیاری اقدام به ابطال عملیات کارشناسی شده کردند و به صورت غیر کارشناسی درصد افزایش هزینه خدمات مهندسی را برای سال ۱۴۰۱ نسبت به سال ۱۴۰۰، %۳۰ اعلام کردند. این در حالی است که درصد افزایش دستمزد کارگران در سال ۱۴۰۱ نسبت به سال ۱۴۰۰ حدود %۶۰ توسط مراجع رسمی اعلام شده است و هزینه ساخت هر مترمربع بنا و عوامل اجرایی ساخت از اول سال ۱۴۰۰ تا انتهای آن حدود %۸۰ افزایش داشته است. با توجه به اینکه بعد از گذشت حدود یک ماه کاری از آغاز سال ۱۴۰۱ تعداد زیادی قراردادهای خدمات مهندسی بر مبنای تعرفه قانونی اعلام شده توسط سازمانهای نظام مهندسی بین مهندسان و کارفرمایان منعقد شده است و این دستور وزیر موجبات دوگانگی و اختلاف را بین طرفین ایجاد میکند و همچنین نظر به اینکه اجرای تصمیم مذکور سبب ورود خسارت به مهندسان عهده دار انجام خدمات مهندسی در سال جاری میشود که جبران آن در آینده غیر ممکن خواهد بود.

۲ـ در ماده ۱۱۷ آیین نامه اجرایی مشارالیه، تهیه و تنظیم مبانی قیمت گذاری خدمات مهندسی منوط به توجه به پیشنهادات واصل شده از نظام مهندسی استانها و شورای فنی استانها و با جلب مشورت آنها شده است که این مهم در بند ۱۵ از ماده ۱۵ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان به عنوان یکی از اهم وظایف هیأت مدیره «تهیه و تنظیم مبانی قیمت گذاری خدمات مهندسی در استان و پیشنهاد به وزارت راه و شهرسازی، مرجع تصویب مبانی و قیمت خدمات مهندسی در آیین نامه اجرایی تعیین میگردد.» تصریح گردیده است. لذا بر فرض محال که قانونگذار اختیار اصلاح شیوه نامه متنازع فیه را به وزارت راه و شهرسازی اعطا کرده باشد جناب وزیر نمیتواند بر مبنای صلاحدید شخصی بدون کسب نظر از مراجع معرفی شده و طی مراتب مورد نظر مقنن اقدام به اصلاح یا ابطال بندهایی از شیوه نامه ماده ۱۱۷ آیین نامه مشارالیه نماید.

۳ـ پیرو بند ۲ مستند به ماده ۳ قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار که اشعار میدارد «دستگاه های اجرایی مکلفند هنگام تدوین یا اصلاح مقررات، بخشنامه ها و رویه های اجرایی، نظر تشکلهای اقتصادی ذی ربط را استعلام کنند و مورد توجه قرار دهند» و از آنجا که مستند به بند (ح) از ماده ۱ همین قانون وزارت راه و شهرسازی یکی از دستگاههای اجرایی میباشد تخلف از این امر قانونی کرده است و با صلاحدید شخصی و بدون پشتوانه کارشناسی و در نظر گرفتن جوانب امر اقدام به ابطال بندهایی از شیوه نامه متنازع فیه کرده است.

۴ـ از آنجا که وزیر راه و شهرسازی به سازمان نظام مهندسی ساختمان تفویض اختیار میکند تا برآورد هزینه ساخت و ساز هر مترمربع بنا موضوع را رسمًا اعلام نماید تا ملاک احتساب هزینه خدمات مهندسی سال ۱۴۰۱ در سازمانهای نظام مهندسی ساختمان استانها جهت شروع سال کاری ۱۴۰۱ شود ایشان پس از گذشت حدود یک ماه از شروع سال کاری اقدام به تصمیمی متضاد و صدور دستوری منافی با تفویض اختیار داده شده کرده است که این عملکرد ایشان مصداق سوء استفاده از حق و قدرت قانونی خود برخلاف قاعده فقهی لاضرر و لاضرار و همچنین اصل ۴۰ قانون اساسی که اشعار میدارد: «هیچ کس نمیتواند اعمال خویش را وسیله اضرار به غیر یا تجاوز به منافع قرار دهد» است. با استناد به دلایل معروضه تقاضای ابطال آن مورد استدعاست.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“وزارت راه و شهرسازی ۱۴۰۱/۱/۲۵

حوزه وزارتی ۸۸۰۶/۱۱۰/۰۱

جناب آقای محمود زاده ـ معاون محترم مسکن و ساختمان

جناب آقای شکیب ـ سرپرست محترم سازمان نظام مهندسی

با سلام و احترام

نامه شماره ۹۲۸/۴۰۰ ـ ۱۴۰۱/۱/۸ جنابعالی در خصوص تعرفه خدمات مهندسی سال ۱۴۰۱ به استحضار جناب آقای مهندس قاسمی وزیر محترم راه و شهرسازی رسید، پی نوشت فرمودند:

«جناب آقای شکیب

جناب آقای محمودزاده

با سلام

روشن است موضوع توافق اینجانب فقط بند ۲ بوده است وگرنه اشارهای فقط به بند ۲ نمیشد، آن هم با %۳۰ حداکثر نسبت به افزایش ۱۴۰۰» ـ مشاور وزیر و مدیرکل حوزه وزارتی”

در پاسخ به شکایت مذکور، وزارت راه و شهرسازی به موجب لایحه ای فاقد شماره و تاریخ، نامه شماره ۶۵۰۷۵/۴۳۰ ـ ۱۴۰۱/۴/۲۹ مدیرکل دفتر توسعه مهندسی ساختمان ارسال نموده است که متن آن به طور خلاصه به شرح زیر است:

“شاکی در دادخواست خود هیچ گونه دلیلی برمغایرت نامه های مورد اشاره خود با موازین قانونی یا خارج از اختیار بودن آنها ارائه نکرده است. آنچه که شاکی «شیوه نامه» می نامد، تصمیم وزیر وقت مسکن و شهرسازی است که همان گونه که گفته شد، با توجه به ضرورتها و نیازهای بعدی قابل تغییر توسط وزیر راه و شهرسازی و در هر بره های از زمان میباشد و کاملاً در حیطه اختیارات وی قرار دارد. توضیح اینکه تبصره ۲ ماده ۱۱۷ آیین نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۱۳۷۵، تصویب قیمت خدمات مهندسی را در اختیار وزیر راه و شهرسازی قرار داده و خلاف استنباط شاکی طبق «قاعده شخصی بودن وظایف و اختیارات مقامات دولتی در حقوق اداری» این اختیار قابل تفویض به سازمان نظام مهندسی ساختمان نبوده و اصولاً چنین تفویضی نیز صورت نگرفته است و آنچه از سازمان مذکور خواسته شده همانا ارائه پیشنهاد موضوع صدر این ماده بوده است. اینکه سرپرست سازمان قیمت خدمات مهندسی را اعلام کند، خلاف تبصره یا دشده است و طبعًا نمیتواند نظام مهندسی ساختمان بدون تصویب وزیر رأسًا مناط اعتبار باشد تا چه رسد به اینکه مستند شاکی برای ابطال نامه وزیر قرار گیرد.

ادعای شاکی در خصوص فقدان مبنا و معیار در نامه وزیر و غیر کارشناسی بودن آن خالف واقع و عاری از حقیقت است و چون در اصل فقدان پایه و اساس خواسته وی مؤثر نیست، لذا به همین بیان دراین خصوص اکتفا میگردد. با توجه به تبعیت سلسله مراتب مقررات اداری، از آنجا که بخشنامه وزیر وقت راه و شهرسازی باید در چارچوب مصوبه هیأت وزران تفسیر شود، از این رو اعلام رئیس سازمان نظام مهندسی ساختمان استان باید به وزیر راه و شهرسازی صورت میگرفت تا توسط شخص وزیر با افزایش یا کاهش یا به همان میزان تصویب و سپس اعلام شود. بنابراین استناد به اعلام رئیس سازمان مذکور بدون رعایت ترتیبات مقرر در تبصره ۲ ماده ۱۱۷ آیین نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۱۳۷۵ وجاهت قانونی ندارد که با توجه به نحوه عمل و اقدام سازمان در این خصوص، در نامه مورد تقاضا برای ابطال عدم موضوعیت این موارد صراحتًا اعلام شده است که کاملاً جزء اختیارات قانونی وزیر راه و شهرسازی میباشد. مع الوصف از آنجا که قراردادهای قبل از تاریخ نامه وزارتی با تراضی و توافق طرفین منعقد شده است، مشمول ماده ۱۰ قانون مدنی بوده و موجبی برای ابطال نامه وزارتی نمیباشد. خلاف ادعای واهی شاکی نه تنها ماده ۱۱۷ آیین نامه مرقوم، وزارت راه و شهرسازی را مکلف به تهیه و تنظیم شیوه نامه ای در این خصوص ننموده است، بلکه حتی واژگان شیوه نامه و دستورالعمل نیز در این ماده و تبصره های آن وجود ندارد. واژه «مبانی» نیز هرگز نه از منظر ترمینولوژی حقوقی و نه حتی از منظر ادبی به معنای «شیوه نامه» نیست، مگر در تصور شاکی، بنابراین ورود زائد شاکی به بحث اصول فقه و بحث تکرار و استمرار بلاوجه بوده و خروج موضوعی دارد و از بنیان و بنیاد باطل و مردود است. استناد شاکی به بند ۲ ماده ۳ قانون بهبود مستمر محیط کسب وکار نیز اساسًا باطل و محکوم به رد است. زیرا سازمان نظام مهندسی ساختمان به مانند کانون وکال، سازمان نظام پزشکی و کانون کارشناسان رسمی دادگستری نهاد حرفهای است و مطلقًا تشکل اقتصادی محسوب نمیشود تا مشمول این بند قانونی باشد. ضمنًا سازمان نظام مهندسی ساختمان دارای قانون خاص نظام مهندسی و کنترل ساختمان میباشد که ترتیبات مربوط به اعلام قیمتها در تبصره ۲ ماده ۱۱۷ آیین نامه اجرایی آن به صراحت قید شده است. در پایان با توجه به اینکه شاکی هیچ گونه دلیل و استدلالی در خصوص مغایرت قانونی خواسته مورد نظر برای ابطال با قوانین جاری یا خارج بودن آن از حدود اختیارات مقام تصویب کننده ارائه نداده اند. تقاضای رد شکایت درخواست میگردد.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۲/۱۲/۸ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

براساس ماده ۱۱۷ آیین نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب سال ۱۳۷۵ مقرر شده است که: «وزارت مسکن و شهرسازی مو ّظف است به منظور یکسان نمودن روشها و ایجاد وحدت رویه و جلوگیری از تعارضات در تهیه و تنظیم مبانی قیمت گذاری خدمات مهندسی، ظرف شش ماه مبانی مذکور را با توجه به پیشنهادات واصل شده از نظام مهندسی استانها و شورای فنی استانها و یا با جلب مشورت آنها تهیه نماید» و به موجب تبصره ۱ این ماده نیز مقرر شده است: «به منظور بررسی و تأیید مبانی قیمت گذاری و قیمت خدمات مهندسی، در وزارت مسکن و شهرسازی شورایی تحت عنوان شورای بررسی و تأیید مبانی قیمت گذاری خدمات مهندسی مرکب از ۵ نفر کارشناس خبره به انتخاب وزیر مسکن و شهرسازی و ۲ کارشناس به معرفی رئیس سازمان برنامه و بودجه تشکیل میشود که ۴ عضو آن از جمله ۲ عضو سازمان برنامه و بودجه ثابت و ۳ عضو آن بر حسب موضوعات مطروحه متغیر خواهد بود. شورای یادشده میتواند کمیته های تخصصی نیز داشته باشد.» همچنین به موجب تبصره ۲ ماده ۱۱۷ آیین نامه مذکور: «فهرستهای قیمت خدمات مهندسی پس از تصویب وزیر مسکن و شهرسازی جهت اطلاع عموم آگهی خواهد شد.» با توجه به مراتب فوق، بررسی و تأیید مبانی قیمتگذاری و قیمت خدمات مهندسی در صلاحیت «شورای بررسی و تأیید مبانی قیمتگذاری خدمات مهندسی» بوده و تصویب فهرستهای قیمت خدمات مهندسی که براساس مبانی مذکور تعیین میگردد در صلاحیت وزیر راه و شهرسازی است و مبانی قیمتگذاری و قیمت خدمات مهندسی مورد تأیید «شورای بررسی و تأیید مبانی قیمتگذاری خدمات مهندسی» میتواند مبنای تعیین قیمت خدمات مهندسی در چند سال متوالی قرار بگیرد و این در حالی است که تصویب فهرستهای قیمت خدمات مهندسی ممکن است هر ساله از سوی وزیر راه و شهرسازی صورت گرفته و جهت اطلاع عموم آگهی شود و لذا الزام قانونی مبنی بر بررسی و تأیید مبانی قیمتگذاری و قیمت خدمات مهندسی از سوی «شورای بررسی و تأیید مبانی قیمتگذاری خدمات مهندسی» در هر مرتبه از تصویب و آگهی فهرستهای قیمت خدمات مهندسی از سوی وزیر راه و شهرسازی وجود ندارد و بر همین اساس نامه شماره ۸۸۰۶/۱۱۰/۰۱ مورخ ۱۴۰۱/۱/۲۵ مشاور وزیر و مدیرکل حوزه وزارتی وزارت راه و شهرسازی خلاف قانون و خارج از حدود اختیار نیست و ابطال نشد. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری