رای شماره ۳۰۹۰۹۴ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: بندهاي ۲ الي ۸ ماده ۲۵ و تبصره هاي ذيل آن از آيين نامه تأسيس، ارائه خدمات و اداره داروخانه ها مصوب ۱۴۰۰/۳/۸ وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکي که بر مبناي …

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۳۰۹۰۹۴ مورخ ۱۴۰۲/۲/۱۲ با موضوع: «بندهای ۲ الی ۸ ماده ۲۵ و تبصره های ذیل آن از آیین نامه تأسیس، ارائه خدمات و اداره داروخانه ها مصوب ۱۴۰۰/۳/۸ وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی که بر مبنای آن چنانچه مؤسس یا مسئول فنی داروخانه در انجام وظایف یا مسئولیتهای محوله مرتکب تخلف شوند و یا عملی بر خلاف مفاد این آیین نامه، ضوابط یا سایر مقررات مربوطه انجام دهند متناسب با اهمیت و شدت و ضعف تخلفات و تبعات و آثار آن و نیز با لحاظ وجود یا عدم وجود سابقه یا سوابق تخلفات قبلی، یک یا چند مورد از تنبیهات مشخص شده در آیین نامه مذکور توسط دانشگاه اعمال خواهد شد، ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یدالله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۲/۲/۱۲ شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۳۰۹۰۹۴

شماره پرونده: ۱۰۵۹۵۴

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: خانم فاطمه بداغ آبادی با وکالت آقای حجت طهرانیان

طرف شکایت: ۱ـ وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی ۲ـ سازمان غذا و دارو

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای ۲ الی ۸ ماده ۲۵ و تبصره های ۱ ،۲ و ۳ ذیل آن از آیین نامه تاسیس، ارائه خدمات و اداره داروخانه ها مصوب ۱۴۰۰/۳/۸ وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی

گردش کار: آقای حجت طهرانیان به وکالت از شاکی به موجب دادخواستی ابطال بندهای ۲ الی ۱۶ ماده ۲۵ و تبصره های ۱ ،۲ و ۳ ذیل آن از آیین نامه تاسیس، ارائه خدمات و اداره داروخانه ها مصوب ۱۴۰۰/۳/۸ وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

”۱ـ هرگونه محرومیت از حقوق باید توسط دادگاه صالح به عمل آید و هیچ گونه آیین نامه ای نمیتواند نافی حقوق مکتسبه اشخاص باشد و فقط میتواند ضوابط را تعیین نماید.

۲ـ هرگونه مجازاتی از طریق دادگاه صالح وفق اصل ۳۶ قانون اساسی باید باشد و اعمال مجازات خارج از صلاحیت دستگاه های اجرایی است و تعلیق از کار در زمره جرائم میباشد که میبایست توسط دادگاه صالح به عمل آید.

۳ـ وظایف وزارت بهداشت در ماده ۱ قانون تشکیلات و وظایف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی آمده است و هیچ گونه نصی در خصوص اعمال مجازات و تنبیه برای افراد و موسسات در نظر گرفته نشده است.

۴ ـ آیین نامه فقط جنبه تذکری و تنبیهی دارد و حق سلب حقوق اشخاص را به صورت موقت یا دائم ندارد. علت دیگر جهت بطلان مواد مورد نظر، آن است که مجازاتها به صورت سلیقه ای بیان شده اند و مجازاتهای بیان شده نیاز به بررسی قضایی بیشتری دارد.

۵ ـ به موجب بند ۱۴ ماده ۱ قانون تشکیلات و وظایف وزارت بهداشت، تنها صدور پروانه اشتغال در صلاحیت این وزارتخانه است و برای تخلفات دارای هیأتهای عالی انتظامی پزشکی و هیأتهای بدوی و تجدیدنظر هستیم. لذا وزارتخانه نمیتواند نسبت به مراتب فوق در جهت اعمال مجازات افراد اقدام به تصویب آیین نامه ای نماید که نوعی قانونگذاری بوده و افراد را از حقوق مکتسبه محروم مینماید. لذا کمیسیون فقط میتواند احراز تخلف نماید و در صورتی که اصرار بر آن داشته باشد میتواند مراتب را به مراجع قضایی و یا تعزیرات حکومتی اعلام نماید.

۶ ـ به صراحت در آرای سابق الصدور هیأت عمومی بیان شده که بر مبنای اصل ۳۶ قانون اساسی و مواد مربوطه تعیین جرایم و مجازاتها در صلاحیت قانونگذار است که در مواد ۲۳ و ۳۰ آیین نامه سال ۱۳۹۳ ابطال شده است و متاسفانه بار دیگر موضوع در سال ۱۴۰۰ تکرار شده است.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

آیین نامه تاسیس، ارائه خدمات و اداره داروخانه ها مصوب ۱۴۰۰/۳/۸ وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی:

“ماده ۲۵) اگر موسس یا مسئول فنی داروخانه در انجام وظایف یا مسئولیتهای محوله مرتکب تخلف شوند یا عملی برخلاف مفاد این آیین نامه، ضوابط یا سایر مقررات مربوطه انجام دهند، متناسب با اهمیت و شدت و ضعف تخلفات و تبعات و آثار آن و نیز با لحاظ وجود یا عدم وجود سابقه یا سوابق تخلفات قبلی، یک یا چند مورد از تنبیهات زیر توسط دانشگاه اعمال خواهد شد. بندهای ستاره دار ذیل نیاز به تصویب کمیسیون قانونی دانشگاه دارند.

۲) اخطار کتبی با درج در پرونده داروخانه

۳) خروج از فهرست داروخانه های منتخب

۴) تغییر نحوه فعالیت داروخانه از شبانه روزی به روزانه یا روزانه به نیمه وقت *

۵) کسر ۲۰ تا ۵۰ درصد امتیاز کارکرد یک سال مسئول فنی *

۶) کسر ۵۰ تا ۲۰۰ امتیاز از نمره ارزشیابی سالانه داروخانه *

۷) قطع کامل سهمیه دارویی به مدت یک تا سه ماه *

۸) پیشنهاد لغو قرارداد بیمه به سازمانهای بیمه گر

تبصره۱ـ در خصوص بندهای ۹ الی ۱۲ داروخانه باید در ساعات مربوطه تعطیل شود مگر آنکه مسئول فنـی جدید معرفی گردد. در خصوص بندهای ۱۳ و ۱۴ داروخانه باید در طول مدت زمان مربوطه تعطیل گردد البته انتقال داروخانه به شخص واجد شرایط دیگر بلامانع خواهد بود. در خصوص بندهای ۱۵ و ۱۶ داروخانه تعطیل و مجوز بهره برداری (پروانه تاسیس) فاقد اعتبار خواهد بود.

تبصره ۲ ـ در صورتی که موسس یا موسسین در انجام وظایف خود اهمال نموده و به اخطارهای صادره از سوی دانشگاه در زمان مشخص شده ترتیب اثر ندهند و بر امور داروخانه نظارت و اشراف نداشته باشند موضوع تعلیق یا ابطال گواهی تشخیص صلاحیت حرفه ای متقاضی تاسیس در کمیسیون قانونی دانشگاه برای اخذ تصمیم مطرح شده و در صورت لزوم پرونده حسب مورد به مراجع ذیصلاح قضایی ارجاع میگردد. در صورت تعلیق موقت یا ابطال گواهی تشخیص صلاحیت حرفه ای تاسیس داروخانه توسط کمیسیون قانونی دانشگاه فعالیت داروخانه تعلیق و داروخانه براساس رای کمیسیون به طور موقت یا به طور دائم تعطیل میگردد ولی امکان انتقال به شخص دیگر وجود خواهد داشت در داروخانه های دارای بیش از یک موسس، در صورت تشخیص عدم صلاحیت حرفه ای احدی از موسسین فعالیت داروخانه با تایید کمیسیون قانونی دانشگاه تا زمان رفع موضوع متوقف میشود مگر اینکه حداقل امتیازات مربوط به ادامه فعالیت داروخانه وجود داشته باشد.

تبصره۳ـ دانشگاه موظف است ضمن استعلام دوره ای از اداره گذرنامه، فعالیت داروخانه هایی که موسس یا موسسین آنها ایران زندگی نمیکنند را بعد از اعطای مهلت زمان لازم برابر ضوابط در مرحله اول به صورت موقت تا زمان رفع موضوع تعلیق و در صورت عدم رفع با تایید کمیسیون قانونی مرکز به صورت دائم متوقف و پرونده را به مراجع ذیصلاح قضایی ارجاع نماید مؤسسینی که قصد خروج از کشور را دارند، موظف به اعلام این موضوع بصورت کتبی و قبل از خروج از کشور به معاونت غذا و داروی دانشگاه مربوطه و کسب مجوزهای لازم هستند. عدم اطلاع رسانی و اخذ مجوز به منزله یکی از مصادیق عدم اشراف تلقی خواهد گردید.”

در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست دفتر بازرسی، رسیدگی به شکایات و امور حقوقی سازمان غذا و دارو به موجب لایحه شماره ۶۶۱/۸۷۶۱۵ـ۱۴۰۱/۹/۱۲ توضیح داده است که:

“دادخواست ارائه شده به لحاظ شکلی و تطبیق آن با مفاد قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ واجد ایراد اساسی است و از سوی شاکی رعایت دقیق مفاد مواد ۱۸ و ۸۰ قانون دیوان صورت نگرفته است و مورد از موارد صدور اخطار رفع نقص موضوع بندهای (پ) و (ت) ماده ۸۰ قانون دیوان بوده است. در دفاع ماهوی، مطابق با ماده ۸ قانون تشکیلات وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مقرر داشته کلیه موسسات و واحدهای بهداشتی و درمانی پزشکی کشور که از طریق بخش خصوصی و غیردولتی در امر بهداشت و درمان فعالیت دارند از تاریخ تصویب این قانون باید تحت نظارت و کنترل و برنامه ریزی این وزارتخانه قرار گیرند. آیین نامه های اجرایی مربوط ظرف یک سال توسط این وزارتخانه تهیه و به تصویب هیأت وزیران میرسد.

مواد ۱ و ۲ آیین نامه اجرایی ماده ۸ نیز اشعار دارد که «اجازه تاسیس مراکز موسسات پزشکی خصوصی فقط به نام کسانی که دارای مدرک دکتری در رشته های پزشکی، دارؤسازی و یا یکی از رشته های تخصصی گروه پزشکی باشند، توسط وزارت بهداشت صادر میگردد و به موسس یا موسسان بیش از یک پروانه تاسیس داده نخواهدشد» و «صلاحیت موسس یا موسسین و همچنین مسئول فنی بایستی به تایید کمیسیون قانونی تشخیص امور پزشکی ذیربط برسد. ماده ۱۴ آیین نامه فوق الذکر نیز اشعار داشته است: کلیه مراکز و موسسات درمانی موظفند ضوابط مربوط به استاندارد و ارزشیابی را که به تایید وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی رسیده باشد، رعایت نمایند. در غیر این صورت متخلف محسوب میشوند و مرکز یا موسسه مجاز به ادامه کار نبوده و صلاحیت فنی مسئولین فنی در کمیسیون قانونی لغو خواهد شد. بند ۱۲ ماده ۱ قانون تشکیلات و وظایف وزارت بهداشت نیز تصریح نموده که تمدید و لغو موقت یا دائم پروانه های موسسات پزشکی، از وظایف وزارت بهداشت است. همچنین ماده ۲۰ قانون مربوط به مقررات امور پزشکی، دارویی، مواد خوردنی و آشامیدنی مصوب ۱۳۳۴/۳/۲۹ و الحاقات و اصلاحات بعدی آن اشعار میدارد: «به منظور رسیدگی به صلاحیت کسانی که میخواهند در موسسات پزشکی و دارؤسازی مصرح در ماده ۱ عهده دار مسئولیت فنی گردند و یا تقاضای صدور یکی از پروانه های مربوط به این قانون را بنمایند و رسیدگی به صلاحیت و ورود و ساخت هر نوع دارو و مواد بیولوژیک، کمیسیون هایی به نام کمیسیونهای تشخیص مرکب از اعضای زیر در وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به ریاست معاون ذیربط وزارتخانه بر حسب رشته تشکیل میگردد و رأی اکثریت قطعی خواهد بود. همچنین تبصره ۵ ذیل همین ماده عنوان داشته است «وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی میتواند اجازه تشکیل کمیسیونهای قانون موسسات پزشکی و داروسازی را به شرح زیر به هر یک از دانشگاه ها و یا دانشکده های علوم پزشکی و خدمات بهداشتی، درمانی واگذار نماید. بند ۵ از این تبصره نیز تکلیف نموده است کمیسیونهای موضوع قانون بر اساس سیاستها خط مشی ها و برنامه های وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی اقدام خواهند نمود. بنابراین کمیسیون ماده ۲۰ دانشگاه علوم پزشکی مشهد بر اساس اختیارات قانون و آیین نامه تاسیس و اداره داروخانه که در تاریخ ۱۴۰۱/۳/۸ توسط وزیر وقت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی ابلاغ شده است، در خصوص تخلفات شاکی تصمیم گیری نموده و این در حالیست که نه تنها تاکنون ایراد وخدشه ای به مفاد آیین نامه مورد اشاره وارد نگردیده بلکه بندهای ۲ تا ۱۶ و تبصره ۱ ،۲ و ۳ ماده ۲۵ آیین نامه نیز هیچگونه مغایرتی با قوانین بالادستی خود نداشته و از این حیث نیز از سوی شاکی هیچگونه دلیل و مستندی ابراز نگردیده است. ضمن آن که موارد ذکر شده در صدر دادخواست مشارالیه مشعر به آیین نامه تاسیس و اداره داروخانه ها مصوب ۱۳۹۳/۱۲/۵ میباشد که تمامًا مفاد آرای صادره از دیوان عدالت اداری در تنظیم آیین نامه تاسیس ارائه خدمات و اداره داروخانه ها مصوب ۱۴۰۰/۳/۸ لحاظ گردیده است. به همین جهت اعضای هیأت عمومی دیوان عدالت اداری استحضار دارند که ایراد و خدشه ایی به مواد مورد اشاره از آیین نامه مورد عمل این سازمان توسط شاکی به طریق موجه و با ذکر دلایل و جهات اعتراض و مغایرت آن با شرع یا قانون مطرح نگردیده است و به همین لحاظ تقاضای رسیدگی شایسته و صدور حکم مقتضی مبنی بر رد شکایت نامبرده را دارد.”

علیرغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمائم آن برای طرف دیگر شکایت (وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی) تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی واصل نشده است.

در خصوص بندهای ۹ الی ۱۶ ماده ۲۵ آیین نامه تاسیس، ارائه خدمات و اداره داروخانه ها مصوب ۱۴۰۰/۳/۸ وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی معاون قضایی دیوان عدالت اداری در اجرای ماده ۸۵ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره ۱۴۰۲۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۰۰۰ ـ ۱۴۰۲/۱/۷ قرار رد شکایت صادر کرده است.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۲/۲/۱۲ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

اولاً با توجه به احکام مقرر در اصول مختلف قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران از جمله بند ۱۴ اصل سوم و اصول بیست و دوم، سی و ششم و یکصد و شصت و نهم و مواد ۲ و ۱۰ قانون مجازات اسلامی مصوب سال ۱۳۹۲ و همچنین با امعان نظر به اصل قانونی بودن جرایم و مجازاتها، تخّلف انگاری و تعریف مجازات در صلاحیت قانونگذار و یا موکول به اذن وی است. ثانیًا برمبنای تبصره ۴ ماده ۲۰ قانون مربوط به مقررات امور پزشکی و دارویی و مواد خوردنی و آشامیدنی الحاقی سال ۱۳۶۷: «در صورتی که مؤسسات مذکور در این قانون و همچنین مؤسسین آنها از ضوابط و مقررات و نرخ های مصوب وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مذکور در آیین نامه های مربوط تخ ّطی نمایند و یا فاقد صلاحیتهای مربوط تشخیص داده شوند، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مکّلف است موضوع را در محاکم قضایی مطرح نماید. دادگاه پس از بررسی در صورت ثبوت تخّلف با رعایت شرایط و امکانات خاطی و دفعات و مراتب جرم و مراتب تأدیه پروانه تأسیس یا پروانه مسئولان فنـی را موقتًا یا به طور دائم لغـو مـینماید…» ثالثًا براساس ماده ۱۱ قانـون تعزیرات حکومتـی امور بهداشتـی و درمانـی مصوب سال ۱۳۶۷: «در مورد جرایم موضوع این قانون کمیسیونـی مرکب از سرپرست نظام پزشکی مرکز و یا استان برحسب مورد و مدیرعامل سازمان منطقه ای بهداشت و درمان استان و نماینده وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی موضوع را بدوًا رسیدگـی نموده و در صورت تشخیص وقـوع جرم در مورد مؤسسات دولتـی به کمیسیون تعزیرات حکومتی بخش دولتی و در موارد غیردولتی به دادسرای انقلاب اسلامی جهت تعیین مجازات معرفی مینماید» و مستفاد از موازین قانونی مزبور این است که کمیسیون تشخیص امور مربوط به داروخانه ها و شرکتهای توزیع کننده دارو (موضوع ماده ۲۰ قانون مربوط به مقررات امور پزشکی و دارویی و مواد خوردنی و آشامیدنی) صرفًا صلاحیت تشخیص تخّلف و ارجاع آن به مراجـع ذیصلاح را داشتـه و تعیین و اعمال مجازات از سوی این کمیسیون که در قالب بندهای ۲ الی ۸ ماده ۲۵ و تبصره های ذیل آن از آیین نامـه تأسیس، ارائه خدمات و اداره داروخانه ها مصوب ۱۴۰۰/۳/۸ پیش بینی شده، خارج از حدود اختیار و خلاف قانون بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانـون تشکیلات و آیین دادرسـی دیوان عدالت اداری مصـوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری