رای شماره ۳۰۶۰۵۶۳ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: بخشنامه شماره ۱۴۶۱۲/۶۵۵ مورخ /۲۷ /۲ ۱۴۰۱ رئيس سازمان غذا و دارو مبني بر خروج داروخانه هاي مشمول ماده ۷ دستورالعمل نحوه گزينش داروخانه هاي منتخب و قطع سهميه داروهاي خاص آنها ابطال نشد

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۳۰۶۰۵۶۳ مورخ ۲۴/۱۱/۱۴۰۲ با موضوع: «بخشنامه شماره ۱۴۶۱۲/۶۵۵ مورخ ۲۷/۲/۱۴۰۱ رئیس سازمان غذا و دارو مبنی بر خروج داروخانه های مشمول ماده ۷ دستورالعمل نحوه گزینش داروخانه های منتخب و قطع سهمیه داروهای خاص آنها ابطال نشد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۲/۱۱/۲۴ شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۳۰۶۰۵۶۳

شماره پرونده: ۰۲۰۴۴۱۹

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای کاوه سالاروند با وکالت آقای اردشیر محمدی

طرف شکایت: سازمان غذا و دارو

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ۶۵۵/۱۴۶۱۲ مورخ ۱۴۰۱/۲/۲۷ سازمان غذا و دارو

گردش کار: آقای اردشیر محمدی به وکالت از شاکی به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره ۶۵۵/۱۴۶۱۲ مورخ ۱۴۰۱/۲/۲۷ سازمان غذا و دارو را خواستار شده و در مقام تبیین خواسته اعلام کرده است که:

“۱ـ موکل به موجب مجوز مورخ ۱۳۹۸/۱۰/۹ معاونت غذا و دارو دانشگاه علوم پزشکی کرمانشاه دارای پروانه داروخانه روزانه که در شهر کرمانشاه هم اکنون فعال میباشد و وی در حال حاضر به عنوان نماینده انجمن داروسازان استان در کمیسیون ماده ۲۰ استانی عضویت داشته و به انجام وظیفه خود مشغول میباشد.

۲ـ وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی دستورالعملی به شماره ۳۷۳۸۶/۶۶۵ مورخ ۱۴۰۰/۷/۳ تحت عنوان «دستورالعمل نحوه گزینش داروخانه های منتخب» ابلاغ نموده که هدف از آن رتبه بندی داروخانه های سراسر کشور، ارتقای ارائه کیفیت خدمات دارویی در داروخانه ها و شناسایی واحدهای فعال تر در زمینه خدمات دارویی است. موکل هم اکنون شرایط لازم طبق ماده ۹ دستورالعمل مذکور برای برخورداری از داروخانه «منتخب» را داراست و به عنوان داروخانه منتخب فعالیت میکند.

۳ـ بر اساس ماده ۲۰ الحاقی به قانون مربوط به مقررات امور پزشکی دارویی و مواد خوردنی و آشامیدنی مصوب ۱۳۳۴/۳/۲۹ به منظور رسیدگی به صلاحیت کسانی که میخواهند در مؤسسات پزشکی و داروسازی مصرح در ماده یکم عهده دار مسئولیت فنی گردند و …. کمیسیونهایی به نام کمیسیونهای تشخیص مرکب از اعضای زیر در وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشکی به ریاست معاون ذیربط تشکیل میگردد.

بر اساس تبصره ۵ الحاقی مصوب ۱۳۷۹/۸/۱۰ به ماده فوق الذکر اجازه تشکیل کمیسیونهای قانونی مؤسسات پزشکی و داروسازی به دانشگاه های علوم پزشکی استانها واگذار شده است. در بند ۴ این تبصره کمیسیون ماده ۲۰ استانی در امور دارویی با ترکیب مدیر امور دارویی، یک داروساز به انتخاب رئیس سازمان نظام پزشکی شهرستان مرکز استان، یک نفر داروساز آزاد به دعوت رئیس دانشگاه یا دانشکده و نماینده انجمن داروسازان استان تشکیل میگردد.

۴ـ معاون وزیر بهداشت و رئیس سازمان غذا و دارو کشور طی بخشنامه شماره ۶۵۵/۱۴۶۱۲ مورخ ۱۴۰۱/۲/۲۷ به تمامی معاونتهای غذا و دارو دانشگاه های علوم پزشکی کشور اعلام نموده است: «… از تاریخ این بخشنامه داروخانه هیچ یک از مدیران و کارمندان سازمان غذا و دارو و معاونتهای غذا و دارو و اعضای کمیسیونهای قانونی ماده ۲۰ امور داروخانه ها و شرکتهای پخش مرکز و دانشگاه ها نمیتوانند به عنوان «منتخب» فعالیت داشته باشند.»

بخشنامه صادره مغایر با مفاد ماده ۲۰ قانون مربوط به مقررات امور پزشکی، دارویی و مواد خوردنی و آشامیدنی مصوب ۱۳۳۴/۳/۲۹ است زیرا در ماده مرقوم هیچ نوع محدودیت شغلی و حرفه ای برای مدیران داروخانه هایی که در کمیسیون ماده ۲۰ فعالیت میکنند منظور نگردیده است همچنین مغایر با مفاد دستورالعمل «نحوه گزینش داروخانه های منتخب» به شماره ۳۷۳۸۶/۶۶۵ مورخ ۱۴۰۰/۷/۳ وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشکی است زیرا شرایط عمومی منتخب شدن داروخانه به صراحت در ماده ۹ دستورالعمل احصاء گردیده و در این ماده هیچ اشاره ای به محدودیتهای اعمال شده در بخشنامه موضوع شکایت نشده است.

بنا به مراتب از آنجا که بخشنامه مذکور خلاف صریح ماده ۲۰ قانون مربوط به مقررات امور پزشکی، دارویی و مواد خوردنی و آشامیدنی مصوب ۱۳۳۴/۳/۲۹ است مستندا به مواد ۱۲ و ۸۰ قانون دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال آن را دارم.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“بخشنامه شماره ۶۵۵/۱۴۶۱۲ مورخ ۱۴۰۱/۲/۲۷

معاونان محترم غذا و دارو دانشگاه های علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی سراسر کشور

موضوع: سهمیه دارویی مدیران

با سلام و احترام؛

پیرو نامه شماره ۶۵۵/۸۳۷۷۲ مورخ ۱۳۹۹/۹/۸ و عنایت به ابلاغ دستورالعمل نحوه گزینش داروخانه ها منتخب، ابلاغ شده به شماره ۶۶۵/۳۷۳۸۶ مورخ ۱۴۰۰/۷/۳ ، مقتضی است ظرف مدت ۷ روز کاری کلیه داروخانه هایی که مفاد ماده ۷ دستورالعمل فوق الذکر که اشعار داشته است «در صورتی که مؤسس هر یک از داروخانه ها منتخب، رئیس، معاون، مدیرکل یا هر یک از مدیران سازمان غذا و دارو در کلیه سطوح، معاون غذا و داروی دانشگاه/دانشکده، مدیر امور دارو دانشگاه/دانشکده یا کارشناس مسئول تعیین سهمیه دارو در هر یک از دانشگاه/دانشکده ها باشد موظف است میزان داروهای سهمیه ای دریافتی خود را ماهانه به صورت کتبی و غیرمحرمانه،مستقیمًا به اطلاع اداره کل امور دارو و مواد تحت کنترل برساند»، چنانچه تا زمان ابلاغ این بخشنامه اعمال ننموده اند، بدون هرگونه استثنا از منتخب بودن خارج نموده و سهمیه داروهای خاص آنها قطع گردد همچنین از تاریخ این بخشنامه داروخانه هیچ یک از مدیران و کارمندان سازمان غذا و دارو و معاونتهای غذا و دارو و اعضای کمیسیون های قانونی ماده ۲۰ امور داروخانه ها و شرکتهای پخش مرکز و دانشگاه ها نمیتوانند به عنوان منتخب فعالیت داشته باشد. ـ معاون وزیر و رئیس سازمان غذا و دارو”

در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست امور حقوقی سازمان غذا و دارو به موجب لایحه شماره ۶۶۲/۵۹۷۵۹ مورخ ۱۴۰۲/۷/۲۲ توضیح داده است:

“۱ـ مفاد بخشنامه معترض عنه مؤید افراد مشمول حکم این بخشنامه بوده و به صراحت اعلام داشته است از تاریخ ابلاغ این بخشنامه داروخانه هیچ یک از مدیران و کارمندان سازمان غذا دارو و معاونتهای غذا و دارو اعضای کمیسیون های قانونی ماده ۲۰ امور داروخانه ها و شرکتهای پخش مرکز و دانشگاه ها نمیتوانند به عنوان منتخب فعالیت داشته باشند. شاکی در بند ۴ دادخواست تقدیمی، خود را به عنوان نماینده انجمن داروسازان استان در کمیسیون ماده ۲۰ امور داروخانه های دانشگاه علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی کرمانشاه معرفی نموده است، لیکن هیچگونه معرفی نامه یا مستندی در این خصوص ارائه ننموده است. آنچه از مفاد بند یک پاسخ اداره کل دارو و مواد تحت کنترل این سازمان مستفاد میگردد، در حال حاضر شخص دیگری نماینده انجمن داروسازان استان کرمانشاه در کمیسیون ماده ۲۰ امور دانشگاه معرفی شده اند و ادعای شاکی محمول بر صحت به نظر نمیرسد. لذا مشارالیه اساسًا مشمول مفاد بخشنامه معترض عنه نبوده و ذی نفع در طرح شکایت در دیوان عدالت اداری نمیباشد.

۲ـ از سویی دیگر مفاد بخشنامه مورد اعتراض به جهت کاهش تعارض منافع مدیران و اعضای کمیسیون های قانونی دانشگاه ها و در جهت کاهش فساد احتمالی و سوء استفاده از جایگاه این افراد تنظیم و ابلاغ شده است. اینگونه به نظر میرسد ادعای بلاوجه شاکی در مغایرت مفاد این بخشنامه با ماده ۲۰ قانون مربوط به مقررات امور پزشکی دارویی و مواد خوردنی و آشامیدنی مصوب سال ۱۳۳۴ و اصلاحات بعدی آن و نیز مفاد دستورالعمل نحوه گزینش داروخانه های منتخب به شماره ۶۶۵/۳۷۳۸۶ مورخ ۱۴۰۰/۷/۳ ناشی از تفویت منافع من غیرحق شاکی در اخذ داروهای سهمیه ای صورت گرفته است که فاقد هرگونه استدلال و وجاهت قانونی لازم میباشد.

۳ـ بند ۲ـ ۶ سیاستهای کلی سلامت، ابلاغی مقام معظم رهبری مبنی بر اصلاح و تکمیل نظام های پایش نظارت و ارزیابی بر صیانت قانون مند از حقوق مردم و بیماران و نیز مفاد اصل ۱۳۸ قانون اساسی و اعطای اختیار لازم به وزیران دولت در جهت وضع آیین نامه، بخشنامه و دستورالعمل در حدود وظایفشان ایجاب نموده است مفاد بخشنامه معترض عنه نیز در چهارچوب وظایف وزارت متبوع در تولیت نظام سلامت و سیاستگذاری مناسب در راستای صیانت از حقوق مردم و جلوگیری از هرگونه تعارض منافع و یا فساد احتمالی تنظیم و ابلاغ شود. داروهای خاص سهمیه ای، گران قیمت و حائز اهمیت (شامل داروهای مربوط به هفت گونه از بیماری های خاص داروهای شیمی درمانی و داروهای بیمارستانی و دارای برنامه توزیع) بوده و جهت جلوگیری از احتمال ورود به این داروها به بازار آزاد و قاچاق معکوس آن و جلوگیری از تضییع حقوق بیماران، از طریق داروخانه های منتخب عرضه میگردند. لذا هرگونه اعمال سیاستهای سختگیرانه در صدور دستورالعمل ها و بخشنامه های مربوط در راستای نظارت هرچه بیشتر و جلوگیری از رانت و فساد احتمالی بوده و اساسًا نفع عمومی به منافع خصوصی ارجحیت داده شده است. لذا با توجه به مراتب معنونه ادعای شاکی فاقد هرگونه وجاهت قانونی لازم به نظر رسیده و تقاضای رسیدگی و صدور حکم شایسته بر رد شکایت مطروحه را دارد.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۲/۱۱/۲۴ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

اولاً در بند ۷ـ۱ سیاستهای کّلی سلامت ابلاغی سال ۱۳۹۳ مقام معظم رهبری، «تولیت نظام سلامت شامل سیاستگذاری های اجرایی، برنامه ریزی های راهبردی، ارزشیابی و نظارت» برعهده وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی قرار داده شده است. ثانیًا به موجب بند (الف) ماده ۷۲ قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۹۵: «تولیت نظام سلامت از جمله بیمه سالمت شامل سیاستگذاری اجرایی، برنامه ریزی های راهبردی، ارزشیابی، اعتبارسنجی و نظارت در وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی متمرکز میگردد. کّلیه اشخاص حقیقی و حقوقی اعم از دولتی و غیردولتی، از جمله ارائه کنندگان خدمات سلامت، سازمانها و شرکتهای بیمه پایه و تکمیلی مو ّظفند که از خط مشی و سیاستهای وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، با تأکید بر خرید راهبردی خدمات و واگذاری امور تصدیگری با رعایت ماده ۱۳ قانون مدیریت خدمات کشوری و سطح بندی خدمات تبعیت کنند.» ثالثًا مطابق ماده ۸ قانون تشکیل وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مصوب سال ،۱۳۶۴ کّلیه مؤسسات و واحدهای بهداشتی و درمانی و پزشکی کشور که از طریق بخش خصوصی و غیردولتی در امر بهداشت و درمان فعالیت دارند، از تاریخ تصویب این قانون باید تحت نظارت و کنترل و برنامه ریزی این وزارتخانه قرار بگیرند. رابعًا براساس بند ۱ ماده ۱ قانون تشکیلات و وظایف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مصوب سال ،۱۳۶۷ تدوین و ارائه سیاستها، تعیین خط مشی ها و نیز برنامه ریزی برای فعالیتهای مربوط به خدمات بهداشتی، درمانی، دارویی، بهزیستی و تأمین اجتماعی جزء وظایف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی است. خامسًا هرچند بحث تعارض منافع و راه های پیشگیری از آن به صراحت در قوانین مربوط به حوزه بهداشت و درمان مورد توجه قرار نگرفته است، لیکن برخی از بندهای سیاستهای کّلی سلامت از جمله بندهای ۲ـ۶ (اصلاح نظام پایش و ارزیابی برای صیانت از حقوق مردم و بیماران)، ۵ (مدیریت تقاضای القایی)، ۷ (تأکید بر اجرای سطح بندی خدمات و نظام ارجاع و اصلاح نظام پرداخت) و ۹ـ۷ (تفکیک صحیح وظایف تولیت، تأمین مالی و تدارک خدمات سلامت) را میتوان مبنایی برای مدیریت تعارض منافع در نظام سلامت محسوب کرد و از آنجا که صدور بخشنامه، دستورالعمل و شیوه نامه به عنوان یکی از لوازم اعمال مدیریت و به منظور انتظام امور داخلی و نیل به هماهنگی مطلوب و رفع نواقص احتمالی در حین اجرای قوانین و مقررات از سوی رؤسای دستگاه های دولتی در چهارچوب شرح وظایف و اختیارا ِت تفویض شده به آنان مورد پذیرش قرار گرفته است، لذا بخشنامه شماره ۶۵۵/۱۴۶۱۲ مورخ ۱۴۰۱/۲/۲۷ رئیس سازمان غذا و دارو در راستای مقابله با هرگونه تعارض منافع در داروخانه ها بوده و از این رو صدور آن در حدود اختیارات مقام صادرکننده بخشنامه مزبور است و مغایرتی با قوانین و مقررات مذکور نداشته و ابطال نشد. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری