رای شماره ۲۹۵۹ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: حکم مقرر در ماده ۸ آيين نامه اجرايي تبصره ۲ ماده ۲۱ و ماده ۱۲۱ قانون مديريت خدمات کشوري (موضوع تصويب نامه شماره ۲۰۴۶۱/۴۴۲۹۵ـ ۱۳۸۹/۱/۳۱ هيأت وزيران) درخصوص مأموريت کارمندان رسمي يا پيماني دستگاههاي اجرايي مستثني شده در ماده ۱۱۷ قانون مديريت خدمات کشوري و نيز مأموريت اعضاي هيأت علمي رسمي يا پيماني به دستگاههاي اجرايي مشمول قانون مذکور، ابطال شد

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۹۵۹ مورخ ۱۴۰۰/۱۱/۱۲ با موضوع: «حکم مقرر در ماده ۸ آیین نامه اجرایی تبصره ۲ ماده ۲۱ و ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری (موضوع تصویب نامه شماره ۲۰۴۶۱/۴۴۲۹۵ـ ۱۳۸۹/۱/۳۱ هیأت وزیران) درخصوص مأموریت کارمندان رسمی یا پیمانی دستگاههای اجرایی مستثنی شده در ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری و نیز مأموریت اعضای هیأت علمی رسمی یا پیمانی به دستگاههای اجرایی مشمول قانون مذکور، ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یدالله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۰/۱۱/۱۲ شماره دادنامه: ۲۹۵۹ شماره پرونده: ۰۰۰۱۵۶۲

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای سجاد کریمی پاشاکی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۸ آیین نامه اجرایی تبصره ۲ ماده ۲۱ و ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری موضوع تصویب نامه شماره ۴۴۲۹۵/۲۰۴۶۱ ـ ۱۳۸۹/۱/۳۱ هیأت وزیران

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال تبصره ذیل ماده ۵ و عبارت «با پرداخت حقوق و فوق العاده های از اعتبار دستگاه محل مأموریت» از ماده ۷ و ماده ۸ آیین نامه اجرایی تبصره ۲ ماده ۲۱ و ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری موضوع تصویب نامه شماره ۴۴۲۹۵/۲۰۴۶۱ ـ ۱۳۸۹/۱/۳۱ هیأت وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

” به استحضار میرساند: در تبصره ذیل ماده ۵ پرداخت فوق العاده ها و هزینه هایی مانند اضافه کار و هزینه های رفاهی بر عهده دستگاه محل مأموریت دانسته شده است و به عبارتی با توجه به حفظ پست سازمانی در دستگاه مبدا حقوق از طریق این دستگاه پرداخت و پرداخت فوق العاده های مذکور بر عهده دستگاه محل مأموریت گذاشته شده است. از آنجا که اولاً: در تبصره ۲۹ قانون بودجه سال ۱۳۴۴ دریافت وجه به عنوان حقوق و هر نوع مزایا از وجوه عمومی یا اختصاصی دولت یا مؤسسات وابسته به دولت جزء از یک وزارتخانه و یا یک مؤسسه برای کارکنان دولت و مؤسسات وابسته به دولت ممنوع دانسته شده است و ثانیًا: در ماده ۱۲ قانون استخدام کشوری، حقوق و مزایای مستخدمین را در مدت مأموریت، منحصرًا از طریق یک صندوق قابل پرداخت دانسته است و موضوع ماده ۴ قانون تنظیم مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۸۰ که طی آن مقنن دریافت هرگونه وجه، کاال و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقوقی و حقیقی توسط وزارتخانه ها، مؤسسات، شرکتهای دولتی غیر از مواردی که در مقررات قانونی مربوط معین شده یا میشود را ممنوع اعلام کرده است. لذا با مالک از رأی وحدت رویه شماره ۱۰۴۷ و ۱۰۴۸ ـ ۱۳۸۶/۹/۲۵ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که مفهوم آن با ادعای مطروحه منطبق است زیرا پرداخت اضافه کار مستخدمین مأمور به انتخابات را از محل دستگاه مأمورکننده صحیح دانسته است و نیز جمع مواد گفته شده در این بند مشخص میگردد که امکان پرداخت دوگانه موضوع این تبصره مغایر قوانین مشروحه و رأی وحدت رویه گفته شده است. در ماده۷ آیین نامه مطروحه وضع شده که مأمور با حفظ پست سازمانی در دستگاه مبدا «و با پرداخت حقوق و فوق العاده ها از اعتبار دستگاه محل مأموریت» امکان مأموریت دارد. به عبارتی امر به پرداخت این وجوه از محل مأموریت با وجود پست سازمانی در دستگاه مبدا داده است. این در حالی است که پست سازمان وفق ماده ۶ قانون مدیریت خدمات کشوری عبارت است از جایگاهی که در ساختار سازمانی دستگاههای اجرایی برای انجام وظایف و مسئولیتهای مشخص (ثابت و موقت) پیش بینی و برای تصدی یک کارمند در نظر گرفته میشود. پستهای ثابت صرفًا برای مشاغل حاکمیتی که جنبه استمرار دارد ایجاد خواهد شد و در ماده ۷ کارمند دستگاه اجرایی فردی است که بر اساس ضوابط و مقررات مربوط، به موجب حکم و یا قرارداد مقام صلاحیت دار در یک دستگاه اجرایی به خدمت پذیرفته میشود. نظر به اینکه حسب ماده ۱۱ قانون استخدام کشوری مأموریت عبارت است از محول شدن وظیفه موقت به مستخـدم غیر از وظیفه اصلی که در پست ثابت سازمـانی خود دارد. بنابراین حفظ پست سازمانی دایر بر وجود و بقای جایگاه کارمند در دستگاه متبوع است که با پرداخت حقوق و مزایا ملازمه دارد به همین دلیل در ماده ۵ آیین نامه امکان مأموریت با حفظ پست سازمانی تا ۶ ماه مجاز دانسته شده است و از سوی دیگر عمومًا ضوابط و مقررات دستگاههای اجرایی مستثنی شده از قانون مدیریت خدمات کشوری، برای پرداخت و حقوق و مزایا، مستلزم تصدی پست سازمانی یا بر عهده گرفتن کار یا شغل واحد در دستگاه مقصد است که جمع بقای پست سازمانی در دستگاه مبدا و تصدی کار واحد در دستگاه مقصد حتی مفروض بر پرداخت حقوق و مزایا در دستگاه مقصد مولود جمع دو شغل شده که مغایر با اصل ۱۴۱ قانون اساسی و قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل است. نظر به اینکه در ماده ۸ آیین نامه معنونه مأموریت اعضای هیأت علمی رسمی و پیمانی به دستگاههای اجرایی موضوع قانون مدیریت خدمات کشوری، ممکن دانسته شده است و عدم تصریح حصری اعضای هیأت علمی رسمی و پیمانی به دانشگاههای دولتی در این ماده مجاز بودن مأموریت اعضای هیأت علمی دانشگاهها و مراکز آموزش عالی غیردولتی از جمله دانشگاه آزاد اسلامی که دارای اعضای هیأت علمی رسمی و پیمانی میباشند را نیز متصور مینماید و نمونه های تقدیمی مشخص میکنند که مأموران دولتی نسبت به انتصاب اعضای هیأت علمی دانشگاه آزاد منبعث از برداشت موسع خود از ماده۸ آیین نامه مارالبیان اقدام کرده و میکنند. لذا این امکان یا استنباط مفروض آن مخالف ماده ۴۷ قانون مدیریت خدمات کشوری میباشد. از این رو ماده ۸ آیین نامه مواد ۲۱ و ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری تا حدی که متضمن شمولیت اعضای هیأت علمی رسمی یا پیمانی مؤسسات عالی علمی غیردولتی جهت مأموریت در دستگاههای مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری باشد، برخلاف ماده گفته شده خـواهد بود. با نظر به مـوارد مطروحـه و به شرح مغایرتهای معنونه ابطال کل تبصره ذیل ماده ۵ و نیز ابطال عبارت «و با پرداخت حقوق و فوق العاده های از اعتبار دستگاه محل مأموریت» از ماده ۷ و نیز ابطال ماده ۸ تاحدی که بر شمولیت اعضای هیأت علمی رسمی یا پیمانی مؤسسات عالی علمی غیردولتی در آن دلالت میکند را استدعا دارد. “

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

” آیین نامه اجرایی تبصره ۲ ماده ۲۱ و ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری

……….

ماده۸ ـ مأموریت کارمندان رسمی یاپیمانی دستگاههای اجرایی مستثنی شده در ماده ۱۱۷ قانون و نیز مأموریت اعضای هیأت علمی رسمی یا پیمانی به دستگاههای اجرایی مشمول قانون در صورت وجود جواز مأموریت در مقررات استخدامی مورد عمل آنان بلامانع است.”

در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست معاون امور حقوقی دولت به موجب لایحه شماره ۴۶۱۷۶/۱۱۴۸۱۷ ـ ۱۴۰۰/۹/۲۸ توضیح داده است که:

” در خصوص خواسته اول شاکی باید اشاره نمود که طبق ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ مقرر شده که آیین نامه اجرایی نحوه انتقال و مأموریت کارمندان مشمول این قانون به سایر دستگاههای اجرایی شامل مواردی از جمله نحوه پرداخت حقوق و مزایا و ارتباط سازمانی به پیشنهاد سازمان اداری و استخدامی کشور به تصویب هیأت وزیران میرسد. هیأت وزیران در چارچوب اختیار قانونی واگذار شده، مبادرت به وضع آیین نامه مصوب ۱۳۸۹/۱/۳۱ به شماره ۴۴۲۹۵/۲۰۴۶۱ نموده است و از این رو در این باره استناد به تبصره ۲۹ قانون بودجه سال ۱۳۴۴ کل کشور و ماده ۱۲ قانون استخدام کشوری در خصوص نحوه پرداخت حقوق و مزایا و ارتباط سازمانی کارمندان مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری مغایر ماده ۱۲۱ قانون مدیریت بوده و حسب مـاده ۱۲۷ این قانـون کلیه قـوانین و مقررات عـام و خاص مغایر با قانون مدیریت از تـاریخ لازم الاجرا شدن این قانون ملغی است. همچنین در خصوص رأی وحدت رویه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره ۱۰۴۷ و ۱۰۴۸ ـ ۱۳۸۶/۹/۲۵ قطع نظر از اینکه رأی مزبور ناظر بر مأموریت کارمندان دستگاههای اجرایی در ایام انتخابات است این رأی در چارچوب زمان حاکمیت قانون استخدام کشوری صادر شده و این در حالی است که از ۱۳۸۸/۱/۱ با اجرایی شدن فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری کلیه پرداختها به کارمندان مشمول این قانون باید طبق فصل مذکور صورت پذیرد. لذا اینکه هیأت وزیران در تبصره ماده ۵ آیین نامه اجرایی تبصره ۲ ماده ۲۱ و ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری در رابطه با مأموریت کارمندان رسمی و پیمانی مشمول قانون به دستگاههای دیگر مشمول قانون با حفظ پست سازمانی در دستگاه متبوع مقرر داشته است «پرداخت فوق العاده و هزینه هایی که حسب مورد در دستگاه محل مأموریت به کارمند تعلق میگیرد نظیر اضافه کار و هزینه های رفاهی به عهده دستگاه محل مأموریت است» با اختیارات قانونی هیأت وزیران موضوع ماده ۱۲۱ قانون مدیریت تعارضی ندارد و هیأت وزیران در ماده ۹ این آیین نامه صرفًا قابلیت پرداخت حقوق و فوق العاده هایی که حسب مأموریت موضوع مواد ۶ ،۷ و ۸ آیین نامه به کارمند تعلق میگیرد «تنها از یک دستگاه» را موضوع حکم قرار داده و حکم موضوع ماده ۵ آیین نامه منصرف از موارد مذکور در ماده ۹ است. در خصوص خواسته دوم شاکی شایان ذکر است که طبق ماده ۳۲ قانون مدیریت خدمات کشوری «هر یک از کارمندان دستگاههای اجرایی، متصدی یکی از پستهای سازمانی خواهند بود و هرگونه به کارگیری افراد و پرداخت حقوق بدون داشتن پست سازمانی مصوب پس از یک سال از ابلاغ این قانون ممنوع است.» اما اینکه شاکی مدعی شده است «حفظ پست سازمانی دایر بر وجود و بقای جایگاه کارمند در دستگاه متبوع است که با پرداخت حقوق و مزایا ملازمه دارد» محل ایراد است، چرا که حتی در فرض مأموریت موضوع بند (هـ) ماده ۲۱ قانون مدیریت، قانونگذار مقرر داشته که کارمند رسمی یا ثابت دستگاه اجرایی که تمام یا بخشی از وظایف آن دستگاه به بخش غیردولتی واگذار شده میتواند به شکل مأمور در بخش غیردولتی انجم وظیفه کند و در این صورت حقوق و مزایای وی را بخش غیردولتی پرداخت میکند. همچنین از مفهوم بند ۳ ماده ۱۲۲ قانون مدیریت میتوان چنین برداشت نمود که در مواردی اگر کارمند رسمی دستگاه اجرایی به مأموریت اعزام شده باشد بعد از اتمام مأموریت وی پست سازمانی وی همچنان محفوظ باقیمانده و وی در همان پست به فعالیت خود ادامه میدهد و دچار حالت آماده به خدمت نمیشود. لذا هیأت وزیران در ماده ۷ آیین نامه مورد شکایت با توجه به اختیار قانونی موضوع ماده۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری و با در نظر گرفتن این مطلب که حفظ پست سازمانی کارمند در هنگام مأموریت ملازمه ای با پرداخت حقوق و مزایای وی توسط دستگاه مبدا ندارد و موجد دو عنوان شغلی برای کارمند نخواهد بود و کارمند در مدت مأموریت، وظایف مربوط به شغلی که در محل مأموریت به وی واگذار شده را به طور تمام وقت به انجام میرساند و بابت آن از دستگاه مقصد حقوق و مزایای خود را دریافت میکند و شخص مأمور نسبت به پست سازمانی خود در دستگاه مبدا عهده دار انجام وظیفه ای نیست تا اشتغال به شغل بر آن مترتب باشد و به تبع مشمول ممنوعیت های تصدی بیش از یک شغل گردد و همچنین این حالت متفاوت از حالتی است که فرد با حفظ وظایف پست سازمانی خود در دستگاه مبدا به دستگاه دیگری مأمور میشود، مقرر داشته که «ماموریت کارمند رسمی یا پیمانی از یک دستگاه اجرایی مشمول قانون به دستگاههای اجرایی مستثنی شده در ماده ۱۱۷ قانون با حفظ پست سازمانی در دستگاه متبوع و با پرداخت حقوق و فوق العاده ها از اعتبار دستگاه محل مأموریت در مقاطع زمانی حداکثر یک ساله امکان پذیر است و در هر حال مجموع این قبیل مأموریتها از ۵ سال در طول خدمت کارمند بیشتر نخواهد بود.» در خصوص خواسته سوم شاکی هر چند در بند ۱ ماده ۵ آیین نامه طرح تعاون استانی مأموریت و انتقال اعضای هیأت علمی دانشگاه آزاد اسلامی مصوب ۱۳۹۷ امکان مأموریت اعضای هیأت علمی این دانشگاه به سایر سازمانها، نهادها و ارگانهای دولتی با درخواست بالاترین مقام سازمان مذکور و با موافقت واحد مبدا، موافقت رئیس دانشگاه آزاد اسلامی استان مبدا و تأیید نهایی ریاست دانشگاه به شرط پرداخت حقوق و مزایا توسط سازمان مقصد با رعایت مفاد بخشنامه شماره ۳۰/۴۳۱۳۹ ـ ۱۳۹۵/۶/۲۳ پیش بینی شده است و عبارت «به کارگیری کارمندان شرکتها و مؤسسات غیردولتی» در ماده ۴۷ قانون مدیریت هم به قرینه عبارت مذکور در مواد ۴۴ ،۵۱ و ۵۲ این قانون منصرف از وضعیت «ماموریت» به نظر میرسد. با این حال اولاً: حسب اینکه اشاره به اعضای هیأت علمی در ماده ۸ آیین نامه با توجه به مستثنی شدن آنها طبق ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری صورت گرفته و ماده ۱۱۷ ناظر بر کارمندان دستگاههای اجرایی بوده و اعضای هیأت علمی دانشگاه آزاد اسلامی در چارچوب مواد ۱ تا ۴ قانون مدیریت، کارمند دستگاههای اجرایی به شمار نمی آیند. ثالثًا به موجب ماده ۱۲۱ قانون مدیریت، اختیار هیأت وزیران در تصویب آیین نامه اجرایی نحوه انتقال و مأموریت ناظر بر انتقال و مأموریت کارمندان مشمول این قانون به سایر دستگاههای اجرایی است و در این باره اعضای هیأت علمی دانشگاه آزاد اسلامی اساسًا موضوع صلاحیت مقرر در ماده ۱۲۱ قانون مدیریت نیستند. لذا هرگونه انتقال و مأموریت اعضای هیأت علمی دانشگاه مذکور به دستگاههای اجرایی مشمول قانون موضوعًا از حکم این مقرره خارج است.”

در اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ پرونده به هیأت تخصصی استخدامی ارجاع میشود و هیأت مذکور به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۱۱۹۶ ـ ۱۴۰۰/۱۰/۸ تبصره ذیل ماده ۵ و عبارت «با پرداخت حقوق و فوق العاده های از اعتبار دستگاه محل مأموریت» از ماده ۷ آیین نامه اجرایی تبصره ۲ ماده ۲۱ و ماده ۱۲۱ قانون مـدیریت خـدمات کشوری مـوضوع تصویب نامه شماره ۴۴۲۹۵/۲۰۴۶۱ ـ ۱۳۸۹/۱/۳۱ هیأت وزیران را قابل ابطال تشخیص نداد و رأی به رد شکایت صادر کرد. رأی مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

رسیدگی به ابطال ماده ۸ آیین نامه اجرایی تبصره ۲ ماده ۲۱ و ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری موضوع تصویب نامه شماره ۴۴۲۹۵/۲۰۴۶۱ ـ ۱۳۸۹/۱/۳۱ هیأت وزیران در دستورکار هیأت عمومی قرار گرفت.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۰/۱۱/۱۲ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

براساس تبصره ۲ ماده ۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶/۷/۸: «در مواردی که با حفظ مالکیت دولت (یا شرکت دولتی) بهره برداری بخشی از دستگاه ذیربط به بخش غیردولتی واگذار گردد، مأموریت کارمندان مربوط به بخش غیردولتی مجاز میباشد. آیین نامه اجرایی این ماده با پیشنهاد سازمان به تصویب هیأت وزیران میرسد» و به موجب ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری: «آیین نامه اجرایی نحوه انتقال و مأموریت کارمندان مشمول این قانون به سایر دستگاههای اجرایی و مرخصی بدون حقوق شامل نحوه احتساب سوابق خدمت و نحوه پرداخت حقوق و مزایا و ارتباط سازمانی و سایر موارد مربوط با رعایت مفاد این قانون به پیشنهاد سازمان به تصویب هیأت وزیران میرسد.» نظر به اینکه برمبنای ماده ۸ آیین نامه اجرایی تبصره (۲) ماده (۲۱) و ماده (۱۲۱) قانون مـاده ۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری مبنی بر وضع آیین نامه در خصوص مأموریت کارکنان دستگاههای اجرایی واگذارشده به بخش مدیریت خدمات کشوری (موضوع تصویب نامه شماره ۴۴۲۹۵/۲۰۴۶۱ ـ ۱۳۸۹/۱/۳۱ هیأت وزیـران)، خـارج از اختیار مقرر در تبصره ۲ غیردولتی و همچنین خارج از اختیار مقرر در ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری مبنی بر وضع آیین نامه اجرایی در مورد نحوه انتقال و مأموریت کارمندان مشمول این قانون به سایر دستگاههای اجرایی، درخصوص مأموریت کارمندان رسمی یا پیمانی دستگاههای اجرایی مستثنی شده در ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری و نیز مأموریت اعضای هیأت علمی رسمی یا پیمانی به دستگاههای اجرایی مشمول قانون مذکور تعیین تکلیف شده، بنابراین حکم مقرر در ماده ۸ آیین نامه اجرایی تبصره (۲) ماده (۲۱) و ماده (۱۲۱) قانون مدیریت خدمات کشوری (موضوع تصویب نامه شماره ۴۴۲۹۵/۲۰۴۶۱ ـ ۱۳۸۹/۱/۳۱ هیأت وزیران)، خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری