رای شماره ۲۹۳۱۰۹۷ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: بند ۴ـ ۲۸ـ۲ از تعرفه عوارض اختصاصي تأسيسات نفتي و صنعتي در مصوبه شماره ۲ از مصوبات چهاردهمين جلسه دوره چهارم شوراي اسلامي شهر اهواز که تحت عنوان لوله هاي عبوري به تصويب شوراي اسلامي شهر اهواز رسيده ابطال نشد

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۲۹۳۱۰۹۷ مورخ ۱۰/۱۱/۱۴۰۲ با موضوع: «بند ۴ـ ۲۸ـ۲ از تعرفه عوارض اختصاصی تأسیسات نفتی و صنعتی در مصوبه شماره ۲ از مصوبات چهاردهمین جلسه دوره چهارم شورای اسلامی شهر اهواز که تحت عنوان لوله های عبوری به تصویب شورای اسلامی شهر اهواز رسیده ابطال نشد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۲/۱۱/۱۰ شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۲۹۳۱۰۹۷

شماره پرونده: ۰۲۰۰۲۱۳

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: شرکت نفت و گاز اروندان

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر اهواز

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۴ـ ۲۸ـ۲ از مصوبه شماره ۲ از چهاردهمین جلسه مورخ ۱۳۹۲/۸/۲۸ شورای اسلامی شهر اهواز تحت عنوان عوارض اختصاصی تأسیسات نفتی و صنعتی

گردش کار: شرکت نفت وگاز اروندان به موجب دادخواستی ابطال بند ۴ـ ۲۸ ـ ۲ از مصوبه شماره ۲ از چهاردهمین جلسه مورخ ۱۳۹۲/۸/۲۸ شورای اسلامی شهر اهواز تحت عنوان عوارض اختصاصی تأسیسات نفتی و صنعتی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

“۱ـ با توجه به تعاریف مندرج در مواد ۱و ۲ قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها کلیه خطوط و به اصول ،۴ ،۴۴ ۵۱ و ۵۷ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران هیچ نوع مالیاتی وضع نمیشود مگر به موجب قانون تأسیسات شرکت متبوع، خارج از محدوده و حریم شهر میباشند.

۲ـ مستندًا موارد معافیت و بخشودگی و تخفیف مالیاتی به موجب قانون مشخص میشود و همچنین بند (ب) ماده ۳۰ قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین مصوب ،۱۳۷۳ وضع هرگونه عوارض به غیر از موارد پیش بینی شده در قانون برای شرکتهای دولتی منوط به تصویب شورای اقتصاد میباشد. لذا وضع عوارض و پیش آگهی صادر شده مغایر با مفاد قانون اصدار یافته است.

۳ـ برابر آراء شماره ۵۷۲ و ۵۷۳ ـ ۱۳۸۴/۱۰/۱۸ و ۳۶۱ـ ۱۳۸۲/۱۰/۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری برقراری عوارض توسط شورای اسلامی شهر در صورت عدم تکافوی درآمد شهرداری در حد هزینه های ضروری و به تناسب خدمات شهری مجاز است و تعیین نرخ بهای خدمات شهرداری موضوع بند ۲۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران منوط به ارائه خدمات خاص و مشخص از سوی شهرداری میباشد. این در حالی است که هیچ خدماتی از سوی شهرداری به شرکت متبوع ارائه نشده است لذا اطلاق مؤدی به این شرکت و ابلاغ پیش آگهی پرداخت عوارض شهرداری مغایر قانون و احکام صادره از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری است.

۴ـ مقررات مربوط به برقراری و دریافت وجوه به استثنای قانون مالیاتهای مستقیم مصوب سال ۱۳۶۶ با اصلاحات بعدی قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی مصوب سال ۱۳۷۳ و سایر قوانین مصرح در صدر ماده یک قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران ملغی گردیده است. مطابق حکم صریح ماده ۵ همان مأخذ قانونی برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و کالاهای تولیدی و همچنین آن دسته از خدماتی که در ماده ۴ قانون مذکور تکلیف مالیات و عوارض آنها معین شده است توسط شورای اسلامی و سایر مراجع ممنوع میباشد.

۵ ـ مغایرت وضع عوارض موضوع مصوبه مورد اعتراض با ماده ۱۰ قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران مصوب .۱۳۵۶ تبصره ۱ ماده ۱۰ قانون اساسنامه مذکور صراحتًا وضع عوارض در قبال ارائه خدمات از سوی مقامات محلی را مجاز دانسته که به دلالت مذکور در بند ۳ شکوائیه هیچ خدماتی از سوی شهرداری به این شرکت ارائه نشده است.

۶ ـ مغایرت مصوبه معترض عنه و پیش آگهی پرداخت عوارض شهرداری بابت عوارض، لوله های عبوری با قانون مالیات بر ارزش افزوده:

۶ ـ۱ـ بر اساس تبصره ۱ ماده ۳۸ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ۱۳۸۷ و نیز به موجب بند (و) ماده ۱ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت(۲) مصوب سال ۱۳۹۳ عوارض آلایندگی شرکتهای نفتی به حساب شهرداری متأثر از آلاینده واریز میگردد، لذا با عنایت به پرداخت عوارض آلایندگی به موجب مفاد قوانین و مستندات قانونی فوق پرداخت هرگونه عوارض دیگر، بابت خطوط لوله های نفت و گاز عبوری پرداخت مضاعف محسوب و فاقد وجاهت قانونی است.

۶ ـ۲ـ برابر ماده ۵۰ و ۵۲ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال ۱۳۸۷ شهرداری ها و شورای اسلامی شهرها نمیتوانند عوارض دیگری برخلاف موازین قانونی وضع و نسبت به وصول آنها اقدام نمایند.

۷ـ با تصویب قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و … (موسوم به قانون تجمیع عوارض) از ابتدای سال ۱۳۸۲ و با توجه به عمومیت و اطلاق قانون یاد شده و حاکمیت آن بر قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و فسخ قسمت هایی از قانون اخیرالذکر در نتیجه اختیارات شوراهای اسلامی صرفًا به تبصره ۱ ماده ۵ قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم محدود میشود به استناد رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره ۳۶۱ ـ ۱۳۸۲/۹/۹ خلاف قانون و خارج از اختیارات شورا میباشد. ضمنًا مستفاد از رویه آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در موارد مشابه از جمله مصوبات شوراهای اسلامی شهر در خصوص وضع عوارض حق العرض خطوط برق و خطوط لوله آب و فاضلاب تمامًا ناظر و مشعر بر ابطال آن مصوبات است. در این خصوص آراء شماره ۱۳۵۵ ـ ۱۳۹۶/۱/۲۶ و ۱۵۰۱ الی ۱۵۲۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مؤید این معنی است. لذا ابطال مصوبه مورد شکایت در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و مستندًا به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دارسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ مورد استدعاست.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

مصوبه شماره دو از چهاردهمین جلسه مورخ ۱۳۹۲/۸/۲۸ شورای اسلامی شهر اهواز تحت عنوان عوارض اختصاصی تأسیسات صنفی و نفتی

“۴ـ ۲۸ـ۲ـ لوله های عبوری: میزان عوارض عبور لوله های نفت از معابر و اراضی واقع در محدوده و حریم شهر به شرح ذیل پیشنهاد می گردد. لوله های عبوری محدوده شهر و حریم آن به ازای هر متر مطابق فرمول: (طول لوله×حریم آن) p × ضریب ثابت ۱۰ “

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر اهواز به موجب لایحه شماره ۲۰۰۰/۱۴۰۲/۳۲۰۰ ـ ۱۴۰۲/۲/۳۱ توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است:

“۱ـ اخذ عوارض و بهای خدمات ارائه شده توسط این مؤسسه عمومی غیر دولتی و سازمانهای تابعه آن یکی از انواع درآمدهای محلی شهرداریها محسوب میشود و به موجب مواد ۲۹ و ۳۰ آیین نامه مالی شهرداری ها، ماده ۸۵ و بند ۱۶ و ۲۶ ماده ۸۰ قانون شوراهای اسلامی کشور و ماده ۱ ،۲ و ۳ آیین نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر مصوب هیأت وزیران وماده ۱۷۴ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه، مواد ۱، ۲ و ۹ قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری و دهیاریها مصوب ۱۴۰۱/۴/۱ شوراهای اسلامی شهر میتوانند نسبت به وضع عوارض و بهای خدمات، به منظور تأمین بخشی از هزینه های خدماتی و عمرانی مورد نیاز شهر اقدام نماید. برخلاف ادعای شاکی که مصوبه مذکور را خارج از حدود واختیارات شوراهای اسلامی شهر دانسته است وضع عوارض محلی که یکی از انواع درآمدهای شهرداریها محسوب میشود و قانونگذار برابر مستندات مذکور به خصوص قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری و دهیاری ها مصوب ۱۴۰۱/۴/۱ که به عنوان آخرین اراده قانونگذار است اختیار وضع آن را به شوراهای اسلامی شهر واگذار نموده است.

۲ـ برابر تبصره ۳ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده «قوانین و مقررات مربوط به اعطاء تخفیف یا معافیت از پرداخت عوارض یا وجوه به شهرداری ها لغو گردیده است» و این موضوع دلالت بر عدم معافیت اشخاص حقیقی و حقوقی نسبت به پرداخت عوارض و یا وجوه مربوط به بهای خدمات به شهرداری ها دارد، لذا شرکت طرف دعوا مکلف به پرداخت عوارض تعیین شده خواهند بود.

۳ـ بنا به تصریح ماده ۹۰ و ۱۰۶ قانون شوراهای اسلامی کشور، مسئولیت بررسی و اعلام مغایرتهای قانونی مصوبات شورای اسلامی شهر و همچنین نظارت بر حسن اجرای قانون شوراها بر عهده فرمانداری و استانداری مربوطه میباشد. نظر به اینکه مراجع مذکور که در قلمرو مأموریت خود به عنوان نماینده عالی دولت، مسئول اجرای سیاستهای عمومی دولت هستند نه تنها هیچ گونه اعتراضی نسبت به مصوبه موصوف ننموده اند بلکه به موجب نامه شماره ۴۴۲۷/۱/۴۰/۸۷۸۳ ـ ۱۳۹۲/۹/۹ فرمانداری اهواز مصوبه را مغایر وظایف شورا ندانسته است لذا مصوبه مذکور از این حیث نیز مراحل قانونی خود را طی کرده و ایرادی بر آن مترتب نیست.

۴ـ نظر به تصریح ماده ۷۷ قانون شهرداری و تبصره ۱ ماده ۱۰ قانون درآمدهای پایدار و هزینه شهرداری و دهیاری شاکی پیش از طرح دعوا در دیوان عدالت اداری میبایست اعتراض خود نسبت به عوارض تعیین شده موضوع مصوبه مذکور را در کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری مطرح مینمود و پس از صدور رأی مقتضی توسط کمیسیون مذکور امکان تقاضای رسیدگی از طریق دیوان عدالت اداری میسر میگردد. در فرض پذیرش ادعای دیگر شاکی مبنی بر دولتی بودن شرکت نفت و گاز اروندان طرح دعوا توسط آن شرکت (دولتی) در دیوان عدالت اداری به طرفیت شهرداری و شورای اسلامی شهر مبنای قانونی نخواهد داشت لذا طرح شکایت سازمانهای دولتی علیه یکدیگر و شهرداری و یا شوراهای اسلامی شهر از طریق آن مرجع برخلاف مفاد اصل ۱۷۳ قانون اساسی و فاقد وجاهت قانونی است.

از منطوق و مفهوم مخالف بند (ب) ماده ۳۰ قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین مصوب ۱۳۷۳ چنین استنباط میشود که وضع عوارض توسط شورای اسلامی شهر برای شرکتهای دولتی بر اساس قوانین پیشبینی شده امکانپذیر است. طبیعتًا قانون شوراهای اسلامی و قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری و دهیاریها مصوب ۱۴۰۱/۴/۱ به عنوان قوانین خاص مؤخر نسبت به قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین مصوب ۱۳۷۳ و همچنین نسبت به (ماده ۱۰) قانون اساسنامه شرکت نفت، لازم الاتباع است و حتی در صورت وجود مغایرت ملاک عمل قانون مؤخر (قانون شوراهای اسلامی) به عنوان آخرین اراده قانونگذار میباشد. لذا ایراد طرف دعوا در این خصوص نیز وارد نیست و قوانین سابق الصدوری که مغایر قانون شوراهای اسلامی میباشند به موجب قوانین مؤخر مذکور نسخ گردیده اند و مناط عمل نیستند. ادعای شاکی مبنی بر اینکه وضع عوارض توسط شورا به دلیل عدم ارائه خدمات از سوی شهرداری اهواز غیر قانونی میباشد نیز به قصد گریز از پرداخت عوارض قانونی شهرداری بوده و وارد نیست زیرا گستره وظایف و خدمات شهری ارائه شده توسط شهرداری اهواز و سازمانهای تابعه آن (مندرج در بندهای بیست و هشتگانه ذیل ماده ۵۵ قانون شهرداری) که شامل حال همه اشخاص حقیقی و حقوقی میگردد امری بدیهی است و بر کسی پوشیده نیست و انکار آن به منزله ادعای ترک فعل شهرداری از انجام وظایف ذاتی خود است که نیاز به اثبات دارد. مصوبه مورد نظر هیچ گونه مغایرتی با ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده ندارد. زیرا ممنوعیت وضع عوارض مرقوم در ماده مذکور مربوط به آن دسته از خدماتی است که در قانون مالیات بر ارزش افزوده تکلیف پرداخت عوارض آنها معین شده است. در حالی که در قانون موصوف تکلیف عوارض و بهای خدمات موضوع مصوبه این شورا تعیین نشده و شوراهای اسلامی شهر در ُبعد محلی اجازه ورود به این مقوله و وضع عوارض و بهای خدمات را دارند. شاکی وضع عوارض مورد اعتراض را به دلیل پرداخت عوارض آلایندگی شرکتهای نفتی به شهرداریها پرداخت عوارض مضاعف دانسته و فاقد وجاهت قانونی تلقی نموده است. در حالی که مصوب این شورا در خصوص عوارض اختصاصی تأسیسات نفتی و صنعتی چاه های نفتی، لوله های عبوری، مخازن و تأسیسات نفتی و غیره (واقع در حوزه شهر اهواز و حریم آن میباشد که موضوعًا هیچ ارتباطی با عوارض آلایندگی شرکتها ندارد و دو مقوله و موضوع مجزا از یکدیگر محسوب میگردند و به همین دلیل مطالبه عوارض مضاعف در خصوص یک موضوع تلقی نمیشود. ضمنًا وجود کلیدر [کریدور]های متعدد محل عبور خطوط نفت و میعانات گازی از میان اراضی و املاک عمومی شهر و حریم آن که اکثرًا با دیوارکشی قرین شده است. گذشته از ایجاد انواع عوارض زیست محیطی برای شهروندان موجب به هم ریختگی انسجام کالبد شهری و نازیبا شدن شهر اهواز گردیده و شهرداری را نیز در مضیقه استفاده از اراضی مورد نیاز جهت ارائه خدمات مواجه ساخته است و با وجود استقرار تأسیسات مذکور بر روی اراضی دارای کاربری عمومی از قبیل فضای سبز تجهیزات شهری اراضی کشاورزی و با منافع ملی) این شورا جهت رفع و یا کاهش تبعات وجود تأسیسات مذکور و با تصویب لایحه پیشنهادی شهرداری در این خصوص … به لحاظ نقش بسزای صنعت نفت در تأمین درآمد ملی و ناممکن بودن اقدامات پیشگیرنده قهری توسط شهرداری (به دلیل مغایرت تمهیداتی برای تأمین بخشی از هزینه های مربوط به رفع آثار سوء پدید آمده نموده تا به این طریق موجب کاهش بار مالی جبران خسارات پدید آمده از دوش مردم گردد. شاکی به اصل ۵۱ قانون اساسی که مقرر داشته «هیچ نوع مالیاتی وضع نمیشود مگر به موجب قانون» استناد نموده که موضوعًا در مورد مالیات است و عوارض و بهای خدمات شهرداری را در بر نمیگیرد. با توجه به شرح فوق ادعای شاکی وارد نبوده و در خواست ایشان به خواسته ابطال مصوبه مورد نظر فاقد وجاهت قانونی بوده لذا رد دعوای مطروحه مورد تقاضاست.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۲/۱۱/۱۰ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

اولاً برمبنای بند ۱۶ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی تصویب لوایح و برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام میشود از وظایف شوراهای اسلامی شهر است. ثانیًا براساس تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال ۱۳۸۷: «شوراهای اسلامی شهر و بخش جهت وضع هر یک از عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشد، مو ّظفند موارد را تا پانزدهم بهمن ماه هر سال  برای اجرا در سال بعد، تصویب و اعلام عمومی نمایند.» ثالثًا کّلیه اشخاص حقیقی و حقوقی در محدوده و حریم شهر که از خدمات شهری استفاده مینمایند مکّلف به پرداخت بها خدمات هستند و با توجه به مراتب فوق، بند ۴ـ ۲۸ـ۲ از تعرفه عوارض اختصاصی تأسیسات نفتی و صنعتی در مصوبه شماره ۲ از مصوبات چهاردهمین جلسه دوره چهارم شورای اسلامی شهر اهواز که تحت عنوان لوله های عبوری به تصویب رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار نیست و ابطال نشد. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری