رای شماره ۲۹۲۵ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: ماده ۱۶ تعرفه عوارض و بهاي خدمات شهرداري اراک در سال ۱۴۰۰ که تحت عنوان عوارض ساليان کسب با کاربرد مغاير از ساختمانها به تصويب شوراي اسلامي اين شهر رسيده از تاريخ تصويب ابطال شد

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۹۲۵ مورخ ۱۴۰۰/۱۱/۵ با موضوع: «ماده ۱۶ تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری اراک در سال ۱۴۰۰ که تحت عنوان عوارض سالیان کسب با کاربرد مغایر از ساختمانها به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده از تاریخ تصویب ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یدالله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۰/۱۱/۵ شماره دادنامه: ۲۹۲۵ شماره پرونده:۰۰۰۱۳۱۰

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای ایمان قوامی فرد

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۱۶ دفترچه عوارض محلی و بهای خدمات سال ۱۴۰۰ شورای اسلامی شهر اراک

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ماده ۱۶ دفترچه عوارض محلی و بهای خدمات سال ۱۴۰۰ شورای اسلامی شهر اراک را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

” نظر به اینکه طبق ماده ۱۰۰ قانون شهرداریها، کمیسیون ماده صد مرجع انحصاری رسیدگی به تخلفات ساختمانی است و قبل از فرایند رسیدگی، شورای اسلامی شهر و شهرداری صلاحیتی جهت ورود به موضوع و تعیین عوارض ندارد ولکن در مانحن فیه قبل از اصدار رأی از کمیسیون مربوطه عوارضی در خصوص کسب در استفاده از کاربری مغایر وضع گردیده که شایان ذکر است استفاده از کاربری مغایر با غیرمرتبط، منحصر به استفاده تجاری نیست و سایر استفاده ها نظیر اداری، صنعتی و غیره ممکن است صورت گیرد. لذا در سایر کاربریها کسبی صورت نمیگیرد و عوارض کسب در خصوص آنها سالبه به انتفاء موضوع است و در موارد مذکور عوارض سالیانه بهره برداری موقت از ساختمانها است که وفق آرای شماره ۴۹۰ ـ ۴۸۹ مورخ ۱۳۹۶/۵/۲۴ و ۸۵ ـ ۱۳۹۶/۲/۱۲ صادره از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ابطال گردیده است و فاقد وجاهت قانونی است. همچنین طبق ماده ۸۰ قانون نظام صنفی کشور مصوب ۱۳۹۲ صدور پروانه کسب برای اماکن و کاربری اداری یا کارگاهی بلامانع است. همچنین برخی مشاغل و حرف نیز نظیر وکالت، پزشکی، سردفتری، دفتر روزنامه و دیگر مشاغل مندرج در قوانین خاص نظیر مشاغل خانگی مجاز به استقرار در اماکن با کاربری مسکونی هستند واخذ عوارض بهره برداری موقت با عنوان عوارض کسب از آنها مغایر قانون است. در خصوص استفاده تجاری در کاربری غیرنیز طبق تبصره بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداریها «در صورتی که برخلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیرتجاری، محل کسب یا پیشه یا تجار دائر شود، شهرداری مورد را در کمیسیون مقرر در تبصره ۱ ماده ۱۰۰ این قانون مطرح مینماید و کمیسیون در صورت احراز تخلف مالکی یا مستاجر با تعیین مهلت مناسب که نباید از دو ماه تجاوز نماید در مورد تعطیل محل کسب یا پیشه و یا تجارت ظرف مدت یک ماه اتخاذ تصمیم میکند.» لذا با عنایت به ضمانت اجرای خاص قانونی و که مغایر با اصل ۳۶ قانون اساسی و ماده ۱۰ قانون مجازات اسلامی است ایضًا وفق ماده ۱۷ تعرفه عوارض معترض به عوارض عدم پیش بینی هر نوع عوارض در قانون در این خصوص، وضع عوارض مارالذکر واجد وصف جریمه یا مجازات بدون منشاء قانونی است سالیانه محل فعالیت کلیه اماکن مورد استفاده فعالان اقتصادی غیرمشمول قانون نظام صنفی مصوب گردیده که وضع ماده ۱۶ علاوه بر آن مضاعف بوده و فاقد وجاهت قانونی است. همچنین نظر به اینکه وفق بند ۱ ماده ۳۵ قانون تشکیلات شوراهای اسلامی مصوب ۱۳۶۱ که با عدم نسخ طبق قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ ،معتبر بوده و دارای نفوذ قانونی است. عوارض باید متناسب با خدمات ارائه شده و مابه ازای آن باشد در حالی که در مانحن فیه شهرداری نمیتواند ارائه دهنده خدماتی باشد لذا مغایر با ماده فوق است.

از سوی دیگر طبق ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۸۰ و نیز تبصره ۳ ماده ۶۲ قانون برنامه پنجم توسعه مصوب ۱۳۸۹ اخذ هرگونه وجه باید به موجب قانون باشد واصل بر عدم صلاحیت دستگاهها و مقامات اداری در وضع عوارض غیر از موارد منصوص قانونی است وایضا، وفق ماده ۵۹ قانون رفع موانع تولید و ارتقای نظام مالی کشور مصوب ۱۳۹۴ درخواست با دریافت وجه مازاد بر عوارض قانونی هنگام صدور پروانه یا بعد از صدور پروانه توسط شهرداریها ممنوع است. لذا نظر به مراتب معنونه فوق الذکر و با امعان نظر به اینکه عوارض معترض به، مغایر قانون وخارج از حدود اختیار مقام واضع وضع گردیده و با وضع عوارض مصوب مذکور و اعلان عمومی آن اخذ هر مقدار وجوه از اشخاص با ابتناء بر آن فاقد وجاهت و استغنای حقوقی است و خارج از اختیارات واضع آن است و وفق مواد ۳۰۱ و ۳۰۳ قانون مدنی، مستوجب ضمان عین و منافع میباشد، لذا ابطال مصوبه موضوعه معنونه شورای اسلامی شهر اراک از زمان تصویب مستندًا به مواد ۱۲ ،۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ مورد استدعاست. “

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

” ماده ۱۶ :عوارض سالیانه کسب با کاربرد مغایر از ساختمانها

عوارض سالیانه کسب با کاربرد مغایر از ساختمانها به ازای هر مترمربع P×K ×۱%، علاوه بر ماده ۱۶ محاسبه و اخذ میگردد. به استناد ماده ۷ قانون شهرسازی و معماری ایران مصوب سال ۱۳۵۱ شهرداری مکلف است ضوابط شهرسازی را رعایت نماید. از طرفی مالکین نیز مکلفند در کاربریهای قید شده در پروانه ساختمانی یا در طرح های توسعه شهری فقط بر اساس کاربری قید شده در ملک استفاده بنماید. در صورتی که هر مالک خلاف ضوابط شهرسازی در ملک از کاربری مغایر استفاده نماید. شهرداری باید مراتب را به کمیسیون ماده صد ارجاع تا اقدامات لازم به عمل آید. تا زمانی که فرآیند کمیسیون ماده صد طی گردد مالک یا ذینفع مکلف است عوارض سالیانه کسب را برابر این ردیف به شهرداری پرداخت نماید.

تبصره (۱) :مستند به تبصره ۳ ماده ۲۷ قانون نظام صنفی کشور پرداخت عوارض توسط اشخاص موضوع این ماده موجب احراز هیچ یک از حقوق صنفی نخواهد بود.

تبصره (۲) :وصول این عوارض هیچگونه حقی در خصوص تغییر کاربری برای صاحب ملک ایجاد نمیکند. “

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر اراک و سرپرست شهرداری این شهر به موجب لوایح با متن مشابه به شماره ۶۴۳ و ۷۲۴۹۳ـ ۱۴۰۰/۵/۱۲ توضیح داده اند که:

” اولاً: در امکان رسیدگی به شکایات اشخاص از مصوبات شوراها از سوی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تردید جدی وجود دارد همچنان که همان مرجع به موجب دادنامه شماره ۵۷۹ـ ۱۳۹۳/۴/۲۳ با تصریح به اینکه رسیدگی به درخواست ابطال مصوبات شورای اسلامی روستا از این حیث که در زمره صلاحیتهای احصاء شده در بند۱ ماده۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نیست، موجبی برای رسیدگی به شکایت از مرجع مذکور در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ملاحظه ننموده اند، وانگهی مفاد رأی اخیر وحدت رویه شماره ۹۷۲ـ ۱۳۹۹/۹/۳۰ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر عدم صلاحیت شعب دیوان برای رسیدگی به شکایات از اقدامات و تصمیمات شوراهای اسلامی شهر نیز استدلال فوق را تأیید مینماید. ثانیًا: در خصوص عوارض مورد شکایت نکته ای که همواره تاکنون مورد غفلت آن مرجع قرار گرفته آن است که قانونگذار وضع و وصول عوارض مورد شکایت را مجاز دانسته همچنان که در بند (د) تبصره ۹ ماده واحده قانون بودجه سال ۱۳۹۹ به عوارض صدور گواهی بهره برداری اشاره نموده و به بیان دیگر همین که قانونگذار در مقرره فوق وزارتخانه های آموزش و پرورش، علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی را با لحاظ شرایط مقرر از پرداخت عوارض موصوف معاف دانسته نشانگر آن است که نفس و اصل وضع عوارض صدور گواهی بهره برداری موقت از نظر وی مجاز بوده و متاسفانه این نکته ای است که تاکنون مورد غفلت واقع شده همچنان که در مقرره فوق به عوارض نقل و انتقال و تغییر کاربری املاک نیز اشاره شده در حالی که متاسفانه ملاحظه میگردد آن مرجع بدون توجه به حکم قانونی یاد شده در موارد متعدد رأی به ابطال عوارض نقل وانتقال و تغییر کاربری املاک داده است. ثالثًا: مطابق بند ۱۶ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور وانتخاب شهردارای مصوب ۱۳۷۵ تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع ومیزان آن با در نظر گرفتن سیاستهای عموم دولت که از سوی وزارت کشور اعلام میشود از جمله وظایف و مسئولیتهای شورای اسلامی شهرها محسوب شده و در تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ۱۳۸۷ نیز وضع عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشد، با رعایت مقررات مربوطه تجویز شده و شایسته ذکر است هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز در بند (ب) رأی شماره ۷۹ـ ۱۳۹۵/۲/۲۱ به اختیار قانونی شوراها برای وضع عوارض محلی تصریح و تأکید نموده است، اکنون با عنایت به مجموع مراتب یاد شده استدعای صدور رأی مبنی بر رد شکایت مطروحه را مینماید. “

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۰/۱۱/۵ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

براساس بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری: «شهرداری در شهرهایی که نقشه جامع شهر تهیه شده مکّلف است طبق ضوابـط مـذکور در پروانـه های ساختمانی نـوع استفاده از ساختمان را قید کند و در صورتـی که برخلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیرتجاری، محل کسب یا پیشه یا تجارت دایر شود، شهرداری مورد را در کمیسیون مقرر در تبصره ۱ ماده ۱۰۰ مطرح مینماید…» با توجه به اینکه ساز وکار قانونی برخورد با دایر کردن کسب یا پیشه یا تجارتی که برخلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیرتجاری باشد، در بند قانونی مذکور بیان شده و اعطاء مجوز برخلاف کاربری و اخذ وجه در قبال آن مغایـر با حکم مقرر در بند ۲۴ ماده ۵۵ و ماده ۱۰۰ قانون شهرداری است و در آرای متعدد هیأت عمومی دیوان عـدالت اداری از جمله آرای شماره ۴۸۹ـ ۱۳۹۶/۵/۲۴ و ۸۵ ـ ۱۳۹۶/۲/۱۲ این هیأت نیز اخذ عوارض سالیانه بهره برداری موقت از ساختمانها مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است، بنابراین ماده ۱۶ تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری اراک در سال ۱۴۰۰ که تحت عنوان عوارض سالیانه کسب با کاربرد مغایر از ساختمانها به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمت علی مظفری