رای شماره ۲۸۲۰ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: بند (ج) ماده ۳ تصويب نامه شماره ۲۹۵۰۴/ت۵۶۵۹۷هـ ـ ۱۳۹۸/۳/۱۲ هيأت وزيران که مقرر کرده است که صرفًا اسناد خزانه اسلامي با سررسيد تا پايان سال ۱۳۹۸ مورد پذيرش قرار ميگيرد ابطال شد

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۸۲۰ مورخ ۱۴۰۰/۱۰/۲۱ با موضوع: «بند (ج) ماده ۳ تصویب نامه شماره ۲۹۵۰۴/ت۵۶۵۹۷هـ ـ ۱۳۹۸/۳/۱۲ هیأت وزیران که مقرر کرده است که صرفًا اسناد خزانه اسلامی با سررسید تا پایان سال ۱۳۹۸ مورد پذیرش قرار میگیرد ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یدالله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه : ۱۴۰۰/۱۰/۲۱ شماره دادنامه: ۲۸۲۰ شماره پرونده : ۰۰۰۱۱۴۶

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای بهمن زبردست

موضوع شکایت و خواسته: ابطال عبارت «با سررسید حداکثر تا پایان سال ۱۳۹۸» از بند (ج) ماده ۳ تصویب نامه شماره ۲۹۵۰۴/ت۵۶۵۹۷هـ ـ ۱۳۹۸/۳/۱۲ هیأت وزیران

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال عبارت «با سررسید حداکثر تا پایان سال ۱۳۹۸» از بند (ج) ماده ۳ تصویب نامه شماره ۲۹۵۰۴/ت۵۶۵۹۷هـ ـ ۱۳۹۸/۳/۱۲ هیأت وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

” با سلام واحترام به استحضار میرساند، در بند (ز) تبصره ۸ ماده واحده قانون بودجه سال ۱۳۹۸ کل کشور، مقرر شده «در معاملات پیمانکاری که کارفرما یکی از دستگاههای اجرایی موضوع ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری است، کارفرما موظف است همزمان با هر پرداخت، مالیات ارزش افزوده متناسب با آن را به پیمانکار پرداخت کند تا زمانی که کارفرما مالیات بر ارزش افزوده را به پیمانکار پرداخت نکرده باشد، سازمان امور مالیاتی کشور حق مطالبه آن را از پیمانکار یا اخذ جریمه دیرکرد از وی نخواهد داشت. در مواردی که بدهی کارفرما به پیمانکار به صورت اسناد خزانه اسلامی پرداخت میشود در صورت درخواست پیمانکار، کارفرما موظف است این اوراق را عینًا به سازمان امور مالیاتی کشور تحویل دهد. سازمان امور مالیاتی معادل مبلغ اسمی اوراق تحویلی را از بدهی مالیاتی پیمانکار کسر و اسناد مذکور را به خزانه داری کل کشور ارائه میکند. خزانه داری کل کشور موظف است معادل مبلغ اسمی اسناد خزانه تحویلی را به عنوان وصولی مالیات منظور کند.» چنان که میبینیم مقنن با این استدلال درست که اگر دولت بدهی خود را به پیمانکاران، با صدور اسناد خزانه بلندمدت تسویه کرده، پیمانکاران نیز میتوانند بدهی مالیات بر ارزش افزوده خود را با همین اسناد تسویه کنند. مجوز قانونی چنین تسویه ای را بدون تعیین شرطی در خصوص سررسید اوراق خزانه مذکور صادر نموده. در واقع هرچه سررسید اوراق، بلندمدت تر باشد، پیمانکار دریافت کننده اوراق، جهت تسویه بدهی مالیات بر ارزش افزوده خود با آن ذی حق تر است. چرا که فلسفه درج این تبصره در قوانین بودجه این بوده که در ازای تسویه طلب پیمانکار از دولت با اوراق خزانه با سررسید بلندمدت، متقابلاً بدهی مالیات بر ارزش افزوده ای که وجهی هم بابت آن دریافت نشده با همین اوراق تسویه گردد. با این همه در بند (ج) ماده ۳ تصویب نامه هیأت وزیران، این تسویه منحصر به «اسناد خزانه اسلامی با سررسید حداکثر تا پایان سال ۱۳۹۸» شده که مصداق نقض غرض و مغایر با بند (ز) تبصره ۸ ماده واحده قانون بودجه سال ۱۳۹۸ کل کشور است. اگر هم مبنای چنین شرطی سالانه بودن قانون بودجه بوده باید توجه داشت که صدور اوراق خزانه با سررسید بیش از یک سال نیز بر مبنای همین قانون بودجه صورت گرفته پس از این حیث نیز تعیین چنین شرطی درست نیست. لذا با توجه به این مغایرت قانونی مصوبه مورد اعتراض با بند (ز) تبصره ۸ ماده واحده قانون بودجه سال ۱۳۹۸ و از آنجا که توسیع و تضییق حدود و ثغور قانون از شئون مقنن و منحصر است به مقنن وچنین تضییقی خارج از حدود اختیارات هیأت وزیران است، درخواست ابطال عبارت «با سررسید حداکثر تا پایان سال ۱۳۹۸» از بند (ج) ماده ۳ تصویب نامه شماره ۲۹۵۰۴/ت۵۶۵۹۷هـ ـ ۱۳۹۸/۳/۱۲ هیأت وزیران را دارم. گرچه مدت زیادی از صدور تصویب نامه گذشته، دست کم آن دسته از پیمـانکاران مشمول حکم مقرر در بند (ز) تبصره ۸ مـاده واحـده قانون بـودجـه سال ۱۳۹۸ که اسنـاد خزانـه ای با سررسید پس از پایان سال ۱۳۹۸ دریافت نموده، هنوز مـالیات بر ارزش افـزوده سال ۱۳۹۸ آنها قطعی و تسویه نشده است از حقوق قانونیشان جهت تسویه بدهی مالیات بر ارزش افزوده با اسناد مذکور برخوردار گردند. “

متن مصوبه مورد شکایت به شرح زیر است:

” تصویب نامه هیأت وزیران

وزارت امور اقتصادی و دارایی ـ وزارت نفت ـ وزارت نیرو ـ وزارت راه و شهرسازی ـ وزارت صنعت، معدن وتجارت ـ وزارت جهاد کشاورزی ـ وزارت ورزش و جوانان ـ وزارت علوم، تحقیقات و فناوری ـ وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی ـ وزارت آموزش و پرورش ـ وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات ـ وزارت کشور ـ وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح ـ سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری ـ سازمان برنامه و بودجه کشور ـ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران ـ سازمان انرژی اتمی ایران هیأت وزیران در جلسه ۱۳۹۸/۳/۸ به پیشنهاد شماره ۱۰۱۸۷۱ـ ۱۳۹۸/۲/۳۱ سازمان برنامه و بودجه کشور و به استناد اصل ۱۳۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، آیین نامه اجرایی بندهای (الف)، (ب)، (ج)، (د)، (هـ)، (ز)، (ح)، (ط)، (ی)، (ک)، (ل)، (ن)، (ف) و (ص) تبصره ۵ و بند (ز) تبصره ۸ ماده واحده قانون بودجه سال ۱۳۹۸ کل کشور را به شرح زیر تصویب کرد:

آیین نامه اجرایی بندهای (الف)، (ب)، (ج)، (د)، (هـ)، (ز)، (ح)، (ط)، (ی)، (ک)، (ل)، (ن)، (ف) و (ص) تبصره ۵ و بند (ز) تبصره ۸ ماده واحده قانون بودجه سال ۱۳۹۸ کل کشور

ماده ۳ـ انتشار اسناد خزانه اسلامی موضوع این آیین نامه توسط وزارت، به منظور واگذاری به طلبکاران، یا سررسید تا سه سال با حفظ قدرت خرید و با رعایت موارد زیر انجام میشود:

…………..

…………..

ج ـ در اجـرای بند (ز) تبصره ۸ قـانون، در مواردی که بدهی کارفرما به پیمانکار به صورت اسناد خزانه اسلامی با سررسید حداکثر تا پایان سال ۱۳۹۸ پرداخت میشود و در صورت درخواست پیمانکارف کارفرما موظف است این اوراق را عینًا به سازمان امور مالیاتی کشور تحویل دهد. سازمان مذکور معادل مبلغ اسمی اوراق تحویلی را از بدهی مالیاتی پیمانکار کسر و اسناد مذکور را به خزانه داری کل کشور ارائه مینماید. خزانه داری کل کشور موظف است معادل مبلغ اسمی اسناد خزانه اسلامی تحویلی را پس از وصول در سررسید، به عنوان وصولی مالیات منظور کند. “

در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست معاونت امور حقوقی دولت (معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره ۴۵۹۵۶/۱۰۱۲۳۸ ـ ۱۴۰۰/۹/۶ توضیح داده است که:

” ۱ـ آنچه مورد شکایت شاکی قرار گرفته، بخشی از آیین نامه اجرایی قانون بودجه سال ۱۳۹۸ کل کشور به جهت تضییق حکم مقرر در بند (ز) تبصره ۸ ماده واحده قانون بودجه سال ۱۳۹۸ کل کشور است و در این خصوص، بدیهی است که آیین نامه اجرایی قانون بودجه به تبع سنواتی بودن قوانین بودجه، نمیتواند در بردارنده احکام و مقرراتی باشد که خارج از بازه زمانی اعتبار قانون بودجه مربوطه باشد. بر همین اساس در بند (ج) ماده ۳ تصویب نامه مورد شکایت، عبارت «با سررسید حداکثر تا پایان سال ۱۳۹۸» که ناظر به زمان پایان اعتبار قانون بودجه کل کشور در آن سال میباشد، قید شده است. به بیان دیگر قید مزبور به لحاظ عدم خروج از دایره زمانی اعتبار قانون بودجه مقرر شده و در نتیجه مغایرت با قانون ندارد.

۲ـ شایان ذکر است در بند (م) تبصره ۶ قانون بودجه سال ۱۳۹۹ کل کشور و بند (ل) تبصره ۶ قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور نیز حکم مشابه بند (ز) تبصره ۸ قانون بودجه سال ۱۳۹۸ کل کشور قید شده و بر همین اساس در جزء ۵ ماده ۳ آیین نامه اجرایی بندهای (الف)، (ب)، (ج)، (د)، (هـ)، (ز)، (ح)، (ط)، (ی)، (ک)، (ل)، (ع)، (ف)، (ر)، (ص) و (ش) تبصره ۵ و بند (م) تبصره ۶ ماده واحده قانون بودجه سال ۱۳۹۹ کل کشور (موضوع تصویب نامه شماره ۱۱۳۶۳/ت۵۷۶۲۲هـ ـ ۱۳۹۹/۲/۱۰ هیأت وزیران) به پرداخت بدهی کارفرما به پیمانکار بابت مالیات بر ارزش افزوده به صورت اسناد خزانه اسلامی با سررسید حداکثر تا پایان سال ۱۳۹۹ اشاره شده که بیانگر این مطلب است که هیأت وزیران در هر سال به اعتبار تجویز قانونگذار در قانون بودجه، اسناد خزانه با سررسید تا پایان آن سال ـ قطع نظر از اینکه اسناد مزبور در سال قبل یا سال جاری به پیمانکار پرداخت شده باشد ـ را میپذیرد و درصورتی که سررسید اسناد خزانه فراتر از سال جاری باشد، موضوع تحویل این اوراق از سوی کارفرما به سازمان امور مالیاتی کشور تابع حکم مقرر در قانون بودجه سال سررسید اسناد و تحویل آن خواهد بود و لذا برخلاف ادعای شاکی، وضع هر مقرره ای از سوی دولت که احکام بودجه هر سال را به سالهای بعد تسری و تعمیم دهد و تعهدات مالی آتی دولت را متوجه سال جاری نماید، خارج از اجازه قانونگذار و حدود اختیارات دولت است.

۳ـ با توجه به ماهیت سنواتی قوانین بودجه، در حال حاضر قانون بودجه سال ۱۳۹۸ کل کشور و آیین نامه اجرایی آن به لحاظ زمانی منقضی شده و احکام جدیدی جایگزین آنها شده است، بنابراین طرح شکایت به منظور ابطال چنین مقرراتی موضوعًا منتفی به نظر میرسد. نظر به مراتب فوق و با عنایت به اینکه عبارات مورد شکایت در آیین نامه اجرایی با لحاظ سنواتی بودن قوانین بودجه بیان شده و در نتیجه مغایرتی با قانون بودجه بر آنها متصور نیست، خواهشمند است ضمن رد درخواست مطروحه برای ارائه توضیحات تکمیلی، در هنگام طرح موضوع در هیأت تخصصی یا هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از این معاونت دعوت به عمل آید. “

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۰/۹/۳۰ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

به موجب بند (ز) تبصره ۸ ماده واحده قانون بودجه سال ۱۳۹۸ کل کشور : «… در مواردی که بدهی کارفرما به پیمانکار به صورت اسناد خزانه اسلامی پرداخت میشود، در صورت درخواست پیمانکار، کارفرما مو ّظف است این اوراق را عینًا به سازمان امور مالیاتی کشور تحویل دهد. سازمان امور مالیاتی معادل مبلغ اسمی اوراق تحویلی را از بدهی مالیاتی پیمانکار کسر و اسناد مذکور را به خزانه داری کل کشور ارائه میکند. خزانه داری کل کشور مو ّظف است معادل مبلغ اسمی اسناد خزانه تحویلی را به عنوان وصولی مالیات منظور نماید.» با عنایت به اینکه اسناد خزانه اسلامی ماهیتًا به صورت مدتدار و دارای سررسید غالبًا سه ساله هستند و قانونگذار پذیرش علی الاطلاق اسناد خزانه را به عنوان عوض بدهی مالیاتی مؤدیان و در راستای رفع مشکلات مؤدیان مالیاتی (پیمانکاران) و سازمان امور مالیاتی کشور عملاً از این جهت پیش بینی کرده است که مابه ازای پیمان و مالیات متعّلقه معمولاً با تأخیر توسط کارفرمایان پرداخت میشود و از همین رو تفکیکی بین سررسیدهای متفاوت اسناد خزانه برقرار نکرده است، بنابراین بند (ج) ماده ۳ تصویب نامه شماره ۲۹۵۰۴/ت۵۶۵۹۷ هـ ـ ۱۳۹۸/۳/۱۲ هیأت وزیران که برخلاف اطلاق مندرج در قانون مذکور، مقرر کرده است که صرفًا اسناد خزانه اسلامی با سررسید تا پایان سال ۱۳۹۸ مورد پذیرش قرار میگیرد، از جهت محدود کردن دامنه شمول حکم قانونگذار، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمت علی مظفری