رای شماره ۲۷۶۶ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: ماده ۸ آيين نامه دورکاري (کار در خانه) موضوع تصويب نامه شماره ۴۴۷۲۶/۷۶۴۸۱ مورخ ۱۳۸۹/۴/۷ وزيران عضو کميسيون امور اجتماعي و دولت الکترونيک ابطال شد

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۲۷۶۶ مورخ ۱۴۰۱/۱۲/۹ با موضوع: «ماده ۸ آیین نامه دورکاری (کار در خانه) موضوع تصویب نامه شماره ۴۴۷۲۶/۷۶۴۸۱ مورخ ۱۳۸۹/۴/۷ وزیران عضو کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۱/۱۲/۹ شماره دادنامه: ۲۷۶۶ شماره پرونده: ۰۱۰۰۱۵۸

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای سجاد کریمی پاشاکی

طرف شکایت: معاونت حقوقی نهاد ریاست جمهوری

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۸ آیین نامه دورکاری (کار در خانه) موضوع تصویب نامه شماره ۴۴۷۲۶/۷۶۴۸۱ ـ ۱۳۸۹/۴/۷ وزیران عضو کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال کل آیین نامه دورکاری (کار در خانه) موضوع تصویب نامه شماره ۴۴۷۲۶/۷۶۴۸۱ ـ ۱۳۸۹/۴/۷ وزیران عضو کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است:

“۱ـ نظر به اینکه در صدر اصل ۱۳۸ قانون اساسی آمده است: علاوه بر مواردی که هیأت وزیران یا وزیری مأمور تدوین آیین نامه های اجرایی قوانین میشود، هیأت وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمانهای اداری به وضع تصویب نامه و آیین نامه بپردازد. همان طور که در این فراز آمده است هیأت وزیران برای انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین میتواند به وضع تصویب نامه و آیین نامه مبادرت کند. از اینرو چون که در قوانین، دورکاری و مشابه آن به کیفیت مطروحه در آیین نامه معترض عنه، وجود ندارد لـذا عملاً طرف شکایت به عمل تقنینی دست زده است که این امر مخالف اصل حاکمیت قانون میباشد. از این رو طرف شکایت خارج از حدود اختیارات و تکالیف قانونی خود نسبت به وضع تصویب نامه معترض عنه اقدام نموده است.

۲ـ در ماده ۸ قانون استخدام کشوری آمده است: «پست سازمانی عبارت از محلی است که در سازمان وزارتخانه ها و مؤسسات دولتی به طور مستمر برای یک شغل و ارجاع آن به یک مستخدم در نظر گرفته شده اعم از اینکه دارای متصدی یا بدون متصدی باشد» و نیز در ماده ۶ قانون مدیریت خدمات کشوری آمده است: «پست سازمانی عبارت است از جایگاهی که در ساختار سازمانی دستگاه های اجرایی برای انجام وظایف و مسئولیتهای مشخص (ثابت و موقت) پیش بینی و برای تصدی یک کارمند در نظر گرفته میشود.» پستهای ثابت صرفًا برای مشاغل حاکمیتی که جنبه مستمر دارد ایجاد خواهد شد. از جمع تعاریف مذکور کارمند دستگاه اجرایی در محل یا جایگاهی که در ساختار سازمانی دستگاه های اجرایی ایجاد میشود میبایست به انجام وظایف و مسئولیتهای مشخص شده در شرح وظایف سازمانی بپردازد. نظر به اینکه محل و جایگاه دلالت بر مکان مشخص دارد و این مکان هم به لحاظ انتزاعی و هم به لحاظ عینی قابل تعیین و تفکیک است، لذا قوانین مذکور هیچ کدام به تعیین جایگاه در خانه کارمند برای انجام امور محوله دلالت ندارد، بنابراین تعیین خانه (منزل) بر انجام وظایف سازمان موجب قانونی نداشته و مغایر مواد مذکور میباشد.

۳ـ در تبصره ۴ ماده ۴۵ قانون مدیریت خدمات کشوری آمده است: «تعیین محل خدمت و شغل مورد تصدی کارمندان پیمانی در پیمان نامه مشخص میگردد و در مورد کارمندان رسمی به عهده دستگاه اجرایی ذیربط میباشد. در ماده ۷ این قانون نیز در تعریف کارمند دستگاه اجرایی ذکر شده است: فردی که بر اساس ضوابط و مقررات مربوط به موجب حکم و یا قرارداد مقام صلاحیت دار در یک دستگاه اجرایی به خدمت پذیرفته میشود.» بنابراین از جمیع نصوص قانونی مذکور در احکام، پیمانها و قراردادهای صادره و منعقده با کارمندان، محل خدمت، خانه یا منزل تصریح نشده و موجب قانونی نداشته و محل خدمت معرف جا و مکان پست سازمانی در دستگاه اجرایی است. از این رو بنا به دلایل مشروحه نیز امکان تعیین خانه یا منزل به عنوان محل خدمت مبنای قانونی ندارد.

۴ـ امکان دورکاری برخی از کارکنان نسبت به برخی دیگرتبعیض ناروا است زیرا بعضی از کارمندان این امکان را دارند که در منزل خود امورات اداری را به انجام برسانند اما برخی دیگر این امکان از ایشان سلب شده و یا فرصت و لوازم آن فراهم نیامده است که این موضوع خود مصداق تبعیض ناروا مخالف بند ۹ اصل سوم قانون اساسی عنوان میشود، چرا که در برخی از مواد این آیین نامه از جمله ماده ۸ اصلاحی ۱۳۸۹/۱۰/۱۹ پرداخت بیشتری به نسبت سایر کارمندان به ایشان تعلق یافته که این امر خود تبعیض است، زیرا معیار و موازنه ای برای تخمین هزینه های وارده در منزل و انطباق آن با این پرداختها وجود ندارد.

۵ ـ نظر به این که آیین نامه دورکاری شامل کلیه دستگاه های اجرایی است و مشمولین قانون مدیریت و مستثنی شدگان از آن را در بر میگیرد و با التفات به جواز ماده ۷۸ قانون مدیریت خدمات کشوری مبنی بر امکان پرداخت کمکهای رفاهی که به عنوان یارانه مستقیم در ازاء خدماتی نظیر سرویس رفت و آمد و سلف سرویس و مهد کودک در نظر گرفته شده است و این گونه از مزایا در ضوابط بودجه سالانه تعیین میشود (مانند پرداخت حق ایاب و ذهاب به کارمندان شهرهای بالای دویست هزار نفر جمعیت) لذا پرداخت آن با در نظر گرفتن اینکه تصویب نامه معترض عنه امکان حضور کارمندان در منزل را به عنوان دورکاری فراهم می آورد، بلاجهت خواهد شد.

۶ ـ در ماده ۹۰ قانون مدیریت خدمات کشوری آمده است: «کارمندان دستگاه های اجرایی موظف میباشند که وظایف خود را با دقت، سرعت، صداقت، امانت، گشاده رویی، انصاف و تبعیت از قوانین و مقررات عمومی و اختصاصی دستگاه مربوطه انجام دهند و در مقابل عموم مراجعین به طور یکسان و دستگاه ذیربط پاسخگو باشند. هرگونه بی اعتنایی به امور مراجعین و تخلف از قوانین و مقررات عمومی ممنوع میباشد. ارباب رجوع میتوانند در برابر برخورد نامناسب کارمندان با آنها و کوتاهی در انجام وظایف به دستگاه اجرایی ذیربط و یا به مراجع قانونی شکایت نمایند. همان طور که در کیفیت این ماده مشخص است، ارایه خدمت مناسب به ارباب رجوع و برخورد مناسب با ایشان توسط کارمندان از حقوق ارباب رجوع عنوان شده است این در حالی است که با اجرای آیین نامه دورکاری بخشی از این ماده متوقف شده و عملاً ارباب رجوع حسب مورد با کارمند اساسًا برخوردی نخواهد داشت و برای هر اخذ راهنمایی یا پیگیری می بایست نامه ثبت و از طریق الکترونیکی پیگیری نماید که این امر خود از اسباب اطاله و بلاتکلیفی ارباب رجوع خواهد شد. از این رو صدور آیین نامه معترض عنه مغایر با این ماده نیز به نظر میرسد.

۷ـ تالی فاسد وضع و اجرای این آیین نامه باعث میشود تا عملاً به بهانه دورکاری عده ای از کارکنان از حضور در محل کار معاف شده و طبیعتًا با کیفیات گفته شده در بندهای پیشین این امر مخالف بند ۱۰ اصل سوم قانون اساسی در تأسیس نظام صحیح اداری است چرا که چون دورکاری پشتوانه قانونی ندارد، در اجرا با رویه های متفاوت و النهایه تالی فاسد مواجه میباشد.

۸ ـ اخذ تعهد از کارمندان صرفًا بر اساس قانون موجب مییابد لذا ابطال این مصوبه مورد تقاضا میباشد.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

آیین نامه دورکاری (کار در خانه) به شماره ۴۴۷۲۶/۷۶۴۸۱ ـ ۱۳۸۹/۴/۷:

“وزیران عضو کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک در جلسه مورخ ۱۳۸۹/۳/۳۰ بنا به پیشنهاد شمـاره ۲۰۰/۸۷۴۱ ـ ۱۳۸۹/۳/۴ معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس جمهور و به استناد اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، با هدف افزایش بهره وری، انعطاف کاری و کاهش حجم رفت و آمد کارمندان دولت و اثرات جانبی آن، آیین نامه دورکاری (کار در خانه) را به شرح زیر موافقت نمود:

ماده۸ ـ (اصلاحی۱۳۸۹/۱۰/۱۹) دستگاه های اجرایی مجازند هر ماه حداکثر پنج درصد حداقل حقوق موضوع ماده (۷۶) قانون مدیریت خدمات کشوری را از محل کمکهای رفاهی با توجه به بند ۷ قانون بودجه سال ۱۳۸۹ کل کشور و احکام مشابهی که در قوانین وضع میشود برای کمک به هزینه های تبعی کار در خانه به کارمندان دور کار پرداخت نمایند.

تبصره ـ پرداختهای رفاهی مستقیم و غیرمستقیم مانند سایر کارکنان به این افراد پرداخت خواهد شد. ـ معاون اول رئیس جمهور

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امورحقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رییس جمهور) به موجب لایحه شماره ۴۸۱۲۲/۱۴۵۳۰۸ـ ۱۴۰۱/۸/۱۵ اعلام کرده است:

“۱ـ شاکی مدعی آن شده است که تصویب آیین نامه دورکاری از حدود اختیارات هیأت وزیران خارج بوده و در واقع از وظایف قانونگذار است، این در حالی است که وفق اصل ۱۳۸ قانون اساسی هیأت وزیران میتواند در راستای انجام وظایف اداری و تنظیم سازمانهای اداری مبادرت به وضع آیین نامه مستقل نماید.

۲ـ در پاسخ به ایراد شاکی مبنی بر اینکه وفق ماده ۶ قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده ۸ قانون استخدام کشوری، کارمند باید درپست سازمانی و در نتیجه در محل فیزیکی اداره خود فعالیت نماید و آیین نامه معترض عنه مغایر مواد موصوف است، باید بیان داشت که محل فیزیکی طریقیت دارد و نه موضوعیت، به عبارت دیگر برای ایفای وظایف سازمانی حسب پست سازمانی کارمند، وجود محل فیزیکی ضروری نیست و انجام وظیفه موضوعیت دارد و نه محل و مکان فیزیکی انجام وظیفه، همچنان که کارمند ممکن است به مأموریت خارج از محل فیزیکی اداره متبوع خود برای انجام وظایف محوله اعزام شود. لذا لزومًا نباید وظایف مربوط به پست سازمانی در محل ساختمان اداری دستگاه های اجرایی انجام پذیرد.

۳ـ تبصره ۴ ماده ۴۵ قانون مدیریت خدمات کشوری که مورد استناد شاکی قرار گرفته، در مقام بیان انجام وظایف سازمانی در مکان مشخص از باب تغلیب است و واقعیت امر این است که اثبات شیء نفی ماعدا نمیکند.

۴ـ بند ۹ اصل سوم قانون اساسی ناظر به ممنوعیت تبعیض ناروا است، حال آن که در مانحن فیه انجام وظایف یک شغل در خارج از محل فیزیکی دستگاه، هرچند صرفًا ناظر به برخی از مشاغل است و نه عموم مشاغل، لکن همسو با بند ۱۰ اصل سوم قانون اساسی مبنی برحذف تشکیلات غیرضرور و ایجاد نظام صحیح اداری بوده و در واقع منجر به کاهش هزینه هایی همچون هزینه رفت و آمد و هزینه های انرژی خواهد شد.

۵ ـ شاکی مدعی مغایرت آیین نامه دورکاری با پرداخت کمک های رفاهی است در پاسخ باید بیان داشت که مستفاد از ماده ۷۸ قانون موصوف، پرداخت کمک های رفاهی ناظر به اختیار دستگاه است و نه الزام آن. به عبارت دیگر، قانونگذار در ماده فوق الذکر اختیار پرداخت کمکهای رفاهی را به دستگاه اعطا کرده است و الزامی از آن مستفاد نمیشود، لذا دستگاه میتواند کمکهای رفاهی را به کارمندانی که انجام امور را به صورت دورکاری انجام میدهند نپردازد و در این باره ایراد شاکی بلاوجه خواهد بود.

۶ ـ دیگر ادعای شاکی ناظر به این است که دورکاری باعث عدم مواجهه ارباب رجوع با کارمند و نتیجتًا بلاتکلیفی ارباب رجوع میشود. در این خصوص باید بیان داشت که بندهای ۲ و ۳ ماده ۳۷ قانون مدیریت خدمات کشوری و برخی قوانین دیگر، ارائه خدمات به شهروندان از طریق ابزار و رسانه های الکترونیکی و نیز حذف لزوم مراجعه حضوری مردم به دستگاه اجرایی در راستای دولت الکترونیک را مورد شناسایی قرار داده اند، لذا انجام امور و ارائه خدمت به شهروندان ضرورتًا نباید از مجرای حضور فیزیکی کارمند انجام گیرد و به صورت الکترونیکی و دورکاری نیز ارائه خدمت به شهروندان امکانپذیر و مجاز است، بدین ترتیب ایراد مطروحه توسط شاکی از این جهت نیز بلاوجه است.”

پرونده در اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری سال ۱۳۹۲ به هیأت تخصصی استخدامی ارجاع شد و این هیأت به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۸۶۲ـ ۱۴۰۱/۱۱/۵ آیین نامه مورد شکایت (به جز ماده ۸) را قابل ابطال تشخیص نداد و رأی به رد شکایت صادر کرد. رأی مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

رسیدگی به تقاضای ابطال ماده ۸ آیین نامه دورکاری (کار در خانه) موضوع تصویب نامه شماره ۴۴۷۲۶/۷۶۴۸۱ ـ ۱۳۸۹/۴/۷ وزیران عضو کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک در دستورکار هیأت عمومی قرار گرفت.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۱/۱۲/۹ به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیأت عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

اولاً براساس مقرره مورد شکایت دستگاه ها می توانند حداکثر پنج درصد حداقل حقوق موضوع ماده ۷۶ قانون مدیریت خدمات کشوری را از محل کمک های رفاهی به کارمندان دورکار بپردازند و این در حالی است که کار در منزل از موارد مشمول کمکهای رفاهی نیست. ثانیًا امکان پرداختی بیشتر به کارمندانی که در منزل و دور از محیط کار به انجام وظایف میپردازند، نوعی تبعیض ناروا محسوب میشود و مغایر با بند ۹ اصل سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است. بنا به مراتب فوق، ماده ۸ آیین نامه دورکاری (کار در خانه) موضوع تصویب نامه شماره ۴۴۷۲۶/۷۶۴۸۱ مورخ ۱۳۸۹/۴/۷ وزیران عضو کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک خلاف قانون است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین