رای شماره ۲۶۰۸ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: بند ۲ ماده ۴ ،تبصره هاي ۴ و ۵ ماده ۶ و بند ۶ ـ۳ـ۶ آن و ماده ۱۱ از دستورالعمل اجرايي آيين نامه نحوه استفاده از زمين و منابع مالي در مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي مصوب ۱۳۹۴/۸/۱۶ ابطال شد

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۲۶۰۸ مورخ ۱۴۰۱/۱۰/۲۰ با موضوع: «بند ۲ ماده ۴ ،تبصره های ۴ و ۵ ماده ۶ و بند ۶ ـ۳ـ۶ آن و ماده ۱۱ از دستورالعمل اجرایی آیین نامه نحوه استفاده از زمین و منابع مالی در مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی مصوب ۱۳۹۴/۸/۱۶ ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یدالله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۱/۱۰/۲۰ شماره دادنامه: ۲۶۰۸ شماره پرونده: ۰۰۰۳۹۸۵

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای یعقوب محمدی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۲ ماده ۴ ،تبصره های ۴ و ۵ ماده ۶ و بند ۶ ـ۳ـ ۶ آن و ماده ۱۱ دستورالعمل اجرایی آیین نامه نحوه استفاده از زمین و منابع ملی در مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند ۲ ماده ۴ ،تبصره های ۴ و ۵ ماده ۶ و بند ۶ ـ۳ـ ۶ آن و مـاده ۱۱ دستورالعمل اجرایی آیین نامه نحوه استفاده از زمین و منابع ملی در مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی را خواستار شده و در مقام تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

“بند ۲ ماده ۴ ،تبصره های ۴ و ۵ ماده ۶ و بند ۶ ـ۳ـ ۶ آن و ماده ۱۱ دستورالعمل اجرایی آیین نامه نحوه استفاده از زمین و منابع طبیعی در مناطق ازاد تجاری ـ صنعتی ۱۳۹۴ دبیر شورای عالی مغایر مواد قانونی ذیل میباشد:

۱ـ ماده ۶۹ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۸۰ مقرر مینماید: «کلیه اراضی، املاک و ابنیه ای که برای استفاده وزارتخانه ها، مؤسسات دولتی از جمله مؤسساتی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام یا تابع مقررات و قوانین خاص است به یکی از طرق قانونی تملک شده است و یا به نام آن وزارتخانه، مؤسسه خریداری شده یا میشود متعلق به دولت بوده و در اسناد مالکیت آن نام دولت جمهوری اسلامی ایران به عنوان مالک با حق استفاده وزارتخانه یا مؤسسه مربوط درج میگردد. تغییر دستگاه بهره بردار در هر مورد به عهده هیأت وزیران میباشد. کلیه اسناد، سوابق، مدارک موجود مرتبط با این اموال در اختیار وزارت امور اقتصادی و دارایی (اداره کل اموال دولتی) قرار میگیرد و در خصوص واگذاری حق استفاده از ساختمانهای مازاد دستگاه های مذکور مطابق بند (ب) ماده ۸۹ این قانون اقدام خواهد شد.»

۲ـ ماده ۱ قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مصوب ۱۳۷۴ با آخرین اصلاحات مقرر میدارد: به منظور حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها و بهره وری آنها از تاریخ تصویب این قانون تغییر کاربری اراضی زراعی و باغها در خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرکها جز در موارد ضروری ممنوع میباشد.

تبصره۱ـ تشخیص موارد ضروری تغییر کاربری اراضی زراعی و باغها در هر استان به عهده کمیسیون مرکب از رئیس سازمان جهاد کشاورزی، مدیر امور اراضی، رئیس سازمان مسکن و شهرسازی، مدیرکل حفاظت محیط زیست آن استان و یک نفر نماینده استاندار میباشد که به ریاست سازمان جهاد کشاورزی تشکیل میگردد. نماینده دستگاه اجرایی ذی ربط میتواند بدون حق رأی در جلسات کمیسیون شرکت نماید. همان گونه که ملاحظه میفرمایید در متن مصوبه هیچ اشاره ای به قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها و کمیسیون تبصره ۱ ماده ۱ آن نشده است.

۳ـ بند (الف) ماده ۱ قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب ۱۳۹۰ مقرر مینماید: «فساد در این قانون هرگونه فعل یا ترک فعلی است که توسط هر شخص حقیقی یا حقوقی به صورت فردی، جمعی یا سازمانی که عمدًا و با هدف کسب هرگونه منعفت یا امتیاز مستقیم یا غیر مستقیم برای خود یا دیگری یا نقض قوانین و مقررات کشوری انجام پذیرد یا ضرر و زیانی را به اموال، منافع، منابع یا سلامت و امنیت عمومی و یا جمعی از مردم وارد نماید نظیر رشاء، ارتشاء، اختلاس، تبانی، سوء استفاده از مقام یا موقعیت اداری، سیاسی، امکانات یا اطلاعات، دریافت و پرداختهای غیرقانونی از منابع عمومی و انحراف از این منابع به سمت تخصیص های غیرقانونی، جعل، تخریب یا اختفاء اسناد و سوابق اداری و مالی»

۴ـ ماده ۲ قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی برای امر مسکن به شرکتهای تعاونی مسکن و سایر اشخاص حقیقی و حقوقی مصوب ۱۳۸۱ مقرر میدارد: «هرگونه نقل و انتقال و واگذاری زمین به شرکتهای تعاونی مسکن و اشخاص حقیقی و حقوقی برای امر مسکن در خارج محدوده (قانونی) شهرها اعم از داخل و یا خارج از حریم شهرها به جز در محدوده مصوب شهرهای جدید و شهرک هایی که طبق مقررات و براساس طرح های مصوب احداث شده یا میشوند ممنوع میباشد. احراز وقوع زمین مورد نظر در داخل شهرهای جدید و شهرکهای مصوب و تناسب زمین مذکور از نظر کاربری و ضوابط ساختمانی با برنامه های متقاضیان به عهده سازمان مسکن و شهرسازی استان میباشد.»

۵ ـ ماده ۴ آیین نامه اجرایی قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی برای امر مسکن به شرکتهای تعاونی مسکن و سایر اشخاص حقیقی و حقوقی مصوب ۱۳۸۳ تصریح مینماید «واگذاری، تفکیک و افراز اراضی فاقد کاربری مسکونی برای امر مسکن توسط تمام دستگاه های دولتی و عمومی و وابسته به آنها اعم از وزارتخانه ها، سازمان ها، نیروهای نظامی و انتظامی، شهرداریها و شرکتهای دولتی، بنیادها و نهادهای انقلابی و مؤسسات عمومی غیردولتی و هر نهاد وابسته به دولت که به واگذاری اراضی اقدام میکند، تحت هر عنوان و در هر نقطه از کشور اعم از داخل یا خارج شهرها مطلقًا ممنوع است.» علیهذا مسلم است که بخشهای مورد اعتراض مصوبه برخلاف مقررات قوانین اخیرالتصویب میباشد لذا ابطال آنها مورد تقاضا میباشد.”

متن مصوبه مورد شکایت به شرح زیر است:

دستورالعمل اجـرایی آییننامه نحوه استفاده از زمین و منابع ملی در منـاطق آزاد تجاری ـ صنعتی موضوع تبصره ۴ ماده ۵۲ آیین نامه مالی و معاملاتی سازمانهای مناطق آزاد

“۴ـ۲ـ واگذاری زمین برای طرحهای توسعه منطقه از طریق فراخوان عمومی با تعیین قیمت پایه توسط کمیته ارزیابی و واگذاری به بالاترین پیشنهاد واصله صورت میپذیرد. سازمان میتواند برای پروژه های سرمایه گذاری پیشنهادی از طرف اشخاص حقیقی و حقوقی در چهارچوب طرح جامع با تصویب هیأت مدیره و با رعایت مفاد این دستورالعمل زمین واگذار نماید.

ماده ۶ :انواع قرارداد

…………..

تبصره ۴ :هرگونه واگذاری زمین به کارکنان سازمان و سایر دستگاه های اجرایی صرفًا تابع شیوه نامه ای است که از طرف دبیرخانه تنظیم و ابلاغ خواهد شد.

تبصره ۵ (الحاقی مورخ ۱۳۹۴/۸/۱۶) :سازمان میتواند به منظور ایجاد پیوند بین گروه های مرجع و مؤثر ملی و منطقه ای یا مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و فراهم آوردن زمینه ارتقای سطح علمی، اجتماعی و فرهنگی منطقه از طریق بهره گیری از ظرفیت اقشار فرهیخته و نام آور به گروه های تعیین شـده زیر در چهارچوب این دستورالعمـل و بدون نیاز به فراخوان، زمین مسکونی واگذار نماید.

گروه های مشمول عبارتند از:

الف ـ گروه های مرجع علمی: اساتید دانشگاه های فعال منطقه، دانشجویان حائز رتبه های سه رقمی آزمونهای سراسری سازمان سنجش و دو رقمی دانشگاه آزاد اسلامی، حائزین رتبه های علمی در سطح ملی و بین المللی به تأیید مراجع رسمی ذیربط، برگزیدگان المپیادهای ملی و بین المللی، پزشکان فعال و صاحب نام در سطح ملی و بین المللی، صاحبان اختراعات و اکتشافات ثبت شده، فارغ التحصیلان دارای معدل ۱۸ و بالاتر مقاطع تحصیلی کارشناسی، کارشناسی ارشد و دکتری ده دانشگاه سراسری اول کشور براساس رتبه بندی وزارت علوم، تحقیقات و فناوری.ب ـ گروه های مرجع ورزشی: قهرمانان صاحب مدال ملی، منطقه ای و بین المللی در رشته های ورزشی مختلف، مربیان و بازیکنان رشته های ورزشی در سطح ملی و منطقه ای.

ج ـ گروه های مرجع فرهنگی ـ مذهبی: حائزین رتبه های اول تا سوم مسابقات بین المللی حفظ و قرائت قرآن کریم، اندیشمندان دارای موقعیتهای ممتاز دینی و مذهبی دارندگان درجه های هنری از مراجع رسمی ذیربط، چهره های برتر و دارندگان هنرهای انحصاری، هنرمندان و نویسندگان برتر در سطوح ملی و منطقه ای.

د ـ سایر گروه ها: چهره های ماندگار، دارندگان نشانهای ملی دولتی.

ـ تشخیص قرارگیری در هریک از گروه ها با مشخصات ذکر شده به عهده هیأت مدیره هر منطقه خواهد بود.

……….

۶ ـ۳ـ۶ ـ (اصلاحی مورخ ۱۳۹۴/۸/۱۶) سازمان میتواند زمین های دارای کاربریهای فرهنگی، گردشگری، تفریحی، وزرشی و بهداشتی را با قرارداد اجاره تا ۹۹ ساله واگذار نماید. سازمان یا طرف قرارداد مجاز به تغییر کاربری این زمینها در طول مدت قرارداد نمیباشد. هرگونه تغییر کاربری موجب فسخ قرارداد توسط سازمان میگردد.

………..

ماده۱۱ـ (الحاقی مورخ ۱۳۹۴/۸/۱۶) در مواردی که سازمان در اثر اجرای پروژه های مصوب و در سقف اعتبارات مندرج در بودجه، موافقتنامه های مربوطه دارای بدهی و دین محقق و قطعی به اشخاص ثالث است و میتواند با توافق طرف مقابل در ازای تعهدات قطعی خود، نسبت به واگذاری زمین اقدام نماید. زمین های واگذاری باید در چهارچوب این دستورالعمل مورد بهره برداری قرار گیرد و قیمت آنها بر اساس ماده ۳ این دستورالعمل تعیین میشود. – دبیر شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی”

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر امور حقوقی و تقنینی شورای عالی مناطق ازاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی به موجب لایحه شماره ۱۴۰۱۲/۲۷/۱۶ـ ۱۴۰۱/۱/۷ اعلام کرده است که: “۱ـ مطابق ماده ۵ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی مصوب ۱۳۷۲ سازمانهای مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی شرکت هایی با شخصیت حقوقی مستقل بوده که از شمول قوانین و مقررات حاکم بر دولت و شرکتهای دولتی مستثنی و منحصرًا بر اساس قانون مزبور و آیین نامه های مربوطه و اساسنامه خود اداره میگردند. به این اداره انحصاری سازمانهای مناطق آزاد مجددًا در بند (الف) ماده ۱۱۲ قانون برنامه پنجم توسعه مصوب ۱۳۸۹ و بند (الف) ماده ۶۵ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه ای کشور مصوب ۱۳۹۵ به صراحت اشاره و تأکید گردیده است.

۲ـ شاکی در بند اول شکایت خود به قانون تنظیم بخشی از مقررات دولت اشاره و قانون یاد شده را شامل سازمانهای مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی دانسته و از مفاد آن مغایرت دستورالعمل واگذاری زمین در مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی با بندهای ماده ۶۹ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی را استنباط نموده است در حالی که:

اولاً ـ همچنان که در صدر ماده ۶۹ قانون مزبور ذکر شده حکم کلی این ماده مربوط به وزارتخانه و مؤسسات دولتی بوده حال آن که سازمانهای مناطق آزاد شرکتهای دولتی هستند که مستثنی از قوانین حاکم بر شرکتهای دولتی و بر اساس قانون خاص خود اداره میگردند (ماده ۵ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد) ضمن اینکه اساسًا تعریف مؤسسه دولتی یا شرکت دولتی برابر مواد ۳ و ۴ قانون محاسبات عمومی و ۲ و ۴ قانون مدیریت خدمات کشوری کاملاً متفاوت از یکدیگر بوده و حکم صدر ماده ۶۹ مربوط به صرفًا وزارتخانه یا مؤسسه دولتی میباشد.

ثانیًا ـ مطابق بند (الف) ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت هیأت وزیران مسئول تصویب آیین نامه های سازمانهای مناطق آزاد میباشد. لکن حتی بر فرض این مشمولیت، از آنجا که آیین نامه نحوه استفاده از زمین و منابع ملی در مناطق آزاد مصوب ۱۳۷۲ در خصوص نحوه واگذاری اراضی به تصویب هیأت وزیران رسیده، اساسًا حکم تبصره ۲ ماده ۶۹ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت تحصیل حاصل شده است.

ثالثًا ـ مطابق ماده ۲۴ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی به صراحت نحوه استفاده از زمین و منابع ملی و ترتیب فروش و اجاره آن را در محدوده هر منطقه آزاد بر اساس تصویب نامه هیأت وزیران جایز دانسته و متعاقبًا این تصویب نامه نیز تحت عنوان (آیین نامه نحوه استفاده از زمین و منابع ملی در مناطق آزاد) در سال ۱۳۷۲ به تصویب هیأت وزیران رسیده و هم اکنون در مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی مناط اعتبار میباشد. شایان ذکر است برابر ماده ۲ آیین نامه اخیرالذکر کلیه اراضی واقع در محدوده هر منطقه آزاد مشمول آیین نامه مزبور بوده و برابر مواد ۵ ،۷ ،۸ ،۹ ،۱۱ ،۱۲ ،۱۳ ،۱۴ و ۱۶ همان آیین نامه سازمانهای مناطق آزاد در واگذاری اراضی تحت اختیار خود (اعم از فروش، اجاره و غیرو) دارای اختیارات نامه بر اساس ضوابط و مقررات میباشد.

رابعًا ـ پس از تصویب آیین نامه مالی و معاملاتی جدید سازمانهای مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی در سال ۱۳۹۱ طی تبصره ۴ ماده ۵۲ آیین نامه مورد نظر، واگذاری زمین برای اجرای طرح های سرمایه گذاری از شمول مقررات مزایده مستثنی و بر اساس آیین نامه نحوه استفاده از زمین و منابع ملی در مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و موکول به اجرای دستورالعمل مصوب دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی گردیده است. این آیین نامه مصوب هیأت وزیران نیز همچون سایر تصویب نامه های هیأت وزیران در اجرای اصل ۱۳۸ قانون اساسی برای مجلس شورای اسلامی ارسال و هیچ گونه اعلام مغایرتی با قوانین عادی از سوی هیأت انطباق مصوبات دولت با قوانین و مقررات صورت نگرفته است.

۳ـ در ارتباط با استناد شاکی به قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها نیز به استحضار میرساند اولاً: قانون یاد شده هم اکنون در سازمانهای مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی (بند الف ماده ۶ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه ای کشور مبنی بر واگذاری اختیارات دستگاه های اجرایی دولتی به مدیران عامل مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی) اعمال میگردد. ثانیًا: هیأت وزیران به صراحت طی تصویب نامه شماره ۶۱۰۴/ت۵۵۲۳۸هـ ـ۱۳۹۷/۱/۲۸ تا زمان تصویب طرح جامع هر منطقه، سازمانهای مناطق آزاد را مجاز به صدور مجوز استفاده از زمین بر اساس کاربری های فعلی دانسته و همچنان که مستحضرید این تصویب نامه نیز در اجرای اصل ۱۳۸ قانون اساسی برای مجلس شورای اسلامی ارسال و مصون از اعتراض بوده است، بنابراین استناد شاکی به قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها و استفاده از آن جهت ابطال دستورالعمل کاملاً بی ربط میباشد.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۱/۱۰/۲۰ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

اولاً براساس ماده ۲۴ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۷۲/۶/۷: «نحوه استفاده از زمین و منابع مّلی و ترتیب فروش یا اجاره آن به اتباع کشور در محدوده هر منطقه که در مالکیت دولت باشد، طبق مقررات مصوب هیأت وزیران و با رعایت برنامه های عمرانی هر منطقه تعیین میگردد»، ولی بندهای مورد شکایت از دستورالعمل مورد اعتراض که درخصوص واگذاری زمینهای دولتی است، توسط هیأت وزیران به تصویب نرسیده است. ثانیًا برمبنای ماده ۸ آیین نامه نحوه استفاده از زمین و منابع مّلی در مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۷۲/۱۲/۲۳: «استفاده از زمین صرفًا در چهارچوب طرح جامع منطقه آزاد که به تصویب شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی میرسد، امکانپذیر است. نحوه استفاده از اراضی دولتی با رعایت ماده ۲۴ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۷۲ و در مورد اراضی غیردولتی در چارچوب قوانین و مقررات ذیربط انجام خواهد شد» و واگذاری اراضی مطابق مقررات معترض عنه مغایر با مقررات مزبور است. ثالثًا براساس رأی شماره ۱۰۸۵ و ۱۰۸۶ مورخ ۱۳۹۹/۹/۱۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری: «فروش اموال و املاک دولتی از ناحیه دستگاه های دولتی و مقامات اجرایی منوط به اذن صریح قانونگذار بوده و خارج از آن مطلقًا منع شده است» و با توجه به عدم وجود اذن قانونگذار در مانحن فیه، مقررات مورد شکایت با رأی مذکور هیأت عمومی دیوان عدالت اداری هم مغایرت دارند. بنا به مراتب فوق، بند ۲ ماده ۴ ،تبصره های ۴ و ۵ ماده ۶ و بند ۶ ـ۳ـ ۶ آن و ماده ۱۱ از دستورالعمل اجرایی آیین نامه نحوه استفاده از زمین و منابع مّلی در مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی مصوب ۱۳۹۴/۸/۱۶ خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری