رای شماره ۲۵۲۴۴۰۰ هيات عمومی ديوان عدالت اداری
با موضوع: رديف ۱۸ مصوبه مورخ ۳۰/۳/۱۴۰۱ سومين جلسه کميسيون نظارت استان قم در زمينه نظارت و بازرسي از تاريخ تصويب ابطال شد
بسمه تعالی
مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران
یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۲۵۲۴۴۰۰ مورخ ۲۸/۹/۱۴۰۲ با موضوع: «ردیف ۱۸ مصوبه مورخ ۳۰/۳/۱۴۰۱ سومین جلسه کمیسیون نظارت استان قم در زمینه نظارت و بازرسی از تاریخ تصویب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.
مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد
تاریخ دادنامه: ۱۴۰۲/۹/۲۸ شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۲۵۲۴۴۰۰
شماره پرونده: ۰۱۰۶۵۶۴
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای حسین چنگیزی طرف شکایت: ۱ـ وزارت صنعت، معدن و تجارت ۲ـ سازمان صنعت، معدن و تجارت استان قم
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ردیف ۱۸ مصوبه مورخ ۱۴۰۱/۳/۳۰ سومین جلسه کمیسیون نظارت استان قم
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ردیف ۱۸ مصوبه مورخ ۱۴۰۱/۳/۳۰ سومین جلسه کمیسیون نظارت استان قم را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
“هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ۱۰۴۶ ـ ۱۳۹۳/۶/۲۴ حکم به ابطال مقرره ای مشابه با مقرره مورد شکایت در این پرونده صادر کرده است: ۱ ـ مطابق صریح بند (ش) ماده ۳۷ قانون نظام صنفی، بازرسی از واحدهای صنفی از وظایف واحد بازرسی و نظارت اتاق اصناف هر شهرستان و در سطح واحدهای غیرصنفی بر عهده سازمان حمایت از مصرف کنندگان و تولید کنندگان و سازمانهای صنعت، معدن و تجارت سراسر کشور می باشد. ۲ـ مطابق اصول حقوقی و قواعد تقنینی هرگونه اختیار و وظایفی که به موجب قانون به عهده مرجعی قرار داده میشود قابل واگذاری و تفویض به دیگری نیست و با توجه به بندهای مختلف ماده ۳۰ قانون نظام صنفی، هیچ تجویز یا تکلیفی برای اتحادیهها من باب به کارگیری یک بازرس متخصص و متعهد پیش بینی نشده است. ۳ـ مفاد نظامات مابه النزاع به وضوح حکایت از وجود یک تحریف آشکار در تبصره ۲ ماده ۳۱ و ماده ۳۷ مکرر قانون نظام صنفی دارد که موجب تحمیل هزینه های اضافی به اتحادیه ها شده است. ۴ـ مقرره مورد شکایت خلاف اصل ۵۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و تعدی به اصل تفکیک و هتک اعتبار قانون است. ۵ ـ هر یک از اعضای هیأت مدیره اتحادیه ها و هیأت رئیسه اتاق های اصناف شهرستان وفق استقلال قوای سه گانه کشور و نتیجتًا مقررات ماده ۷۶ قانون نظام صنفی نسبت به وجوه و اموال اتحادیه، اتاق اصناف شهرستان و وجوهی که در اجرای این قانون و سایر قوانین و مقررات در اختیار آنان قرار میگیرد امین محسوب میشوند و در صورتی که آنان از اختیارات قانونی خود تخطی کنند وفق قوانین جزایی کشور من جمله ماده ۶۷۴ قانون مجازات اسلامی میتوانند حسب مورد با مسئولیت کیفری یا مدنی به تشخیص و تصمیم دادگاه صالح مواجه شوند.
با دیدگاهی فنی و عاری از نظرهای شخصی به طور قطع و یقین ملاحظه میشود نحوه عمل واضعین مصوبات معترض عنه و سیر تصویب آن در وضع حقوق مضاعف بر قانون نظام صنفی از مصادیق بارز قانون گذاری و خارج از صلاحیت کمیسیون نظارت مرکز استان قم و دبیرخانه هیأت عالی نظارت بر سازمانهای صنفی کشور بوده است چرا که مراجع مزبور با دستاویز قرار دادن «اهمیت تنظیم بازار و نقش اساسی اتحادیه های صنفی در توزیع و نظارت بر کالاها» به قلمرو قانون توسعه داده و عملاً وظایف ذاتی و مهم واحد بازرسی و نظارت اتاق اصناف شهرستان را نادیده گرفته و اسقاط نموده اند. مع الوصف به مواد ،۱۲ ،۱۳ ۸۸ و ۹۲ قانون دیوان عدالت اداری ابطال تصمیم مندرج در ردیف به تجویز اصول ۱۷۰ و ۱۷۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و مستندًا ۱۸ مصوبات سومین جلسه کمیسیون نظارت مورخ ۱۴۰۱/۳/۳۰ استان قم از تاریخ تصویب مورد استدعاست.”
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
ردیف ۱۸ مصوبه مورخ ۱۴۰۱/۳/۳۰ سومین جلسه کمیسیون نظارت استان قم
| ردیف | موضوعات مطروحه | مصوبات | مستندات قانونی | مسئول پیگیری یا اجرای مصوبه |
| ۱۸ |
طرح ویژه نظارتی اتحادیه های صنفی بر واحدهای صنفی |
با توجه به اهمیت تنظیم بازار و نقش اساسی اتحادیه ها در توزیع و نظارت بر کالاها و نیز ضرورت نظارت اتاق اصناف بر عملکرد اتحادیه های صنفی طرح نحوه بازرسی اتحادیه های صنفی بر عملکرد واحدهای تحت پوشش و کنترل فعالیت آنها در تاریخ ۱۴۰۱/۳/۳۰ به تصویب کمیسیون نظارت رسید و مقرر شد اتاق اصناف در چارچوب بند (الف) ماده ۳۷ قانون نظام صنفی نسبت به نظارت بر عملکرد اتحادیه ها اقدام نماید. مراحل طرح:
۱) اعلام و به روزرسـانی قیمت کالا و خـدمات صنفی تـوسط کمیسیـون نظارت (اولویت یک نرخ گذاری)، کمیته نرخ گذاری (اولویت دو نرخ گذاری) و اتحادیه های صنفی با هماهنگی اتاق اصناف و انجمن حمایت از حقوق مصرف کنندگان (اعلام نرخ عرف خدمات صنفی جهت اولویت سه نرخ گذاری (به مدت ۳ ماه ۲) پیگیری اتحادیه ها از واحدهای صنفی مبنی بر درج قیمت کالا (الصاق برچسب روی کالا یا نصب تابلو) و خدمات ارائه شده (با نصب بنر یا تابلو) و ارائه فاکتور فروش و نظارت بر انجام این امر به همراه بازرس واحد بازرسی و نظارت اتاق اصناف و ارائه اخطار مکتوب به صورت ارشادی به واحدهای صنفی متخّلف به مدت یک ماه ۳) همراهی بازرس اتحادیه با بازرس واحد بازرسی و نظارت اتاق اصناف جهت برخورد با واحدهای صنفی متخّلف پس از اتمام مهلت یک ماهه الزامات طرح: ۱) هر اتحادیه موّظف است تا ۵۰۰ عضو یک بازرس متخصص و متعهد به کارگیری نماید. بدیهی است به ازای تعداد اعضای بیشتر از ۵۰۰ عضو، هیأت مدیره اتحادیه تصمیمگیری خواهد نمود. به طوری که بازرسان بتوانند در سال ۲ نوبت از یک واحد صنفی بازرسی نمایند. ۲) انتخاب بازرس با معرفی اتحادیه و تأیید صلاحیت وی توسط اتاق اصناف صورت می پذیرد و این بازرس ملزم به همراهی با واحد بازرسی و نظارت اتاق اصناف جهت بازرسی از واحدهای صنفی همان اتحادیه بوده و اتحادیه موّظف است هزینه بکارگیری بازرس را در بودجه سالیانه خود پیش بینی نماید. کارت شناسایی بازرسی توسط کمیسیون نظارت صادر خواهد شد. ۳) اتحادیه های صنف سوهان و شیرینی، نانوایان سنتی و ماشینی، خواربار و لبنیات، اغذیه فروشان، چلوکباب و تالارهای پذیرایی، بنکداران عمده فروشان مواد غذایی، عرضه کنندگان مواد پروتئینی، کبابی، تولیدکنندگان پوشاک، فروشندگان پوشاک، کیف و کفش، فروشندگان لوازم خانگی، فروشندگان لوازم یدکی اتومبیل، مصنوعات پلاستیک و فروشندگان میوه و تره بار، تعویض روغن و لاستیک فروشان، فروشندگان مصالح ساختمانی و خدمات خشکشویی در اولویت اجرای طرح و همراهی با واحد بازرسی و نظارت اتاق اصناف میباشند. ۴) گزارش عملکرد اجرای این طرح بایستی توسط اتحادیه به اتاق اصناف ارسال و اتاق نیز به صورت ماهانه به کمیسیون نظارت ارائه نماید. فات در چارچوب فصل هشتم قانون نظام صنفی بوده و اولویت بازرس علاوه بر نظارت ۵) کشف تخّل بر قیمت کالا و خدمات و صدور فاکتور، نظارت در زمینه اخذ مجوز فروش فوق العاده و حراج، گزارش کمبود کالا یا گرانی و علل آن فعالیت واحد صنفی در چارچوب مجوز صادره می باشد. |
بند (هـ) ماده ۴۹ قانون نظام صنفی |
اتاق اصناف |
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل سازمان صنعت، معدن و تجارت استان قم به موجب لایحه شماره ۱۱۳۲۲۰۴۶ ـ ۱۴۰۱/۱۲/۱ توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است:
“برابر بند (ط) ماده ۳۰ قانون نظام صنفی یکی از وظایف اتحادیه های صنفی تشکیل کمیسیون هایی من جمله کمیسیون بازرسی واحدهای صنفی میباشد که وظایف کمیسیون مذکور در ماده ۱۱ آیین نامه اجرایی تبصره ۲ بند (ط) ماده ۳۰ قانون مارالذکر برشمرده شده و در بند ۲ آن به همکاری لازم با واحدهای بازرسی و نظارت اتاق اصناف شهرستان و یا اداره صنعت، معدن و تجارت جهت بازرسی واحدهای صنفی اشاره شده است. همچنین با تأمل در عنوان کلی بند۴ ماده فوق مبنی بر انجام سایر امور ارجاعی از سوی اتحادیه میتوان انجام بازرسی از واحدهای صنفی را نیز مشمول آن دانست. لازم به ذکر است برابر بند ۱ ماده ۳ آیین نامه اجرایی فوق، اعضای کمیسیون یاد شده ۳ تا ۵ نفر بوده که از میان اعضای دارای پروانه کسب معتبر و آگاه به مسائل صنفی انتخاب میگردند. علاوه بر موارد فوق میتوان به ماده ۵ اساسنامه الگوی اتحادیه های صنفی موضوع تبصره ۱ ماده ۲۱ قانون نظام صنفی نیز اشاره کرد که در آن به صراحت به تلاش برای بهبود محیط کسب و کار، با دستگاه های دولتی و انجام وظایف مقرر در قانون و مقررات نظام صنفی به عنوان اهداف تشکیل اتحادیه ها اشاره شده است.
برابر بند (و) ماده ۳۰ قانون نظام صنفی، تنظیم بودجه سال بعد و تسلیم ان تا آخر دی ماه هر سال به اتاق اصناف شهرستان جهت رسیدگی و تصویب از وظایف اتحادیه های صنفی میباشد. مستحضرید بودجه اتحادیه ها در حقیقت پیش بینی درآمدها، منابع تأمین اعتبار و هزینه ها میباشد که برای انجام وظایف و تکالیف قانونی مندرج در قانون نظام صنفی و دیگر قوانین مرتبط میبایست با رعایت مقررات مربوطه هزینه گردد و از جمله آنها هزینه لازم برای تشکیل کمیسیون بازرسی واحدهای صنفی (موضوع تبصره ۲ بند (ط) ماده ۳۰ قانون نظام صنفی و آیین نامه اجرایی آن) میباشد به ویژه اینکه در ماده ۱۵ آیین نامه اجرایی تبصره ۲ بند (ط) ماده ۳۰ قانون نظام صنفی به پیش بینی بودجه هر کمیسیون و حق الزحمه اعضای آنها در بودجه سالیانه تأکید گردیده، لذا ادعای شاکی در این خصوص فاقد وجاهت قانونی میباشد. همچنین لازم به ذکر است در خصوص عدم تأمین اعتبار ادعایی از سوی ایشان نیز دلیلی ارائه نگردیده است.
وفق بند (ج) ماده ۴۹ قانون نظام صنفی یکی از وظایف کمیسیون های نظارت رسیدگی و بازرسی عملکرد اتحادیههای صنفی و اتاق اصناف شهرستان و تطبیق دادن اقدامات انجام شده آنها با قوانین و مقررات میباشد. همچنین برابر قسمت اخیر ماده ۵۰ قانون یاد شده، رئیس کمیسیون نظارت شهرستان مرکز استان (با نظر به اینکه کمیسیون نظارت شهرستان قم در حقیقت کمیسیون نظارت شهرستان مرکز استان قلمداد میشود) موظف است با تشکیل جلسات و گردهمایی و اتخاذ تدابیر لازم زمینه انجام دادن امور را فراهم نماید. در همین راستا کمیسیون نظارت شهرستان قم به تاریخ ۱۴۰۱/۳/۳۰ تشکیل جلسه داده و برابر بند ۱۸ مصوبه مورد اعتراض و با نظر به اهمیت و نقش مهم اتحادیه های صنفی در تنظیم بازار و توزیع و نظارت بر کالاها مقرر گردید هر اتحادیه موظف است تا ۵۰۰ عضو، یک نفر بازرس متخصص و متعهد به کارگیری نماید و برابر قسمت اخیر بند ذیل عنوان الزامات طرح مقرر گردیده اتحادیه موظف است هزینه به کارگیری بازرس را در بودجه سالیانه خود پیش بینی نماید لذا اقدام کمیسیون نظارت شهرستان قم در راستای بند (ج) ماده ۴۹ و ماده ۵۰ قانون نظام صنفی بوده و هیچ گونه تخطی از آنها صورت نگرفته است.
در خصوص مصوبه معترض عنه اولاً: در تبصره ۱ ماده ۷ آیین نامه اجرایی ماده ۴۵ قانون نظام صنفی آمده بود «کلیه اتحادیه های صنفی به ازاء هر ۵۰۰ عضو موظفند حداقل حقوق و مزایای یک نفر بازرس را به حساب مجمع امور صنفی واریز نماید.» با نظر به اینکه منابع مالی مجامع امور صنفی در قانون نظام صنفی مصوب ۱۳۸۲ از سوی مقنن تعیین و محدود گردیده بود و از آنجا که تبصره فوق در حقیقت ایجاد منبع جدید مالی برای مجامع امور صنفی بوده و مرجع وضع کننده نیز از اختیار لازم در این زمینه برخوردار نبود نهایتًا به موجب دادنامه شماره ۱۰۴۶ ـ ۱۳۹۳/۹/۲۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری باطل گردید. ثانیًا: با تأمل در بند ۱۸ مصوبه ۱۴۰۱/۳/۳۰ کمیسیون نظارت شهرستان قم به ویژه بندهای ۱ و ۲ ذیل عنوان الزامات طرح، هر اتحادیه موظف است تا ۵۰۰ عضو، یک نفر بازرس متخصص و متعهد به کارگیری نماید و برابر قسمت اخیر بند ۲ مصوبه فوق اتحادیه موظف است هزینه به کارگیری بازرس را در بودجه سالیانه خود پیش بینی نماید. لذا مصوبه مورد اعتراض دارای دو قسمت میباشد:
۱ـ به کارگیری یک نفر بازرس به ازاء هر ۵۰۰ عضو اتحادیه: این قسمت از مصوبه مورد اعتراض در حقیقت در راستای ماده ۵۰ و بند (چ) ماده ۴۹ قانون نظام صنفی و بند ۲ ماده ۱۱ آیین نامه اجرایی تبصره ۲ بند (ط) ماده ۳۰ قانون یاد شده میباشد. ۲ـ پیش بینی حقوق بازرس تعیین شده در بودجه اتحادیه ذیربط: این قسمت منطبق بر ماده ۱۵ آیین نامه اجرایی تبصره ۲ بند (ط) ماده ۳۰ قانون نظام صنفی میباشد مضافًا اینکه متضمن ایجاد منبع جدید مالی برای اتاق اصناف یا اتحادیه صنفی نبوده و کاملاً متفاوت با مفاد تبصره ۱ ماده ۷ آیین نامه اجرایی ماده ۴۵ قانون یاد شده ابطالی به موجب دادنامه ۱۰۴۶ ـ ۱۳۹۳/۶/۲۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری می باشد. در پایان با نظر به مراتب فوق رد شکایت مطروحه را خواستاریم.”
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۲/۹/۲۸ به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
اولاً قانونگذار در ماده ۳۰ قانون نظام صنفی کشور به بیان وظایف و اختیارات اتحادیه های صنفی پرداخته و در بند (ط) این ماده نیز تشکیل کمیسیون های رسیدگی به شکایات، حل اختلاف و بازرسی واحدهای صنفی را پیش بینی کرده است و در ماده ۲ آیین نامه اجرایی تشکیل کمیسیون های اتحادیه صنفی (موضوع تبصره ۲ بند (ط) ماده ۳۰ قانون نظام صنفی) مصوب ۱۳۹۴/۵/۷ وزیر صنعت، معدن و تجارت نیز کمیسیون رسیدگی به شکایات، کمیسیون حل اختلاف و کمیسیون بازرسی واحدهای صنفی پیش بینی شده و در مواد ۵ الی ۸ و همچنین ماده ۱۱ آیین نامه مذکور هم وظایف این کمیسیونها بیان شده و در ماده ۱۵ آیین نامه مزبور نیز بودجه کمیسیون و حق الزحمه اعضای آن مورد اشاره قرار گرفته است. بنا به مراتب فوق و با توجه به اینکه در قانون نظام صنفی و آیین نامه اجرایی تشکیل کمیسیون های اتحادیه صنفی مصوب سال ۱۳۹۴ درخصوص موضوع بازرسی واحدهای صنفی ، بودجه و هزینه های مربوط به آن تعیین تکلیف شده، بنابراین تعیین تکالیف مقرر در ردیف ۱۸ مصوبه مورخ ۱۴۰۱/۳/۳۰ کمیسیون نظارت استان قم در زمینه نظارت و بازرسی خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین