رای شماره ۲۵۰۸ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: ۱ـ حکم مقرر در قسمت اول جزء ۲ ماده ۱ آيين نامه تشويق به مشارکت که در اجراي حکم مقرر در ماده ۱۵ قانون حداکثر استفاده از توان توليدي و خدماتي کشور و حمايت از کالاي ايراني و در تاريخ ۱۴۰۰/۵/۶ به تصويب رسيده و در خصوص مشارکت اشخاص حقيقي نيز تعيين تکليف کرده است، ابطال شد. ۲ـ قسمت دوم …

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۵۰۸ مورخ ۱۴۰۱/۱۰/۱۰ با موضوع: «۱ـ حکم مقرر در قسمت اول جزء ۲ ماده ۱ آیین نامه تشویق به مشارکت که در اجرای حکم مقرر در ماده ۱۵ قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی و در تاریخ ۱۴۰۰/۵/۶ به تصویب رسیده و در خصوص مشارکت اشخاص حقیقی نیز تعیین تکلیف کرده است، ابطال شد. ۲ـ قسمت دوم جزء ۲ ماده ۱ آیین نامه تشویق به مشارکت موضوع ماده ۱۵ قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی مصوب ۱۴۰۰/۵/۶ که متضمن الزام به ثبت شرکتهای مدنی در مرجع ثبت شرکتها است، ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یدالله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۱/۱۰/۱۰ شماره دادنامه: ۲۵۰۸ شماره پرونده: ۰۰۰۱۸۷۹

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای بهمن زبردست

موضوع شکایت و خواسته: ابطال جزء ۲ از ماده ۱ آیین نامه تشویق به مشارکت موضوع ماده ۱۵ قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور در حمایت از کالای ایرانی موضوع تصویب نامه شماره ۴۹۸۰۳/ت۵۸۲۵۱هـ ـ ۱۴۰۰/۵/۱۰ هیأت وزیران

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال جزء ۲ از ماده ۱ و مواد ۴ و ۵ آیین نامه تشویق به مشارکت موضوع ماده ۱۵ قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتـی کشور در حمایت از کالای ایرانی موضوع تصویب نامه شماره ۴۹۸۰۳/ت۵۸۲۵۱هـ ـ ۱۴۰۰/۵/۱۰ هیأت وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است:

“به استحضار میرساند هیأت وزیران در آیین نامه موضوع تصویب نامه مورد اعتراض که به استناد ماده ۱۵ قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی مصوب ۱۳۹۸ تصویب شده مواردی را مقرر کرده که به شرح ذیل مغایر قانون، خارج از حدود اختیارات و قابل ابطال به نظر میرسند. در جزء ۲ ماده ۱ آیین نامه مورد اعتراض گروه اقتصادی با منافع مشترک (کنسرسیوم) چنین تعریف شده: «مشارکت دو یا چند شخص حقیقی و حقوقی به منظور تسهیل و گسترش فعالیت اقتصادی و تجاری برای یک دوره محدود و بر اساس قراردادی کتبی با مشخص بودن نوع فعالیت و ضوابط و شرایط متقابل و مربوط به آن که پس از ثبت در مرجع شرکتها در قالب شرکت مدنی و با رعایت موازین اسلامی و منع اضرار به غیر و منع انحصار رسمیت خواهد داشت.» اینکه در این جزء از آیین نامه عبارت مشارکت دو یا چند شخص حقیقی و حقوقی ذکر شده در حالی که ماده قانون استنادی یعنی ماده ۱۵ قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی چنین مقرر کرده که «وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف است با همکاری سازمان برنامه و بودجه کشور و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و وزارتخانه های ذیربط در جهت حمایت از تجمیع توانمندی های شرکتها و تقویت آنها با رعایت مواد ۲ و ۳ قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار ظرف مدت ۶ ماه پس از لازم الاجرا شدن این قانون آیین نامه «تشویق به مشارکت» با رویکرد تجمیع توان فنی، مالی، تسهیلاتی و اعتباری و ثبت شرکت برای آن دسته از شرکتهایی که به شکل ادغام و یا گروه اقتصادی با منافع مشترک (کنسرسیوم) با یکدیگر مشارکت میکنند را تهیه کند و به تصویب هیأت وزیران برساند» به معنی این است که ماده ۱۵ قانون مذکور منحصرًا در خصوص شرکتها بوده، مطلقًا ارتباطی با اشخاص حقیقی ندارد. لذا ذکر عبارت «شخص حقیقی» در جزء ۲ ماده ۱ آیین نامه مورد اعتراض مغایر با نص ماده ۱۵ قانون مارالذکر است. همچنین از آنجا که حکم این جزء مستلزم ثبت قرارداد مشارکت مدنی در مرجع ثبت شرکتها است و چنین الزامی مغایر شماری از مواد قانونی مربوطه در قوانین مدنی و تجارت و نیز ماده دوم قانون راجع به ثبت شرکتها است و قانونًا مشارکت اشخاص در قالب شرکت مدنی نیازی به ثبت در مرجع ثبت شرکتها ندارد. درخواست ابطال جزء ۲ ماده ۱ آیین نامه و حکم مقرر در آن را دارم.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“هیأت وزیران در جلسه ۱۴۰۰/۵/۶ به پیشنهاد وزارت امور اقتصادی و دارایی (با همکاری سازمان برنامه و بودجه کشور و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و وزارتخانه های ذی ربط) و به استناد ماده ۱۵ قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی مصوب ۱۳۹۸ آیین نامه تشویق به مشارکت موضوع ماده مذکور را به شرح زیر تصویب کرد:

آیین نامه تشویق به مشارکت موضوع ماده ۱۵ قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی

………..

۲ ـ گروه اقتصادی با منافع مشترک (کنسرسیوم): مشارکت دو یا چند شخص حقیقی و حقوقی به منظور تسهیل و گسترش فعالیت اقتصادی و تجاری برای یک دوره محدود و بر اساس قراردادی کتبی با مشخص بودن نوع فعالیت و ضوابط و شرایط متقابل و مربوط به آن که پس از ثبت در مرجع ثبت شرکتها در قالب شرکت مدنی و با رعایت موازین اسلامی و اصل منع اضرار به غیر و منع انحصار رسمیت خواهد داشت.

…. ـ معاون اول رئیس جمهور”

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون حقوقی رئیس جمهور به موجب نامه شماره ۴۷۵۹۴/۱۶۱۳۶۷ ـ ۱۴۰۱/۹/۵ ضمن ارائه دفاعیات در رابطه با موضوع مورد شکایت، لوایح شمـاره ۹۱/۳۴۷۱۸ـ ۱۴۰۱/۲/۲۶ وزارت امـور اقتصادی و دارایـی و شمـاره ۶۰/۴۱۴۱۳ ـ ۱۴۰۱/۲/۶ وزارت صنعت، معدن و تجارت را ارسال کرده است. مشروح دفاعیات به قرار زیر است:

“جزء ۲ ماده ۱ آیین نامه مورد شکایت صرفًا ناظر بر تعریف «گروه اقتصادی با منافع مشترک (کنسرسیوم) با عنایت به حکم مقرر در مـاده ۲۴ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مصوب ۱۳۹۵ بوده و در مقـام وضع حکم و آثار مترتب بر آن نیست، لذا هرچند رگروه اقتصادی با منافع مشترک اعم از مشارکت دو یا چند شخص حقیقی و حقوقی تعریف شده لکن آنچه موضوع حکم آیین نامه بر اساس ماده ۱۵ قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی خواهد بود، فقط آن دسته از شرکتهایی خواهند بود که به شکل گروه اقتصادی با منافع مشترک (کنسرسیوم) با یکدیگر مشارکت میکنند شایان ذکر است که ماده ۲۴ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مقرر داشته است: «تشکیل گروه اقتصادی با منافع مشترک با مشارکت دو یا چند شخص حقیقی و حقوقی به منظور تسهیل و گسترش فعالیت اقتصادی و تجاری برای یک دوره محدود و بر اساس قراردادی کتبی پس از ثبت در مرجع ثبت شرکتها در قالب شرکت مدنی و ضوابط و شرایط مربوط به آن و با رعایت موازین اسلامی و اصل منع اضرار به غیر و منع انحصار مجاز است» و تعریف جزء ۲ ماده ۱ آیین نامه مورد شکایت در راستای ماده قانونی اخیرالذکر است. چنان که در درخواست متقاضی ابطال آیین نامه نیز اشاره شده، ماده ۱ آیین نامه تشویق به مشارکت به «تعریف اصطلاحات» مورد استفاده در آیین نامه تخصیص یافته است. نظر به اینکه تعریف «گروه اقتصادی با منافع مشترک (کنسرسیوم)» در جزء ۲ این ماده در انطباق کامل با تعریف ماده ۲۴ قانون احکام دائمی کشور نگاشته شده و لذا فاقد هرگونه ارزش تقنینی جدید و یا معارضت قانونی است، درخواست ابطال موضوع در دیوان عدالت اداری نیز فاقد وجاهت قانونی است. ایراد شاکی مبنی بر استفاده از عنوان «شخص حقوقی» به جای «شرکت» در متن آیین نامه در صورتی میتوانست محل ایراد باشد که «اشخاص حقوقی عمومی» شامل نهادهای عمومی غیر دولتی از قبیل شهرداریها و … بتوانند بدون اذن قانونگذار نسبت به تشکیل و ثبت کنسرسیوم اقدام نمایند. لذا بدیهی است هرگونه تسهیل و تشویق به مشارکت موضوع این آیین نامه ناظر بر «اشخاص حقوقی خصوصی» و به عبارت دیگر «شرکتهایی» است که با رعایت قانون تجارت یا قانون خـاص حسب مورد تشکیل شده باشند. لـذا صدور رأی به رد شکایت مورد استدعاست. “

پرونده در اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به هیأت تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری ارجاع شد و این هیأت به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۴۲۳ـ ۱۴۰۰/۱۷۱۲ مواد ۴ و ۵ آیین نامه تشویق به مشارکت موضوع ماده ۱۵ قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی موضوع تصویبنامه شماره ۴۹۸۰۳/ ت۵۸۲۵۱هـ ـ ۱۴۰۰/۵/۱۰ هیأت وزیران را مغایر قانون تشخیص نداد و به رد شکایت رأی صادر کرد. رأی مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت. رسیدگی به تقاضای ابطال جزء ۲ از ماده ۱ آیین نامه تشویق به مشارکت موضوع ماده ۱۵ قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور در حمایت از کالای ایرانی موضوع تصویب نامه شماره ۴۹۸۰۳/ت۵۸۲۵۱هـ ـ ۱۴۰۰/۵/۱۰ هیأت وزیران در دستورکار جلسه هیأت عمومی قرار گرفت.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۱/۱۰/۱۰ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

الف. هرچند به موجب ماده ۲۴ قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور مصوب ۱۳۹۵/۱۱/۱۰ مقرر شده است که: «تشکیل گروه اقتصادی با منافع مشترک با مشارکت دو یا چند شخص حقیقی و حقوقی به منظور تسهیل و گسترش فعالیت اقتصادی و تجاری برای یک دوره محدود و براساس قراردادی کتبی پس از ثبت در مرجع ثبت شرکتها در قالب شرکت مدنی و ضوابط و شرایط مربوط به آن و با رعایت موازین اسالمی و اصل منع اضرار به غیر و منع انحصار مجاز است«، ولی براساس ماده ۱۵ قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی مصوب ۱۳۹۸/۲/۱۵ که قانون مؤخر بر قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور است: «وزارت امور اقتصادی و دارایی مو ّظف است با همکاری سازمان برنامه و بودجه کشور و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و وزارتخانه های ذیربط در جهت حمایت از تجمیع توانمندی های شرکتها و تقویت آنها با رعایت مواد (۲) و (۳) قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار ظرف مدت شش ماه پس از لازم الاجرا شدن این قانون، آیین نامه تشویق به مشارکت با رویکرد تجمیع توان فنی، مالی، تسهیلاتی و اعتباری و ثبت شرکت برای آن دسته از شرکتهایی که به شکل ادغام و یا گروه اقتصادی با منافع مشترک (کنسرسیوم) با یکدیگر مشارکت میکنند را تهیه کند و به تصویب هیأت وزیران برساند.» نظر به اینکه حکم مقرر در ماده ۱۵ قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی صرفًا متضمن وضع آیین نامه تشویق به مشارکت در خصوص شرکتها است، بنابراین حکم مقرر در قسمت اول جزء ۲ ماده ۱ آیین نامه تشویق به مشارکت که در اجرای حکم مقرر در ماده ۱۵ قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی و در تاریخ ۱۴۰۰/۵/۶ به تصویب رسیده و درخصوص مشارکت اشخاص حقیقی نیز تعیین تکلیف کرده است، با حکم مقرر در ماده ۱۵ قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی مصوب سال ۱۳۹۸ مغایرت دارد و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.

ب. براساس ماده ۲ قانون راجع به ثبت شرکتها مصوب ۱۳۱۰/۳/۲: «کّلیه شرکتهای ایرانی مذکور در قانون تجارت (سهامی ـ ضمانتی ـ مختلط ـ تعاونی) که در تاریخ اجرای این قانون موجود و مطابق مقررات قانون تجارت راجع به ثبت و تطبیق تشکیلات خود با قانون مزبور عمل نکرده اند، باید تا آخر شهریور ماه۱۳۱۰ تشکیلات خود را با مقررات قانون تجارت تطبیق نموده و مطابق قانون مزبور تقاضای ثبت کنند…» و به موجب ماده ۱۹۵ قانوت تجارت مصوب ۱۳۱۱/۲/۱۳: «ثبت کّلیه شرکتهای مذکور در این قانون الزامی و تابع جمیع مقررات قانون ثبت شرکتها است.» نظر به اینکه برمبنای موازین قانونی مذکور صرفًا ثبت شرکتهای موضوع قانون تجارت الزامی اعلام شده است، لذا قسمت دوم جزء ۲ ماده ۱ آیین نامه تشویق به مشارکت موضوع ماده ۱۵ قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی مصوب ۱۴۰۰/۵/۶ که متضمن الزام به ثبت شرکتهای مدنی در مرجع ثبت شرکتها است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری