رای شماره ۲۴۹۸۳۰ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: بند ۱ ماده ۳۶ تعرفه عوارض محلي سال ۱۳۹۸ شهرداري بندرانزلي و بند ۱ تعرفه شماره (۲۸ـ۲) از تعرفه عوارض محلي سال ۱۳۹۸ شهرداري رودسر که تحت عنوان عوارض حق افتتاح شعب بانکها و مؤسسات مالي و اعتباري و قرض الحسنه و تعاوني هاي اعتباري به تصويب شوراي اسلامي شهرهاي يادشده رسيده، از تاريخ تصويب ابطال شد

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۲۴۹۸۳۰ مورخ /۴ /۲ ۱۴۰۳ با موضوع: «بند ۱ ماده ۳۶ تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۸ شهرداری بندرانزلی و بند ۱ تعرفه شماره (۲۸ـ۲) از تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۸ شهرداری رودسر که تحت عنوان عوارض حق افتتاح شعب بانکها و مؤسسات مالی و اعتباری و قرض الحسنه و تعاونی های اعتباری به تصویب شورای اسلامی شهرهای یادشده رسیده، از تاریخ تصویب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۳/۲/۴ شماره دادنامه: ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۲۴۹۸۳۰

شماره پرونده: ۰۰۰۱۵۰۱ـ ۹۹۰۱۸۷۶

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: ۱ـ بانک کشاورزی (مدیریت شعب استان گیلان) ۲ـ سجاد کریمی پاشاکی

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر رودسر، شورای اسلامی شهر بندرانزلی، شهرداری شهر بندرانزلی

موضوع شکایت و خواسته: ۱ـ ابطال بند ۱ از تعرفه شماره (۲۸ـ۲) عوارض و بهای خدمات شهرداری رودسر سال ۱۳۹۸ مصوب شورای اسلامی شهر رودسر

۲ـ ابطال بند ۱ از ماده ۳۶ عوارض و بهای خدمات شهرداری بندرانزلی سال ۱۳۹۸ مصوب شورای اسلامی شهر بندرانزلی

گردش کار: شاکیان به موجب دادخواستهای جداگانه ابطال تعرفه شماره (۲۸ـ۲) از دفترچه عوارض و بهای خدمات شهرداری رودسر سال ۱۳۹۸ مصوب شورای اسلامی شهر رودسر و ماده ۳۶ تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری بندرانزلی سال ۱۳۹۸ مصوب شورای اسالمی شهر بندرانزلی را خواستار شدهاند و در جهت تبیین خواسته اجمالاً به طور خلاصه اعلام کرده اند که:

“عوارض از منابع درآمدی دولت و مؤسسات عمومی است که یا به واسطه وضع مستقیم قانون نوع و میزان آن تعیین شده و یا اینکه مع الواسطه با تشخیص مراجع ذیربط مشخص میگردد و از خصوصیات آن میتوان به معوض بودن آن در قبال ارائه خدمات مشخص اشاره کرد که از شروط صحت وضع آن میباشد به عبارتی، مراجعی که مع الواسطه وظیفه وضع عوارض دارند، نمیتوانند بدون ارائه خدمات معین، الزام به دریافت عوارض کنند. از سوی دیگر پرداخت کنندگان عوارض محق بر آگاهی از نوع خدمات خواهند بود و بدیهی است که مرجع صدور عوارض می بایست معوض دریافت عوارض را نیز اطلاع رسانی نماید. علاوه بر موارد مطروحه اعلام عمومی تعرفه عوارض، از دیگر شروط تحقق آن محسوب میگردد. به عبارتی مراجع ذیصلاح قانونی مکلفند تعرفه یا دفترچه تعرفه عوارض مصوب خود را به نحو شایسته منتشر و اطلاع رسانی عمومی نمایند. دلیل این امر نیز آن است که مردم نسبت به خدماتی که می بایست در قبال آن عوارض بپردازند، آگاه گردند. همچنین دیگر اوصاف عوارض، عطف به ماسبق نشدن آن است. بنابراین مقنن به منظور رفع حوایج متقابل شهرداری و اشخاص حقیقی و حقوقی مستقر در شهرها، در قبال ارائه خدمات توسط شهرداریها، امکان وضع عوارض را برای شوراهای اسلامی شهر، پیش بینی کرد، اما این اختیار محدود به رعایت قوانین، حدود اختیارات و تکالیف و امکان قانونی وضع عوارض شده است که مقنن در ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده و ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنجم توسعه به منظور تامین درآمد پایدار شهرداریها اشاره نموده است. همانطور که مشخص است این عوارض از حاصل ضرب مساحت اعیانی شعبه و ارزش منطقه ای حاصل میشود. به عبارتی این عوارض ناشی از اعیانی بانک احتساب و وصول میگردد و به هیچ عنوان خدمات قابل ارائه، در این عنوان عوارض و فرمول آن جایگاهی ندارد. از آنجایی که بر اساس آراء قبلی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، وضع عوارض بر درآمدهای مشمول مالیات، غیر قانونی عنوان شده و از سوی دیگر وضع عوارض بر املاک یا دارایی های غیر منقول نیز خلاف قاعده تسلیط و بند ۸ ماده ۱۲ قانون مالیات بر ارزش افزوده است چرا که در اختیار داشتن املاک، به صرف مالکیت به خودی خود، دلیلی بر وضع و اخذ عوارض نیست. فلذا مشخص است که وضع این عوارض بدون ارائه هیچ خدمت و صرفًا بر مبنای داشتن مالکیت، وضع و اخذ میشود. هدف مقنن از وضع ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده، تجویز وضع هر نوع عوارض حتی بدون لحاظ ایجاب و امکان و اقتضاء ذاتی آن نیست. به عبارتی، نمیتوان بخاطر داشتن مکانی برای کسب و تجارت، برای آن عوارض پیش بینی کرد. زیرا علاوه بر دلایل گفته شده، بانکهای دولتی به موجب قانون شکل گرفته اند و وفق بند ۸ ماده ۱۲ قانون مالیات بر ارزش افزوده در خصوص اموال غیر منقول و نیز بند ۱۱ ماده ۱۲ این قانون در خصوص خدمات بانکی و اعتباری بانکها، تعیین تکلیف را بر معافیت تصریح داشته است. بنا بر این قانون نمیتوان برای استقرار شعب بانک، باجه و عابر بانک که ناظر بر اموال غیر منقول (بند ۸ ماده ۱۲ قانون ارزش افزوده) است و نیز کسب و پیشه و تجارت که ناشی از درآمد (بند ۱۱ ماده ۱۲ قانون ارزش افزوده) است، عوارض تعیین نمود. همچنین بند (ج) ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنجم توسعه (تبدیل عوارض موضوع درآمد شهرداریها از عوارض بر املاک به عوارض ناشی از مصرف و خدمات) نیز دلیل موجهی بر عدم امکان وضع چنین عوارضی که معطوف به مکان است، میباشد. اخذ عوارض به موجودیت بخشی از یک اعیانی مثل سالن بانکها و یا عابر بانک فاقد مبنای قانونی است. از آنجایی که اخذ وجه تحت عنوان عوارض میبایست مبنای قانونی داشته باشد از سوی دیگر با ورود به ماهیت موضوع دریافت عوارض از اعیانی بانکها که در آن خدمات بانکی ارائه میشود و نیز وضع عوارض بر خودپرداز بانکها، چون که سالن حضور شهروندان در بانکها به منظور آسایش و ایمنی ایشان بوده و علی القاعده در معنای کسب و پیشه و تجارت در این سالن نمیباشد، قابل وضع عوارض نیست.

با عنایت به موارد مطروحه و دلایل مشروحه، نظر به اینکه به سه جهت ۱ـ فقدان مبانی شرعی و قانونی کسب و پیشه و تجارت و عوارض شغلی و استقرار عابر بانک و ۲ـ فقدان ارائه خدمات برای اخذ این عوارض و نیز ۳ـ غیر همسویی با سیاستهای کلان کشور، وضع و دریافت این دسته از عوارض در حکم اکل مال به الباطل است، لذا اولاً مقرره های معترض عنه، حکم به دریافت عوارضی داده اند که فاقد مبانی قانونی و شرعی است و ثانیًا دریافت عوارض بدون عوض و استفاده از ابزارهای قانونی جهت وصول آن از جمله آراء کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری، خود مصداق اکل مال به باطل و تحصیل مال نامشروع میباشد که پرداخت آن توسط بانک دولتی موجد اضرار به بیت المال نیز خواهد شد. از این رو ابطال مصوبه از تاریخ تصویب را استدعا دارد.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر میباشد:

“۱ـ تعرفه پیشنهادی عوارض و بهای خدمات شهرداری رودسر سال ۱۳۹۸

تعرفه شماره (۲۸ـ۲) عوارض بر استقرار محل فعالیت بانکها و موسسات مالی در محدوده و حریم شهر(شهرداری رودسر) به دلیل ارائه خدمات شهرداری به شهروندان و اماکن از جمله بانکها و مؤسسات مالی، اعتباری و قرض الحسنه های واقع در محدوده شهر و صرف هزینه خدمات در این زمینه، عوارضی بر مکانهای استقرار بانکها و….. به شرح زیر وصول خواهد گردید.

۱ـ عوارض حق افتتاح شعب بانکها و مؤسسات مالی و اعتباری و قرضالحسنه و تعاونی های اعتبار

۵* ارزش منطقه ای*مساحت اعیان

۲ـ تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری بندرانزلی سال ۱۳۹۸

موضوع تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده

به استناد بند ۱ صورتجلسه مورخ ۱۳۹۷/۱۱/۹ شورای اسلامی شهر بندرانزلی

ماده :۳۶ عوارض بر استقرار محل فعالیت بانکها و مؤسسات مالی در محدوده و حریم شهر

به دلیل ارائه خدمات شهرداری به شهروندان و اماکن از جمله بانکها و مؤسسات مالی، اعتباری و قرض الحسنه های واقع در محدوده شهر و صرف هزینه خدمات در این زمینه، عوارضی بر مکانهای استقرار بانکها و… به شرح زیر وصول خواهد گردید.

۱ـ عوارض حق افتتاح شعب بانکها و مؤسسات مالی و اعتباری و قرض الحسنه و تعاونی های اعتبار

۵ برابر عوارض سالیانه.”

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر بندر انزلی به موجب لایحه شماره ۹۶۸ مورخ ۱۳۹۹/۹/۴ توضیح داده است که:

“۱ـ در دستورالعمل تدوین بودجه سال ۱۳۹۹ ابلاغی از سازمان شهرداریها و دهیاریها به شهرداریهای سراسر کشور، ردیف درآمدی و همچنین ردیف بودجه با کد ۱۱۰۴۰۳ با عنوان عوارض سالیانه بانکها و مؤسسات اعتباری لحاظ گردیده است.

۲ـ در اسفند ماه سال ۱۳۹۶ اعتراض یکی از شعب بانک سپه (طی رأی شماره ۵۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال ردیف ۱۰ و تبصره های آن از تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری یزد در سالهای ۱۳۸۹ ،۱۳۹۰، ۱۳۹۲ و ۱۳۹۳ مصوب شورای اسلامی شهر یزد) رد گردید و لذا این ردیف درآمدی در دفترچه تعرفه عوارض و بهای خدمات سالهای ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ شهرداری بندر انزلی دیده شده و تأیید گردیده است.

۳ـ شهرداری بندر انزلی به منظور تأمین بخشی از هزینه های خدمات عمومی شهر از استفاده کنندگان آن و برقراری عدالت اجتماعی، از ابتدای سال ۱۳۹۸ عوارض فعالیت بانکها و مؤسسات مالی و اعتباری را از همه بانکها، مؤسسات مالی و اعتباری و مشابه آن در سطح شهر دریافت و به حساب درآمدی شهرداری واریز مینماید.

زیرا شهرداری به همه املاک در محدوده شهری (مسکونی، تجاری، اداری، بانکها، مؤسسات مالی و…) برخی خدمات که لازمه زندگی شهری است را ارائه میکند. دریافتی شهرداری از این خدمات مبالغ ناچیزی است که سالیانه با عنوان عوارض در اقسام مختلف دریافت شده و در قالب منابع درآمدی بودجه شهرداریها ظاهر میشود ناچیز بودن منابع دریافتی در مقایسه با هزینه ای که شهرداریها برای ارائه این خدمات صرف میکنند به قدری مشهود است که در برخی موارد حتی بخش قابل توجهی از این منابع به لحاظ تأخیر زمانی وصول، هزینه وصول و… برای شهرداریها صرفه اقتصادی خود را از دست میدهد با این حال با توجه به ضرورت پیگیری سیاستهای درآمدی سوق دهنده شهرداریها به سمت منابع درآمدی پایدار ایجاب میکند که شهرداریها در تقویت این بخش از درآمدها کارآمد عمل میکنند. همچنین با تبعیض در رابطه با دریافت عوارض از برخی و ارائه معافیت (عدم دریافت عوارض) از گروهی دیگر از املاک (تجاری، بانکها، مؤسسات مالی و اعتباری و…) عملاً هزینه متوسط و قیمت تمام شده این دو گروه متفاوت شده و در نتیجه هزینه فرصت درشهر برای گروه مختلفی از فعالان متفاوت میشود. این امر زمینه بروز تبعیض اقتصادی بین فعالان مستقر در شهر را باعث میشود.”

شهرداری شهر بندرانزلی نیز به موجب لایحه شماره ۷۵۴۴ مورخ ۱۴۰۰/۷/۱۲ در پاسخ به شکایت مذکور توضیح داده است که:

“همان گونه که مستحضرید شوراهای اسلامی شهرها به منظور تأمین بخشی از هزینه های خدماتی، اداری و عمرانی با رعایت ضوابط و مقررات، ترتیبات قانونی و در چهارچوب سیاستهای کلان مالی و اقتصادی دولت مبادرت به وضع عوارض مینمایند. در بند (ج) ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنجم توسعه مصوب سال ۱۳۹۰ با اصلاحات بعدی، صراحتًا شوراهای اسلامی به وضع عوارض ناشی از مصرف و خدمات مکلف گردیده اند. شوراهای اسلامی شهر بندر انزلی نیز در چهارچوب اختیارات قانونی حاصله و در خصوص خدمات ارائه شده اقدام به وضع و وصول عوارض معترض عنه کرده است. استقرار بانکها اعم از خصوصی و دولتی در محدوده شهر، نیز شهرداری را مکلف به ارائـه خدمات در محـل استقـرار بانکها نمـوده و این امر مبنای وضـع عوارض و عنداللزوم تصویب بهای خدمات ارائه شـده میباشـد. دادنامـه ۲۱۹ ـ ۱۳۹۱/۱۱/۲۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و سایر آراء مشابه صادره مؤید همین معناست. لذا شورای اسلامی شهر خارج از صلاحیت شکلی، ماهوی، ذاتی و محلی خود اقدام به وضع عوارض نکرده است. از آنجا که عوارض در زمره ردیف اصلی درآمدی شهرداریها میباشد، ابطال هر یک از مصوبات عوارضی که در چهارچوب اختیارات قانونی شوراهای اسلامی شهر تصویب شده، در عمل شهرداریها را به ویژه شهرداریهای شهرهای کوچک را در اداره امور عمومی و تأمین هزینه های سرسام آور خدمات شهری با سختی مواجه میسازد و مشکلات عدیده ای در پی خواهد داشت.

با عنایت به مراتب معنونه و طبق بند ۱ ماده ۳۵ قانون تشکیلات شوراهای اسلامی مصوب ،۱۳۶۲ عوارض محلی شهرداری از کلیه مشمولین قانون نظام صنفی (صاحبان حرفه و پیشه و مشاغل) و مشمولین قوانین خاص مثل بانکها، مطب پزشکان، وکلا و غیره با پیشنهاد وزیر کشور تصویب و اخذ اینگونه عوارض طی بخشنامه شماره ۳۴۱/۲۳۱۳۷ ـ ۱۳۶۶/۲/۵ وزارت کشور پس از تأیید نماینده ولی فقیه در حاکمیت قانون اجرا شده است و طبق بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام میشود و نیز به موجب بند ۲۶ ماده مذکور تصویب نرخ خدمات ارائه شده توسط شهرداری و سازمانهای وابسته به آن با رعایت آیین نامه های مالی و معاملاتی شهرداریها با رعایت مقررات مربوط از جمله وظایف و مسئولیتهای شورای اسلامی شهرها است و با توجه به تبصره ۱ ماده ۵ قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب سال ۱۳۸۱، وضع عوارض محلی جدید و یا افزایش هر یک از عوارض محلی که در این قانون مشخص نشده تجویز شده است هرچند قوانین و مقررات عمومی حاکم بر بانکها سراسری و ملی بوده لیکن حسب تبصره ۱ ماده ۳ قانون تجارت، محل فعالیت بانکها از مصادیق واحدهای تجاری است و به همین جهات هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در آراء صادره وضع عوارض کسب و پیشه (عوارض محلی) از بانکهای دولتی، خصوصی و صندوقهای قرض الحسنه و مؤسسات مالی و اعتباری را مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص نداده است. اکنون با عنایت به جمیع مطالب معنونه و به استناد ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، رد شکایت شاکی مورد استدعاست.”

در اجرای ماده ۸۴ قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیأت تخصصی شوراهای اسالمی دیوان عدالت اداری ارجاع و هیأت مذکور به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۳۱۴۹۰۶۶ مورخ ۱۴۰۲/۱۲/۱ ، تعرفه شماره (۲۸ـ۲) عوارض بر استقرار محل فعالیت بانکها و مؤسسات مالی در محدوده و حریم شهر تعرفه سال ۱۳۹۸ شهرداری رودسر به استثناء بند یک عوارض حق افتتاح شعب بانکها و مؤسسات مالی و اعتباری و قرض الحسنه و تعاونی های اعتبار و ماده ۳۶ عوارض بر استقرار محل فعالیت بانکها و مؤسسات مالی در محدوده و حریم شهر تعرفه سال ۱۳۹۸ شهرداری بندرانزلی به استثناء بند یک عوارض حق افتتاح شعب بانکها و مؤسسات مالی و اعتباری و قرض الحسنه و تعاونی های اعتبار را قابل ابطال تشخیص نداد و رأی به رد شکایت صادر کرد. رأی مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

رسیدگی به بند ۱ از تعرفه شماره (۲۸ـ۲) عوارض و بهای خدمات شهرداری رودسر سال ۱۳۹۸ مصوب شورای اسلامی شهر رودسر و بند ۱ ماده ۳۶ عوارض و بهای خدمات شهرداری بندرانزلی سال ۱۳۹۸ مصوب شورای اسلامی شهر بندرانزلی در دستور کار هیأت عمومی قرار گرفت.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۳/۲/۴ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

با توجه به اینکه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری براساس آراء مختلف خود از جمله دادنامه شماره ۱۰۰۹ مورخ ۱۳۹۶/۱۰/۵ این هیأت وضع عوارض افتتاحیه را برای فعالان اقتصادی توسط شوراهای اسلامی شهر مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال کرده است، بنابراین بند ۱ ماده ۳۶ تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۸ شهرداری بندرانزلی و بند ۱ تعرفه شماره (۲۸ـ۲) از تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۸ شهرداری رودسر که تحت عنوان عوارض حق افتتاح شعب بانکها و مؤسسات مالی و اعتباری و قرض الحسنه و تعاونی های اعتباری به تصویب شورای اسلامی شهرهای یادشده رسیده، به دلایل مقرر در آراء مذکور هیأت عمومی دیوان عدالت اداری خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری