رای شماره ۲۳۳۰۸۸۷ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: عبارت «لذا چنانچه در قوانين و مقررات استخدامي دانشگاه آزاد اسلامي و شهرداريها جوازي مبني بر مأموريت به دستگاه هاي اجرايي مشمول قانون مديريت خدمات کشوري وجود دارد با رعايت ساير ضوابط و مقررات مأموريت افراد موصوف امکانپذير ميباشد» در مکاتبه شماره ۷۴۱۱۰ مورخ ۱۴۰۰/۱۲/۲۸ سازمان اداري و استخدامي کشور ابطال شد

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۲۳۳۰۸۸۷ مورخ ۱۴۰۲/۹/۷ با موضوع: «عبارت «لذا چنانچه در قوانین و مقررات استخدامی دانشگاه آزاد اسلامی و شهرداریها جوازی مبنی بر مأموریت به دستگاه های اجرایی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری وجود دارد با رعایت سایر ضوابط و مقررات مأموریت افراد موصوف امکانپذیر میباشد» در مکاتبه شماره ۷۴۱۱۰ مورخ ۱۴۰۰/۱۲/۲۸ سازمان اداری و استخدامی کشور ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۷/۹/۱۴۰۲ شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۲۳۳۰۸۸۷

شماره پرونده: ۰۱۰۶۳۷۵

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای سجاد کریمی پاشاکی

طرف شکایت: سازمان اداری و استخدامی کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال عبارت «لذا چنانچه در قوانین و مقررات استخدامی دانشگاه آزاد اسلامی و شهرداریها جوازی مبنی بر مأموریت به دستگاه های اجرایی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری وجود دارد با رعایت سایر ضوابط و مقررات مأموریت افراد موصوف امکانپذیر میباشد» از نامه شماره ۷۴۱۱۰ ـ ۲۸/۱۲/۱۴۰۰ معاون سرمایه انسانی سازمان اداری و استخدامی کشور

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال عبارت «لذا چنانچه در قوانین و مقررات استخدامی دانشگاه آزاد اسلامی و شهرداری ها جوازی مبنی بر مأموریت به دستگاه های اجرایی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری وجود دارد با رعایت سایر ضوابط و مقررات مأموریت افراد موصوف امکانپذیر میباشد» از نامه شماره ۷۴۱۱۰ ـ ۲۸/۱۲/۱۴۰۰ معاون سرمایه انسانی سازمان اداری و استخدامی کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

“۱ـ مقام صادرکننده مکاتبه مورد شکایت، معاون سرمایه انسانی سازمان اداری و استخدامی میباشد و رئیس سازمان مذکور صلاحیت وضع بخشنامه در حدود و اختیارات پیش بینی شده در قوانین را دارد زیرا وفق اصول ۱۲۶ و ۱۲۴ قانون اساسی مسئولیت اداری و استخدامی توسط رئیس جمهور به معاون خود قابل واسپاری است و مقام امضاءکننده مکاتبه معترض عنه منصرف از آن محسوب میشود.

۲ ـ دانشگاه آزاد اسلامی مؤسسه غیر دولتی محسوب میشود و مستفاد از ماده ۴۷ قانون مدیریت خدمات کشوری به کارگیری نیروهای آن اعم از مأمور، در دستگاه های مشمول این قانون ممنوع عنوان شده است. لذا اگرچه در اساسنامه این دانشگاه امکان مأموریت کارکنانش به دستگاه های اجرایی پیش بینی شده است اما این جواز نمیتواند ناسخ منع نص قانونی اخیرالذکر باشد و موجد حقی بر دستگاه های اجرایی در به کارگیری نیروهای دانشگاه آزاد اسلامی باشد.

۳ـ شهرداری ها اگرچه دستگاه اجرایی مستفاد از ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری محسوب میشوند اما اولاً مؤسسات عمومی غیردولتی میباشند و ثانیًا از درآمدهای جاری خود نسبت به پرداخت حقوق و مزایای کارکنان خود بهره میگیرند از این رو در بودجه کشور پرداختهای جاری اعم بر حقوق و دستمزد نیروهای آن پیشبینی نمیشود. لذا حتی با وجود قانون یا مقرراتی مبنی بر امکان مأموریت مستخدمین رسمی (و نه کلیه نیروها اعم بر پیمانی و قراردادی) به دستگاههای اجرایی دولتی، اما اولاً مستفاد از بند (د) ماده ۶۵ قانون برنامه پنجم توسعه، امکان محدود شش ماهه مأموریت مندرج در این بند نیز، صرفًا منوط به اذن مقنن میباشد. لذا چون که در قوانین بعدی اعم بر قانون برنامه ششم توسعه چنین جوازی تنفیذ و تکرار نشده است از این رو با انقضاء برنامه پنجم بنا به اصل حاکمیت قانون، امکان توسعه آن در برنامه های بعدی وجود ندارد و اصل بر عدم صلاحیت قلمداد میگردد. ثانیًا از آنجا که در قوانین مالی حاکم بر دولت چنین مأموریتی از مؤسسات عمومی غیر دولتی پیش بینی نشده است لذا امکان مأموریت با توجه به دربرگیرنده بودن تصدی پستهای سازمانی منجر به ایجاد بار مالی زائد بر اعتبار خواهد شد و چون که در بند (ن) ماده ۲۸ قانون الحاق برخی از مواد به قانون تنظیم مقررات مالی دولت۲ مصوب ۱۳۹۳ و نیز ماده ۷۱ قانون احکام دائمی توسعه و بند (ث) ماده ۷ قانون برنامه ششم توسعه ایجاد تعهد زائد بر اعتبار تحت هر عنوانی از جمله وضع بخشنامه ها و … ممنوع دانسته شده است. لذا به کارگیری مأمور از شهرداری با تأدیه پرداختهای حقوق و مزایای آن به دلیل فقدان امکان جابه جایی هزینه های مربوطه در اعتبارات بودجه حاکم بر اعمال دولت، عملاً منجر به ایجاد بار اضافه پیشبینی نشده در بودجه از حیث پرداخت آن میشود و این موضوع مصداق تبصره الحاقی ذیل ماده ۷۱ مکرر قانون محاسبات عمومی محسوب میشود که بیان داشت: «دریافت و پرداخت هرگونه وجهی تحت هر عنوان توسط دستگاه های اجرایی موضوع ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده ۵ قانون محاسبات عمومی باید در چهارچوب قوانین موضوعه کشور باشد و هرگونه دریافت و پرداخت برخلاف مفاد این ماده در حکم تصرف غیر قانونی در اموال دولتی است. کلیه مسئوالن و مقامات ذی ربط، مدیران، ذی حسابان و مدیران مالی حسب مورد مسئول اجرای این حکم میباشند. در نتیجه امکان مأموریت مستخدمین رسمی شهرداری به دستگاههای اجرایی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری نیز به دلیل معاذیر و موانع قانونی یاد شده حتی با در نظر گرفتن وجود جواز در قوانین استخدامی حاکم بر آنها نیز وجود ندارد.

۴ـ استناد مکاتبه معترضعنه به مصوبه شماره ۱۶۰۲۲۹/ت۵۹۶۰۶هـ ـ ۱۱/۱۲/۱۴۰۰ هیأت وزیران بلاوجه و حکم به توسعه این تصویب نامه است زیرا دولت در این تصویب نامه نسبت به تعیین مقرره برای مشمولین دولتی (قوای سه گانه) اقدام نموده است و توسعه آن به بخش غیردولتی و عمومی غیردولتی ضرورتًا نیاز به جواز مقنن دارد.

با عنایت به موارد مطروحه و توجه به اینکه وفق اصل حاکمیت قانون امکان انتقال و مأموریت از مؤسسات غیر دولتی و یا عمومی غیر دولتی منوط به اخذ جواز از مقنن است لذا فراز تعیین شده از مکاتبه معترض عنه مخالف قوانین مشروحه و خارج از حدود اختیارات و تکالیف قانونی طرح شکایت است از این رو ابطال فراز تعیین شده را استدعا دارد.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

نامه شماره ۷۴۱۱۰ ـ ۲۸/۱۲/۱۴۰۰ معاون سرمایه انسانی سازمان اداری و استخدامی کشور:

“برادر ارجمند جناب آقای شفقت

معاون محترم توسعه مدیریت و منابع ـ وزارت کشور

با سلام و احترام،

بازگشت به نامه شماره ۲۱۶۹۴۹ ـ ۱۷/۱۲/۱۴۰۰ اعلام میدارد: با استناد به مفاد تصویب نامه شماره ۱۶۰۲۲۹/ت۵۹۶۰۶هـ ـ ۱۱/۱۲/۱۴۰۰ هیأت وزیـران که مقـرر میدارد: «مـأموریت کارمنـدان رسمی یا پیمانی دستگاه های اجرایی غیر مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری و نیز مأموریت اعضای هیأت علمی رسمی و پیمانی دانشگاه ها، مراکز و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی و فرهنگستانها و پارکهای علم و فناوری که دارای مجوز از شورای گسترش آموزش عالی وزارتخانه های علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سایر مراجع قانونی ذیربط میباشند، به دستگاه های اجرایی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری در صورت وجود جواز مأموریت در قوانین یا مقررات استخدامی مورد عمل دستگاه مبدأ، بلامانع است» لذا چنانچه در قوانین و مقررات استخدامی دانشگاه آزاد اسلامی و شهرداری ها جوازی مبنی بر مأموریت به دستگاه های اجرایی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری وجود دارد با رعایت سایر ضوابط و مقررات مأموریت افراد موصوف امکانپذیر میباشد. ـ معاون سرمایه انسانی سازمان اداری و استخدامی کشور”

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون حقوقی، مجلس و استانها سازمان اداری و استخدامی کشور به موجب لایحه شماره ۹۷۶۶ ـ ۹/۲/۱۴۰۲ توضیح داده است که:

“۱ ـ در خصوص بند ۱ متن دادخواست مبنی بر اینکه معاونت سرمایه انسانی بر اساس قانون حق پاسخگویی نداشته است، همانگونه که استحضار دارند، در اصل ۱۳۸ قانون اساسی، اجازه صدور بخشنامه به وزیران و معاونین رئیس جمهور در حدود وظایف خویش داده شده است که این مقامات میتوانند این امر را به معاونین خود تفویض نمایند.

۲ـ شاکی در بند ۲ متن دادخواست با استناد به ماده ۴۷ قانون مدیریت خدمات کشوری که اشعار میدارد «به کارگیری کارمندان شرکتها و مؤسسات غیردولتی برای انجام تمام یا بخشی از وظایف و اختیارات پستهای سازمانی دستگاه های اجرایی تحت هر عنوان ممنوع میباشد»، اظهار داشته است که مأموریت کارکنان دانشگاه آزاد اسلامی ممنوع میباشد. با توجه به اینکه دانشگاه آزاد اسلامی مؤسسه ای عمومی و غیردولتی است، لذا مشمول ماده مذکور نمیشود. در مصوبه شماره ۱۶۰۲۲۹/ت۵۹۶۰۶هـ ـ ۱۱/۱۲/۱۴۰۰ هیأت وزیران نیز این امر مشخص شده است. لذا ادعا مطابق بامقررات نمیباشد.

۳ـ در خصوص بند ۳ متن دادخواست مبنی بر اینکه مصوبه شماره ۱۶۰۲۲۹/ت۵۹۶۰۶هـ ـ ۱۱/۱۲/۱۴۰۰ هیأت وزیران صرفًا قوای سه گانه را مشمول قرار داده و توسعه آن در مکاتبه مورد اشاره به بخش غیردولتی و عمومی غیر دولتی بلاوجه است، همان گونه که استحضار دارند، بر اساس مصوبه مذکور مأموریت اعضای هیأت علمی رسمی یا پیمانی دانشگاه ها، مراکز و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی و فرهنگستان ها و پارک های علم و فناوری که دارای مجوز از شورای گسترش آموزش عالی وزارتخانه های علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سایر مراجع قانونی ذی ربط میباشند به دستگاه های اجرایی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری در صورت وجود جواز مأموریت در قوانین یا مقررات استخدامی مورد عمل دستگاه مبدأ بلامانع است. لذا با توجه به اینکه دانشگاه آزاد اسلامی از مؤسسات دارای مجوز از مراجع مذکور میباشد، مشمول مصوبه موصوف است.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۷/۹/۱۴۰۲ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

اولاً هرچند استعلام به عمل آمده طی نامه شماره ۲۱۶۹۴۹ مورخ ۱۷/۲/۱۴۰۰ وزارت کشور درخصوص تصویب نامه شماره ۱۶۰۲۲۹/ت۵۹۶۰۶هـ مورخ ۱۱/۱۲/۱۴۰۰ هیأت وزیران است، لیکن اساس استعلام مبتنی بر مأموریت اعضای هیأت علمی دانشگاه آزاد اسلامی و کارکنان رسمی و پیمانی شهرداری ها به دستگاه های مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری است و استعلام در ارتباط با مقوله مأموریت صادر شده و در قانون مدیریت خدمات کشوری پاسخگویی به استعلامات و ابهامات اداری و استخدامی در صلاحیت شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی است. ثانیًا تغییر یک مصوبه یا برعهده مقام واضع آن است یا در جریان تفسیر قضایی و یا تفسیر در مقام اجرا صورت میگیرد و به جز موارد فوق تفسیر در اجرای مفاد قانون مدیریت خدمات کشوری با شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی است و این در حالی است که سازمان اداری و استخدامی کشور در مکاتبه ای که بخشی از آن مورد شکایت واقع شده، به تفسیر مصوبه هیأت وزیران پرداخته و لازم بوده است که در این زمینه مستند خود را در زمینه اجازه تفسیر مصوبه هیأت وزیران ارائه دهد و با عنایت به مراتب فوق، درج عبارت «لذا چنانچه در قوانین و مقررات استخدامی دانشگاه آزاد اسلامی و شهرداری ها جوازی مبنی بر مأموریت به دستگاه های اجرایی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری وجود دارد با رعایت سایر ضوابط و مقررات مأموریت افراد موصوف امکانپذیر میباشد»، در مکاتبه شماره ۷۴۱۱۰ مورخ ۲۸/۱۲/۱۴۰۰ سازمان اداری و استخدامی کشور خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۰/۲/۱۴۰۲) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری