رای شماره ۲۱۲۰۵۶۹ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: بندهاي (د) و (ح) از ماده ۲۴ تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال ۱۴۰۱ شهرداري قم تحت عنوان سرانه فضاي عمومي و خدماتي (اجرايي نمودن تبصره ۳ ماده ۱۰۱ اصلاحي قانون شهرداري ها) که ناظر بر فرضي است که مالک در قدرالسهم خود و بيشتر از ميزان تعيين شده در طرح تفصيلي اقدام به تفکيک مينمايد ابطال نشد

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۲۱۲۰۵۶۹ مورخ ۱۴۰۲/۸/۱۶ با موضوع: «بندهای (د) و (ح) از ماده ۲۴ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۱ شهرداری قم تحت عنوان سرانه فضای عمومی و خدماتی (اجرایی نمودن تبصره ۳ ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداریها) که ناظر بر فرضی است که مالک در قدرالسهم خود و بیشتر از میزان تعیین شده در طرح تفصیلی اقدام به تفکیک مینماید ابطال نشد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۶/۸/۱۴۰۲ شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۲۱۲۰۵۶۹

شماره پرونده: ۰۱۰۷۳۵۸

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر قم

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای (د) و (ح) ماده ۲۴ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۱ مصوب شورای اسلامی شهر قم

گردش کار: بازرس قضایی و سرپرست معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ۳۵۹۶۱۲ـ ۱۱/۱۱/۱۴۰۱ اعلام کرده است که:

“۱ـ طبق تبصره ۳ ماده ۱۰۱ اصلاحی سال ۱۳۹۰ قانون شهرداریها، در اراضی با مساحت بیش از پانصد مترمربع که دارای سند شش دانگ است، شهرداری برای تأمین سرانه فضای عمومی و خدماتی تا سقف ۲۵ درصد و برای تأمین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر عمومی شهر در اثر تفکیک و افراز این اراضی مطابق با طرح جامع و تفصیلی با توجه به ارزش افزوده ایجاد شده از عمل تفکیک برای مالک، تا ۲۵ درصد از باقیمانده اراضی را دریافت نماید. بر اساس تبصره فوق با توجه به اینکه سهم شهرداری برای تأمین اراضی مورد نیاز به منظور احداث شوارع و معابر ۲۵ درصد از باقیمانده زمین (پس از تأمین سرانه فضای عمومی و خدماتی) بوده، لذا در مجموع سهم شهرداری از اراضی تفکیک شده، حداکثر ۷۵/۴۳ درصد (شامل ۲۵ درصد برای تأمین سرانه فضای عمومی و خدماتی و ۷۵/۱۸ درصد برای تأمین اراضی مورد نیاز به منظور احداث شوارع و معابر عمومی شهر) از کل عرصه میباشد.

۲ـ در تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۱ شهرداری قم، ماده ۲۴ با عنوان «سرانه فضای عمومی و خدماتی» به منظور اجرایی نمودن تبصره ۳ ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداریها، لحاظ شده است. این در حالی است که

اولاً: در صورت اعمال بندهای (د) و (ح) تعرفه عوارض فوق، قدرالسهم شهرداری از اراضی مورد نیاز به منظور احداث شوارع و معابر بیش از ۷۵/۱۸ درصد و به تبع آن در اثر اعمال ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداریها، در مجموع قدرالسهم شهرداری بیش از ۷۵/۴۳ درصد میشود که صراحتًا مغایر با ماده فوق میباشد.

ثانیًا: در خصوص تذکر بند (ج) ماده ۲۴ تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری قم، قابل ذکر است، طبق ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری، بررسی و تصویب طرحهای تفصیلی شهری و تغییرات آنها در هر استان به وسیله کمیسیون مقرر در این ماده انجام میشود. لذا کمیسیون مذکور طبق قانون تشکیل و مصوبات آن در چارچوب اختیارات خود، برای دستگاه های اجرایی مربوطه لازم الاجرا است. بنابراین شورای اسلامی شهر اختیار مستثنی نمودن مصوبات کمیسیون مذکور را ندارد.

ثالثًا: طبق بند ۱۶ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام میشود، از جمله وظایف و مسئولیتهای شورای اسلامی شهر محسوب شده و در تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال ۱۳۸۷ وضع عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشد، با رعایت مقررات مربوطه تجویز شده است. لیکن در خصوص اخذ سرانه فضای عمومی و خدماتی و اراضی مورد نیاز برای احداث شوارع و معابر شهر، ماده ۱۰۱ اصلاحی سال ۱۳۹۰ قانون شهرداریها، میزان قدرالسهم شهرداری و مالکین را مشخص نموده است.

بنابه مراتب بندهای (د) و (ح) ماده ۲۴ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۱ شهرداری قم، مغایر با ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداریها و بند (ج) ماده ۲۴ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۱ شهرداری قم، مغایر با ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و خارج از حدود صلاحیت و اختیارات واضع تشخیص و ابطال آنها در هیأت عمومی (به صورت فوق العاده و خارج از نوبت) از تاریخ تصویب مورد تقاضا میباشد.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۱ مصوب شورای اسلامی شهر قم

………

ماده۲۴ـ سرانه فضای عمومی و خدماتی (اجرایی نمودن تبصره ۳ ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری ها):

تفکیک اراضی و صدور پروانه ساختمان، صدور مجوز و مفاصاحساب منوط به رعایت قوانین و مقررات ذیل است:

…….

د ـ چنانچه مجموع شوارع اصلی موجود در طرح تفصیلی و شوارع ناشی از تفکیک که جهت استفاده از قطعات تفکیکی ایجاد شده، بیش از ۷۵/۱۸ درصد از کل ملک باشد، مقدار مازاد جزئی از قدرالسهم شهرداری محاسبه نخواهد شد و میزان مازاد نیز باید به رایگان به شهرداری انتقال یابد.

ح ـ چنانچه شوارع اصلی موجود در طرح تفصیلی مازاد بر ۷۵/۱۸ درصد باشد، صرفًا مقدار مازاد باید توسط شهرداری از مالک ابتیاع گردد و در چنین وضعیتی شوارع ناشی از تفکیک که جهت دسترسی به قطعات ایجاد شده است، جزئی از قدرالسهم شهرداری محسوب نخواهد شد و باید به رایگان به شهرداری تملیک گردد. “

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسالمی شهر قم به موجب لایحه شماره ۱۰۳۵۳/د ـ ۲۵/۱۲/۱۴۰۱ توضیح داده است که:

“اولاً: در تبصره ۳ از ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ها تصریح شده، در اراضی با مساحت بیشتر از ۵۰۰ مترمربع که دارای سند شش دانگ است شهرداری برای تأمین سرانه فضای عمومی و خدماتی تا سقف ۲۵ درصد و برای تأمین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر عمومی شهر در اثر تفکیک و افراز این اراضی مطابق با طرح جامع و تفصیلی با توجه به ارزش افزوده ایجاد شده از عمل تفکیک برای مالک تا ۲۵ درصد از باقیمانده اراضی را دریافت مینماید. شهرداری مجاز است با توافق مالک قدرالسهم مذکور را بر اساس قیمت روز زمین طبق نظر کارشناس رسمی دادگستری دریافت نماید. در قسمت اخیر بند یک نامه فوق، سازمان بازرسی کل کشور از قانون استنباط نموده اند (مجموع سهم شهرداری از اراضی تفکیک شده حداکثر ۷۵/۴۳ درصد شامل ۲۵ درصد برای تأمین سرانه فضای عمومی و خدماتی و ۷۵/۱۸ درصد برای تأمین اراضی مورد نیاز به منظور احداث شوارع و معابر عمومی شهر از کل عرصه است در حالی که قانونگذار چنین عباراتی را در متن قانون نیاورده است و آنچه که در قانون نیامده قابل استناد نیست.

ثانیًا: در تبصره ۴ ماده ۱۰۱ قانون شهرداری بدین نحو قید شده که «کلیه اراضی حاصل از تبصره ۳ و معابر و شوارع عمومی و اراضی خدماتی که در اثر تفکیک و افراز و صدور سند مالکیت ایجاد میشود متعلق به شهرداری است و شهرداری در قبال آن هیچ وجهی به صاحب ملک پرداخت نخواهد کرد. نتیجه این نظر قانونگذار این میشود که برای تأمین سرای فضای عمومی و خدماتی تا سقف ۲۵ درصد و برای تأمین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر عمومی شهر ۲۵ درصد و معابر و شوارع عمومی و اراضی خدماتی که در اثر تفکیک و افراز و صدور سند مالکیت ایجاد میشود متعلق به شهرداری است و در قبال آن هیچ گونه وجهی به صاحب ملک پرداخت نخواهد شد. به عبارت دیگر متن قانون بیان میکند شوارع و معابر عمومی شهر مطابق با طرح جامع و تفصیلی یک مقوله و شوارع و معابر عمومی برای صدور سند مالکیت مقوله دیگر است که علاوه بر درصدهای فوق میباشد و ارتباطی با درصد تعیین شده ندارد.

استدلال بر صحت مطالب فوق این است که قانونگذار در صدر ماده ۱۰۱ قانون شهرداریها عنوان مینماید: (ادارات ثبت اسناد و املاک وحسب مورد دادگاه ها موظفند درموقع دریافت تقاضای تفکیک و افراز اراضی واقع در محدوده و حریم شهرها از سوی مالکین، عمل تفکیک یا افراز را بر اساس نقشه ای انجام دهند که قبلاً به تأیید شهرداری مربوطه رسیده و نقشه ای که مالک برای تفکیک زمین خود تهیه نموده و جهت تصویب در قبال رسید، تسلیم شهرداری مینماید باید پس از کسر سطوح معابر و قدرالسهم شهرداری مربوط به خدمات عمومی از کل زمین از طرف شهرداری حداکثر ظرف سه ماه تأیید و کتبًا به مالک ابلاغ شود. با توجه به متن ابتدا نقشه تفکیکی توسط مالک تهیه میشود در این نقشه ۲۵ درصد از کل زمین برای تأمین سرانه فضای عمومی و خدماتی و سپس تا ۲۵ درصد از باقیمانده اراضی (۷۵ درصد از کل زمین که درون آن معابر ناشی از تفکیک طراحی شده) برای تأمین اراضی مورد نیاز و احداث شوارع و معابر عمومی شهر مطابق با طرح جامع و تفصیلی را شهرداری دریافت مینماید. قانونگذار راجع به این سه واژه احکامی تعیین میکند. ۱ـ سرانه فضای عمومی و خدماتی ۲ـ شوارع و معابر عمومی مطابق با طرح جامع و تفصیلی ۳ـ معابر درون باقیمانده پلاک که ناشی از تفکیک برای عبور و مرور ساکنین در قطعات تفکیکی نیاز است ایجاد شود. لذا نمیتوان استنباط کرد برآورد درصدی از ماده قانونی فوق ۷۵/۴۳ درصد است، ۲۵ درصد بخش اول و ۲۵ درصد از باقیمانده زمین که معابر درون آن طراحی شده لذا استنباط میزان ۷۵/۱۸ اشتباه و محتمل است بر اساس نقشه پیشنهادی مالک این درصدها نیز تغییر نماید، به هر حال مساحت معابر درون پلاک که خود مالک ایجاد نموده غیر از درصدهای فوق است و تبدیل به وجه ریالی نمیشود. در بند (د) و (ح) با توجه به استدلال فوق که منطبق بر منطوق قانون میباشد عنوان مینماید (شوارع ناشی از تفکیک که جهت استفاده از قطعات تفکیکی ایجاد شده) باید رایگان به شهرداری انتقال یابد و در بند (د) به طور دقیق و صریح عنوان مینماید (شوارع اصلی موجود در طرح تفصیلی مازاد بر درصدهای تعیین شده صرفًا مقدار مازاد باید توسط شهرداری از مالک ابتیاع گردد) آن هم مشروط است به اینکه خود مالک جهت انتفاع بیشتر تقاضای تعریض شوارع از ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ننموده باشد.

ثالثًا: در خصوص عدم صلاحیت شورا در تصویب بندهای (د) و (ح) ماده ۲۴ تعرفه اعلام میدارد برخلاف ادعای مطرح شده و مطابق فراز آخر تبصره ۴ ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداریها در مواردی که امکان تأمین انواع سرانه، شوارع و معابر میسر نباشد شهرداری میتواند با تصویب شورای اسلامی شهر معادل ریالی آن را دریافت نماید. لذا با توجه به نگرش قانونگذار در جهت ریالی نمودن سهم مزبور و از آنجا که ماده ۲۴ تعرفه عوارض شهر قم در جهت اجرای این نظر قانونگذار میباشد و شورای اسلامی شهر نیز صلاحیت تعیین آن را دارد بنابراین ادعای شاکی مبنی بر عدم صلاحیت شورای اسلامی فاقد وجاهت قانونی است لذا با شرح مراتب فوق تقاضای رسیدگی و رد شکایت سازمان بازرسی را از آن هیأت استدعا دارم.”

در اجرای ماده ۸۴ قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیأت تخصصی شورای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع و هیأت مذکور به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۷۲۰۸۴۵ مورخ ۵/۷/۱۴۰۲ بند (ج) تبصره ۱ ماده ۲۴ تحت عنوان سرانه فضای عمومی و خدماتی (اجرایی نمودن تبصره ۳ ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری ها) تعرفه سال ۱۴۰۱ مصوب شورای اسلامی شهر قم را قابل ابطال تشخیص نداد و رأی به رد شکایت صادر کرد. رأی مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت. رسیدگی به بندهای (د) و (ح) ماده ۲۴ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۱ مصوب شورای اسلامی شهر قم در دستورکار جلسه هیأت عمومی قرار گرفت.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۶/۸/۱۴۰۲ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

با عنایت به اینکه بندهای (د) و (ح) از ماده ۲۴ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۱ شهرداری قم ناظر به فرضی است که مالک در قدرالسهم خود و بیشتر از میزان تعیین شده در طرح تفصیلی اقدام به تفکیک مینماید، بنابراین موضوع بندهای مذکور از شمول حکم مقرر در ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری و تبصره ۳ ماده مزبور مصوب ۲۸/۱/۱۳۹۰ خارج بوده و خلاف قانون و خارج از حدود اختیار نیست و ابطال نشد. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۰/۲/۱۴۰۲) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری