رای شماره ۱۷۷۹۳۱هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: تبصره ۷ ماده ۱۰ تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال ۱۴۰۰ و تبصره ۶ ماده ۹ تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال ۱۴۰۱ شهرداري اراک که تحت عنوان …

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۱۷۷۹۳۱ مورخ ۲۸/۱/۱۴۰۳ با موضوع: «تبصره ۷ ماده ۱۰ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۰ و تبصره ۶ ماده ۹ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۱ شهرداری اراک که تحت عنوان عوارض بر ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های تعریض یا توسعه شهری (عوارض حق مشرفیت) به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده است از تاریخ تصویب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۳/۱/۲۸ شماره دادنامه: ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۱۷۷۹۳۱

شماره پرونده: ۰۱۰۶۲۵۵

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای محمد صادق امین

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر اراک

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره ۷ ماده ۱۰ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۰ و تبصره ۶ ماده ۹ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۱ شهرداری اراک تحت عنوان عوارض بر ارزش افزوده ناشی از اجرای طرحهای تعریض یا توسعه شهری (عوارض حق مشرفیت)

گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال تبصره ۷ ماده ۱۰ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۰ و تبصره ۶ ماده ۹ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۱ شهرداری اراک تحت عنوان عوارض بر ارزش افزوده ناشی از اجرای طرحهای تعریض یا توسعه شهری (عوارض حق مشرفیت) را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

“تبصره ۷ از ماده ۱۰ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۰ شهرداری اراک و همچنین تبصره ۶ از ماده ۹ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۱ شهرداری اراک را که مفاد یکسان و مشابه ای دارند، مغایر نظریه فقهای معظم شورای نگهبان مندرج در نامه به شماره ۹۹/۱۰۲/۲۱۱۱۹ مورخ ۱۳۹۹/۱۰/۶ خطاب به هیأت عمومی دیوان عدالت اداری بوده و به تبع آن تبصره های مذکور بر خلاف رأی اصدار یافته به شماره دادنامه های ۲۰۴ و ۲۰۵ مورخ ۱۴۰۰/۱/۲۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری است.

شایان ذکر است عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرحهای تعریض یا توسعه معابر شهر اراک در سال ۱۴۰۰ یک بار بر اساس بندهای ۱۰ـ۲ـ۱ و ۱۰ـ۲ـ۲ از ماده ۱۰ مصوبه و در سال ۱۴۰۱ یک بار بر اساس بندهای ۹ ـ۲ـ۱ و ۹ـ۲ـ۲ از ماده ۹ مصوبه متناسب با ارزش افزوده ایجاد شده در زمین یا ملک تعیین و محاسبه میشود و اخذ عوارض ارزش افزوده مازاد بر آن صرفًا به دلیل مراجعه اشخاص به دادگستری مطالبه میگردد که این موضوع خارج از حدود اختیارات قانونی مرجع تصویب کننده مصوبه مذکور بوده و اصولاً ارتباطی مابین مراجعه به مرجع قضایی و ارزش افزوده ایجاد شده وجود ندارد که بابت آن تبصره ای جداگانه جهت اخذ عوارض ارزش افزوده وضع گردد.

مضافًا بر اینکه عوارض ارزش افزوده ناشی از این تبصره ها در سالهای ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ موجب به وجود آمدن مبالغ هنگفت و سرسام آوری میگردد که باعث وارد آمدن ضرر به صاحبان امالک و مردم میشود که عامه مردم توانایی مالی پرداخت آن را، صرفًا به دلیل دادخواهی از دادگستری ندارند.

تبصره های مورد شکایت بابت دادخواهی از دادگستری به نوعی جریمه فرد تظلم خواه محسوب میشود که برخلاف اصل ۳۶ قانون اساسی بوده و تنها در صلاحیت قانونگذار است و به لحاظ مغایرت با نظریه فقهای شورای نگهبان و رأی اصدار یافته از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با نقض اصول ۴ و ۱۰۵ قانون اساسی تصویب گردیده است .

همانگونه که مستحضرید شهرداری زمانی میتواند عوارض ارزش افزوده دریافت دارد که خدمتی ارائه نماید و در مواردی که قهرًا و بدون کسب رضایت صاحبان املاک زمین های اشخاص را غصب نماید شهروندان چاره ای جز مراجعه و تظلم خواهی از محاکم قضایی ندارند و غاصب مستحق دریافت عوارض ارزش افزوده نمیباشد. حال آنکه مرجع تصویب کننده تبصره های مورد شکایت فراتر اقدام نموده به جای عوارض ارزش افزوده، بهای قسمتی از زمین ۲۰ درصد مساحت باقیمانده ملک را به عنوان عوارض مطالبه مینماید که با تعریف عوارض ارزش افزوده سنخیتی نداشته و مغایر اصول فقهی «علی الید»، «الغاصب یوخذ باشق الاحوال» و ماده ۳۱۴ قانون مدنی است.

بنابراین مدلول تبصره های مذکور با نظریه فقهای معظم شورای نگهبان و رأی اصدار یافته معنونه از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری منافات کامل دارد که رسیدگی و امعان نظر به آن مزید تشکر و قدردانی است.”

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه شماره ۱۴۰۱۲۲۰۲۱۴۱۶۳۳۴۱ مورخ ۱۴۰۱/۱۰/۴ به طور خلاصه توضیح داده است که:

“طبق اصل ۱۷۰ قانون اساسی جمهوری اسلامی قضات دادگاه ها مکلفند از اجرای تصویب نامه ها و آیین نامه های دولتی که مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است خودداری کنند و هر کس میتواند ابطال این گونه مقررات را از دیوان عدالت اداری تقاضا کند. لذا درخواست ابطال تبصره مورد شکایت در این راستا صورت پذیرفته که مغایر با شرع و قانون است. در ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی، صلاحیت و اختیاری برای شوراهای اسلامی شهر در خصوص اعمال مجازات تعیین نشده است؛ اما همان گونه که معروض گردید تبصره مورد شکایت در سالهای ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ موجب سلب حق دادخواهی شهروندان اراک، به واسطه محکومیت به پرداخت عوارض بیشتر و هنگفتی در حد بهای بیست درصد مساحت باقیمانده ملک بعد از تعریض معبر بوده که تنها به دلیل مراجعه مالکان و صاحبان اراضی به مراجع قضایی اعمال و مطالبه میگردد که به نوعی جریمه و مجازات شهروند تظلم خواه محسوب میشود و مغایر مفاد اصل ۳۶ قانون اساسی جمهوری اسلامی و ماده ۱۰ قانون مجازات اسلامی مصوب سال ۱۳۹۲ بوده و تنها در صلاحیت قانونگذار است. اخذ وجوه ناشی از تبصره معترض عنه بر خلاف ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت نیز میباشد.

مضافًا بر اینکه مرجع تصویب کننده تبصره مدنظر اعمال حق خود را موجب اضرار به غیر قرار داده و این اقدام مغایر قاعده فقهی «لاضرر و لاضرار فی الاسلام» و مخالف با شرع بوده و به لحاظ اینکه در اکثر موارد تناسبی با ارزش افزوده ایجاد شده ندارد و منجر به مطالبه وجوه سرسام آوری میگردد، مانع از تسلط کامل اشخاص و شهروندان بر اموال و حقوق حقه خود بوده و مخالف اصل تسلیط میباشد.

طبق بند (ح) ماده ۱۴ آیین نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر، بخش و شهرک مصوب ۱۳۷۸/۷/۷ هیأت وزیران، وضع عوارض میبایست متناسب با ارزش افزوده زمین ناشی از تصمیمات مراجع قانونی و یا اجرای طرحهای عمرانی باشد. در آیین نامه مذکور هیچگاه اشارهایی و مجوزی بابت تعیین عوارض در صورت دادخواهی اشخاص از دادگستری داده نشده است. لذا متشاکی بدون رعایت مندرجات آیین نامه اقدام به وضع عوارض متعینه در این خصوص در قالب تبصره مورد شکایت نموده که فاقد وجاهت قانونی است.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر میباشد:

“تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری اراک سال ۱۴۰۰

ماده:۱۰ عوارض بر ارزش افزوده ناشی از اجرای طرحهای تعریض یا توسعه معابر شهری (عوارض بر حق مشرفیت)

به کلیه اراضی و املاک با سند رسمی اعم از ملکی یا اوقافی که در بر گذرهای توسعه ای، اصلاحی، تعریضی و احداثی واقع میشوند عوارض بر ارزش افزوده ناشی از اجرای طرحهای تعریض یا توسعه معابر شهری تعلق میگیرد. این عوارض برابر مفاد تبصره ها و تذکرات ذیل توسط شهرداری از مالکان یا ذینفعان و یا وکیل قانونی ایشان وصول میشود.

……

تبصره(۷): در صورتی که شهرداری از طریق دادگستری محکوم به پرداخت غرامت مورد مسیر برابر قیمت کارشناس رسمی دادگستری گردد، عوارض بر حق مشرفیت بر اساس ارزش ۲۰ درصد مساحت باقیمانده ملک با قیمت کارشناسی مورد مطالبه مالک (قیمت تعیین شده جهت پرداخت غرامت مورد مسیری) اخذ میگردد.

تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری اراک سال ۱۴۰۱

ماده:۹ عوارض بر ارزش افزوده ناشی از اجرای طرحهای تعریض یا توسعه معابر شهری (عوارض بر حق مشرفیت)

به کلیه اراضی و املاک با سند رسمی اعم از ملکی یا اوقافی که در بر گذرهای توسعه ای، اصلاحی، تعریضی و احداثی واقع میشوند عوارض بر ارزش افزوده ناشی از اجرای طرحهای تعریض یا توسعه معابر شهری تعلق میگیرد. این عوارض برابر مفاد تبصره ها و تذکرات ذیل توسط شهرداری از مالکان یا ذینفعان و یا وکیل قانونی ایشان وصول میشود.

…….

تبصره(۶) ـ در صورتی که شهرداری از طریق دادگستری محکوم به پرداخت غرامت مورد مسیر برابر قیمت کارشناس رسمی دادگستری گردد، عوارض بر حق مشرفیت براساس ارزش ۲۰ درصد مساحت باقیمانده ملک با قیمت کارشناسی مورد مطالبه مالک (قیمت تعیین شده جهت پرداخت غرامت مورد مسیری) اخذ میگردد.”

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر اراک به موجب لایحه شماره ۱۴۰۱/۲۴۴۰ /ش مورخ ۱۴۰۱/۱۲/۲۱ به طور خلاصه توضیح داده است که:

“۱ـ تقنین تبصره های ماده ۱۰ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۰ و نیز تبصره های ماده ۹ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۱ در باب اخذ عوارض مشرفیت در حالات مختلف و فرض های چندگانه ای تعریف و تقنین گردیده است که اتفاقًا این تفکیک فروض مختلف به جهت رعایت عدالت و انصاف در مقابل مالکین املاکی است که هر یک به نوعی با تعریض مسیری و یا هر نوع اصلاح معبر و طرح مواجه میباشند پس کاملاً طبیعی است که هر مورد متناسب با منافعی که مالک از اجرای طرح کسب مینماید به همان تناسب عوارض محاسبه و اخذ گردد.

۲ـ با تدقیق در تبصره های ماده ۱۰ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۰ و نیز تبصره های ماده ۹ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۱ میتوان دریافت نحوه عوارض را نسبت به سه گروه مالکین تقسیم بندی نمود:

گروه اول: آن دسته از مالکینی که ملک ایشان در مسیر تعریض قرار گرفته و عقب نشینی کرده اند لکن از مزایا و امتیازهای شهرداری استفاده نموده اند. گروه دوم: آن دسته از مالکینی که ملک ایشان در مسیر تعریض قرار گرفته و عقب نشینی کرده اند لکن از مزایا و امتیازهای شهرداری استفاده ننموده اند. گروه سوم: آن دسته از مالکینی که ملک ایشان در مسیر تعریض قرار گرفته و عقب نشینی کرده اند لکن اگرچه از مزایا و امتیازهای شهرداری استفاده ننموده اند ولی جهت مبلغ عادله روز ملک خود در محاکم دادگستری طرح دعوی نموده و شهرداری را محکوم به میزان مسیری تملک شده نموده اند.

نظر به اینکه طبق بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام میشود از جمله وظایف و مسئولیتهای شورای اسلامی شهر محسوب شده و در تبصره یک ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال ۱۳۸۷ وضع عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشد با رعایت مقررات مربوطه تجویز شده است و نظر به اینکه جرایم مندرج در تبصره های ماده صد قانون قانون شهرداری در واقع و نفس الامر به منزله مجازات تخلفات ساختمانی مورد نظر مقنن بوده و انواع گوناگون عوارض قانونی در حقیقت از نوع حقوق دیوانی ناشی از اعمال مجاز محسوب میشود و رأی شماره ۵۸۷ مورخ ۱۳۸۳/۱۱/۲۵ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز مؤید آن میباشد و مصوبه مورد اعتراض مفید لزوم استیفاء عوارض قانونی مربوط است و مغایرتی با قانون ندارد به استناد مواد ۱۲ و ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به قانونی بودن عوارض مربوطه مطابق رویه قضایی ابهام و شکی وجود ندارد. فلذا تقاضای رد شکایت خواهان از محضر قضات عالی مورد استدعاست.

در خصوص قسمت دیگر لایحه شاکی مبنی بر اعتراض به نحوه محاسبه عوارض و اعمال عوارض سال ۱۴۰۰ به عنوان مأخذ اخذ جریمه به عرض میرساند که ملاک تعیین تاریخ محاسبه عوارض، سال ابقا تخلفات میباشد و نه سال حدوث تخلف. اگرچه سال وقوع تخلف ۱۳۷۸ بوده است لکن سال ابقای آن ۱۴۰۰ بوده است و رویه قضایی نیز ملاک محاسبه را همین امر تأیید نموده است.

در نهایت نظر به اینکه وفق بند ۲ ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ رسیدگی به شکایات و اعتراضات از آراء و تصمیمات قطعی مراجع اختصاصی اداری منحصرًا از حیث نقض قوانین و مقررات و با مخالفت با آنها در دیوان قابل رسیدگی میباشد و از طرف دیگر رأی معترضعنه از جهت مبانی و ارکان و جهات شکلی و ماهوی ظاهرًا مخالفتی با موازین قانونی حاکم بر آن نداشته و از طرفی هیچگونه دلیل و مدرک مثبتهای که مغایرت رأی معترض عنه را با قوانین و مقررات اثبات نماید اقامه و ابراز نشده است و تخطی از مقررات در رسیدگی کمیسیون مشهود نمیباشد استدعای صدور رأی مبنی بر رد تجدیدنظرخواهی نامبرده و ابرام و تأیید دادنامه بدوی مورد استدعا میباشد.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۳/۱/۲۸ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

اولاً وضع هرگونه مقرره مبنی بر تحدید حقوق مالکانه درخصوص مطالبه بهای ملک واقع در طرحهای تعریض و توسعه معابر شهری، مطالبه و اخذ عوارض فاقد مجوز و مستند قانونی است. ثانیًا مقررات مورد شکایت مغایر با حکم مقرر در ماده ۳۰ قانون مدنی است که مقرر میدارد: «هر مالکی نسبت به مایملک خود حق هرگونه تصرف و انتفاع دارد مگر در مواردی که قانون استثناء کرده باشد.» ثالثًا ارزش افزوده ناشی از اجرای طرحهای تعریض و توسعه معابر شهری در صورت محکومیت شهرداری به پرداخت غرامت مورد مطالبه از طریق دادگستری، موجب سلب دادخواهی مالکین از طریق مراجع قضایی درخصوص مطالبه بهای ملک خواهد شد. بنا به مراتب فوق، تبصره ۷ ماده ۱۰ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۰ و تبصره ۶ ماده ۹ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۱ شهرداری اراک که تحت عنوان عوارض بر ارزش افزوده ناشی از اجرای طرحهای تعریض یا توسعه شهری (عوارض حق مشرفیت) به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری