رای شماره ۱۷۳۶۳۸۱ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: بخشنامه شماره ۱۰/۲۶۶۵۴/م مورخ ۱۴۰۱/۱۱/۴ رئيس سازمان شهرداريها و دهياريهاي کشور و نامه شماره ۱۷۶۷۰ مورخ ۱۴۰۱/۱۱/۲۴ معاون هماهنگي امور عمراني …

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۷۳۶۳۸۱مورخ ۱۴۰۲/۷/۸ با موضوع: «بخشنامه شماره ۱۰/۲۶۶۵۴/م مورخ ۱۴۰۱/۱۱/۴ رئیس سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور و نامه شماره ۱۷۶۷۰ مورخ ۱۴۰۱/۱۱/۲۴ معاون هماهنگی امور عمرانی استانداری خوزستان که متضمن ضرورت حضور نماینده حراست شهرداری در کمیسیون های معاملات، مناقصات، مزایده ها، ماده ۱۰۰ و ماده ۷۷ قانون شهرداری است ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۸/۷/۱۴۰۲ شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۷۳۶۳۸۱

شماره پرونده: ۰۲۰۱۰۸۲

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای عبدالعباس زبیدی نیا

طرف شکایت: ۱ـ سازمان شهرداریها و دهیاری های کشور ۲ـ استانداری خوزستان

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ۲۶۶۵۴/۱۰/ م ـ ۴/۱۱/۱۴۰۱ رئیس سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور و نامه شماره ۱۷۶۷۰ ـ ۲۴/۱۱/۱۴۰۱ معاون هماهنگی امور عمرانی استانداری خوزستان

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره ۲۶۶۵۴/۱۰/ م ـ ۴/۱۱/۱۴۰۱ رئیس سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور و نامه شماره ۱۷۶۷۰ ـ ۲۴/۱۱/۱۴۰۱ معاون هماهنگی امور عمرانی استانداری خوزستان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

“رئیس سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور طی نامه شماره ۲۶۶۵۴/۱۰/ م ـ ۴/۱۱/۱۴۰۱ با بیان ضرورت حضور نماینده حراست شهرداری در کمیسیونهای معاملات، مزایده ها، ماده ۱۱۰ و ۷۷ ضمن بیان شرح وظیفه به معاونین هماهنگی امور عمرانی استانداری های سراسر کشور تکلیف نموده است در مورد حضور نماینده حراست به عنوان ناظر در همه کمیسیونها بخشنامه صادر گردیده و بر همین اساس معاون هماهنگی امور عمرانی استان خوزستان این موضوع را بخشنامه محرمانه و به شهرداریهای سراسر استان اعلام داشته است لهذا نظر به اینکه ترکیب اعضای هر کمیسیونی در مقررات مربوطه از قبیل مواد ۷۷ و ۱۰۰ قانون شهرداری و ماده ۶ آیین نامه مالی شهرداریها معین شده است و این کمیسیونها به عنوان یک مرجع رسمی تصمیم گیری در حدود وظیفه محوله با ترکیب اعضای مقرر که در دو کمیسیون مواد ۷۷ و ۱۰۰ نمایندگان دادگستری (عضو قضایی) حضور دارند از آنجا که حراستها یک نهاد صیانتی و نظارتی درون سازمانی بوده به صرف بیان رسالت و لزوم اشرافیت در کلیه امور محوله، رویدادها و فرآیندهای جاری و یا تأکیدات سازمان مبنی بر حضور نماینده حراست در همه کمیسیونها نمیتواند برای شهرداریها و همچنین کمیسیونها ایجاد تکلیف نماید. عضویت هر عضو پس از احراز صلاحیت و صدور ابلاغ از مرجع صالحه صورت میگیرد تشکیل جلسات نیز با حضور اعضای قانونی است، اضافه کردن هر فرد دیگر و تحت عنوان وضع قانون یا مصوبه توسط مقامات صالحه و در حدود اختیارات میبایست صورت گیرد لذا به نظر میرسد بخشنامه معاون استانداری خوزستان و احتمالاً استانداریهای دیگر بر اساس نامه رئیس سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور غیرصحیح و به نوعی وضع قانون یا مصوبه خارج از حدود اختیارات قانونی است و این امر تعیین نماینده حراست به عنوان ناظر، توسعه اختیار و در آینده دخالت در تصمیمات اعضای قانونی کمیسیونها خواهد بود، لذا در اجرای مواد ۱۰ ،۱۱ و ۱۲ دیوان عدالت اداری تقاضای رسیدگی و ابطال تصمیم مراجع مذکور مورد تقاضاست.”

متن مقررههای مورد شکایت به شرح زیر است:

الف ـ بخشنامه شماره ۲۶۶۵۴/۱۰/ م ـ ۴/۱۱/۱۴۰۱ رئیس سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور

“معاونین محترم هماهنگی امور عمرانی استانداریهای سراسر کشور

موضوع: ضرورت حضور نماینده حراست شهرداری در کمیسیونهای معاملات، مناقصات، مزایده ها، ماده ۱۱۰ و ۷۷

با سلام و احترام

نظر به اینکه مجموعه حراست به عنوان یکی از نهادهای نظارتی در ادارات و سازمانهای تابعه دولت مطابق رسالت ذاتی خود و نیز شرح وظایف ابلاغی از سوی معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی ریاست جمهوری به شماره ۲۹۲۲/۱۱۰/ د م ـ ۲۳/۵/۱۳۹۱، همچنین بخشنامه های حراست کل کشور و مصوبه ی مجلس شورای اسلامی مکلف گردیده تا از طریق شناسایی عوامل فساد اداری مالی و اقتصادی؛ نظارتهای لازم در راستای پیشگیری و مقابله با منشاء تخلفات و مفاسد احتمالی معمول داشته و به عنوان یک اقدام محوری اهتمام لازم در راستای صیانت از سرمایه انسانی مجموعه به عمل آورند. با امعان نظر به موارد فوق الاشاره به آگاهی میرساند در بررسی های صورت گرفته در این زمینه ملاحظه گردیده، به دلیل تغییر مدیران و متولیان امر در بسیاری از شهرداریها به مرور زمان در چند سال سپری شده میزان رعایت بخشنامه های صدرالاشاره کمرنگ شده و در مواردی علنًا شهردار مربوطه با استناد به عدم اشاره قانون مناقصات به این مهم از حضور مسئول حراست در کمیسیون معاملات که محل برگزاری مناقصه ها و مزایده ها میباشد خودداری مینماید. از آنجا که تحقق ابعاد مختلف مسئولیت و رسالت سنگین فوق الذکر مستلزم اشرافیت حراست در کلیه امورات محوله، رویدادها و فرآیندهای جاری در حوزه استحفاظی میباشد و با استناد به تأکیدات سازمان حراست کل کشور مبنی بر حضور نماینده حراست در همه کمیسیونها، جلسات و … به عنوان ناظر، لذا مقتضی است موضوع ضرورت حضور نماینده حراست به عنوان ناظر در همه کمیسیونهای مورد اشاره، طی بخشنامه ای به کلیه شهرداریهای تابعه استان ابلاغ و از نتیجه اقدام این سازمان را مطلع نمایند. ـرئیس سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور

ب ـ نامه شماره ۱۷۶۷۰ ـ ۲۴/۱۱/۱۴۰۱ معاون هماهنگی امور عمرانی استانداری خوزستان

شهردار محترم ….

با سلام

به پیوست تصویر نامه شماره ۲۶۶۵۴/۱۰/ م ـ ۴/۱۱/۱۴۰۱ رئیس سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور در خصوص ضرورت حضور نماینده حراست شهرداری در کمیسیونهای معاملات، مناقصات، مزایده ها و ماده ۷۷ و ۱۰۰ ارسال میگردد. با توجه به ضرورت نظارت جامع جهت شناسایی و جلوگیری عوامل فساد اداری، مالی و اقتصادی و تأکیدات صورت گرفته در بخشنامه های حراست کل کشور مبنی بر حضورنماینده حراست در کمیسیونهای مذکور ضروری است اقدامات و همکاری لازم جهت حضور نماینده حراست در کمیسیونهای مربوطه صورت پذیرد. ـ معاون هماهنگی امور عمرانی استانداری خوزستان”

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی و امور قراردادهای سازمان شهرداریها به موجب لایحه شماره ۱۸۱۴۰ ـ ۱۲/۴/۱۴۰۲ توضیح داده است که:

“برخلاف تفسیر شاکی نامه مورد شکایت به هیچ عنوان متضمن ایجاد قاعده یا تکلیف برای مرجعی نبوده و حضور نماینده حراست در جلسات کمیته ها و کمیسیون های متشکله در شهرداری ها به منزله عضویت در آنها و یا داشتن حق رأی نیست بلکه بنا به ملاحظات و وقایع حادث شده در راستای انجام وظایف محوله و به منظور انجام امور نظارتی توسط واحدهای حراست بوده و حتی حضور یا عدم حضور این نمایندگان تأثیری در اعتبار تصمیمات و یا تشکیل جلسات آنها ندارد. مزید استحضار اینکه در راستای فرمان هشت ماده ای مقام معظم رهبری (مدظله العالی) در ۱۰/۲/۱۳۷۰ در خصوص مبارزه همه جانبه و سازمان یافته با مفاسد مالی و اقتصادی و همچنین تصویب قانون ارتقاء سلامت اداری و مقابله با فساد مصوب ۱۳۹۰ و با توجه به مسئولیت حراست در ماده ۱۵ قانون اخیرالذکر و به استناد آیین نامه اجرایی ماده ۳۳ قانون مذکور تحت عنوان آیین نامه پیشگیری و مقابله نظامند و پایدار با مفاسد اقتصادی در قوه مجریه موضوع مصوبه شماره ۱۹۲۰۸۷/ ت ۵۰۳۲۸ هـ ـ ۲۸/۱۲/۱۳۹۷ مدیران حراست به عنوان یکی از اعضای کارگروه ارتقاء سلامت نظام اداری که به منظور ارتقاء سلامت نظام اداری، پیشگیری و مقابله با فساد در دستگاه اجرایی از جمله شهرداری تشکیل میشود موظف اند نسبت به شناسایی و کنترل گلوگاه های فساد، بسترها و زمینه های شکل گیری و گسترش مفاسد اقتصادی اقدام نمایند. از آنجا که فرآیند امور مناقصات و مزایده ها در سطح دستگاه های اجرایی زیر مجموعه وزارت کشور، استانداری ها، فرمانداری ها و شهرداریها و … از اهمیت بالایی برخوردار میباشد و نقش حراست در نظارت و هدایت کلیه فعالیتها و اقدامات تأمینی و جلوگیری از دسترسی غیرمجاز به اسناد و مدارک شرکت کنندگان امری ضروری و مهم میباشد. از این رو حضور حراست به عنوان ناظر در کمیسیونهای مناقصه و مزایده از طریق وزیر وقت کشور به استانداری ابلاغ و ارسال گردید. مطابق نامه شماره ۷۷۸/۹۶/۷۵۰۱ ـ ۷/۲/۱۳۹۶ سازمان حراست کل کشور حضور حراست شهرداری در تمامی مراحل و فرآیند مربوط به جلسات کمیسیون و اجرای واقعی آرای قطعی صادره از کمیسیون ماده صد مورد تأکید قرار گرفت که در این راستا نامه شماره ۶۴۰۵/۴/۳/۷۵۰۱ ـ ۱۱/۶/۱۳۹۰ سازمان مذکور نیز مؤید همین معنا میباشد. علی ایحال با امعان نظر اینکه شرکت نمایندگان حراست تنها در راستای وظیفه اصلی و بر مبنای اعمال نظارت لازم در جلسات مورد نظر بدون حق رأی صورت میپذیرد به استناد بند (ب) ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تقاضای رد شکایت از آن مرجع به طرفیت این سازمان مورد استدعاست.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۸/۷/۱۴۰۲ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

براساس ماده ۶ آیین نامه مالی شهرداریها مصوب ۱۲/۴/۱۳۴۶ کمیسیون مشترک قوه قانونگذاری وقت مقرر شده است که: «رسیدگی به پیشنهادهای مربوط به مناقصه یا مزایده به عهده هیأت عالی معاملات شهرداری مرکب از شهردار، رئیس امور مالی یا حسابداری شهرداری و یک نفر از افراد بصیر و مطلع در معامله مورد نظر به پیشنهاد شهردار و تأیید انجمن شهر خواهد بود» و برمبنای ماده ۷۷ قانون شهرداری نیز: «رفع هرگونه اختلاف بین مؤدی و شهرداری در مورد عوارض و بهای خدمات ارائه شده توسط شهرداری و سازمانهای وابسته به آن به کمیسیونی مرکب از نمایندگان وزارت کشور و دادگستری و انجمن شهر ارجاع میشود…» و بر همین اساس اعضای کمیسیونهای معاملات، مناقصات، مزایده ها، ماده ۱۰۰ و ماده ۷۷ قانون شهرداری به موجب حکم قانونگذار تعیین گردیده اند و هرگونه تغییر در اعضای کمیسیونهای مذکور صرفًا در صلاحیت قانونگذار قرار خواهد داشت. در عین حال براساس تبصره ۱ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری اصلاحی مصوب سال ۱۳۵۲ مقرر شده است: «در مواردی … که از لحاظ اصول شهرسازی یا فنی یا بهداشتی قلع تأسیسات و بناهای خلاف مشخصات مندرج در پروانه ضرورت داشته باشد یا بدون پروانه شهرداری ساختمان احداث یا شروع به احداث شده باشد، به تقاضای شهرداری موضوع در کمیسیون هایی مرکب از نماینده وزارت کشور به انتخاب وزیر کشور و یکی از قضات دادگستری به انتخاب وزیر دادگستری و یکی از اعضای انجمن شهر به انتخاب انجمن مطرح میشود…» بنا به مراتب فوق، بخشنامه شماره ۲۶۶۵۴/۱۰/ م مورخ ۴/۱۱/۱۴۰۱ رئیس سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور و نامه شماره ۱۷۶۷۰ مورخ ۲۴/۱۱/۱۴۰۱ معاون هماهنگی امور عمرانی استانداری خوزستان که متضمن ضرورت حضور نماینده حراست شهرداری در کمیسیون های معاملات، مناقصات، مزایده ها، ماده ۱۰۰ و ماده ۷۷ قانون شهرداری است، مغایر با مواد قانونی مذکور و خارج از حدود اختیار مراجع صدور آنها بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۰/۲/۱۴۰۲) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری