رای شماره ۱۶۲۴۴۰۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

 با موضوع: اطلاق بند ۱ قسمت ب نامه شماره ۲۸۲۸۵/ ۶۸۶ مورخ ۲۰/۶/۱۳۸۲ معاون وقت وزیر مسکن و شهرسازی در خصوص تأمین حدنصاب مالکین اراضی بایر، دایر و زراعی به تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان از تاریخ تصویب ابطال شد

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۶۲۴۴۰۱ مورخ ۱۰/۷/۱۴۰۳ با موضوع: «اطلاق بند ۱ قسمت ب نامه شماره ۲۸۲۸۵/ ۶۸۶ مورخ ۲۰/۶/۱۳۸۲ معاون وقت وزیر مسکن و شهرسازی در خصوص تأمین حدنصاب مالکین اراضی بایر، دایر و زراعی به تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان از تاریخ تصویب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۳/۷/۱۰        شماره دادنامه: ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۶۲۴۴۰۱

شماره پرونده: ۰۱۰۷۲۲۶

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای محمد بیات

طرف شکایت: سازمان ملی زمین و مسکن

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند (۱) قسمت ب نامه شماره ۶۸۶/۲۸۲۸۵ مورخ ۱۳۸۲/۶/۲۰ معاون وقت وزیر مسکن و شهرسازی و رئیس سازمان ملی زمین و مسکن

گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لوایح تکمیلی، ابطال بند (۱) قسمت ب نامه شماره ۶۸۶/۲۸۲۸۵ مورخ ۱۳۸۲/۶/۲۰ معاون وقت وزیر مسکن و شهرسازی و رئیس سازمان ملی زمین و مسکن را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

“به استحضار می رساند؛ ادارات کل استانی راه و شهرسازی به نمایندگی از سازمان ملی زمین و مسکن در راستای عمل به تکلیف قانونی خود مبنی بر واگذاری حد نصاب مالکانه قانونی اشخاص موضوع  ماده ۷ و تبصره ۲ ماده ۹ قانون زمین شهری، اقدام به الزام اشخاص ذی نفع، جهت مراجعه به دفاتر اسناد رسمی و تنظیم سند رسمی تحت عنوان «تأیید و تنفیذ اقدامات» می نمایند که در متن این اسناد اشخاص متعهد و ملزم می شوند که هرگونه ادعای بعدی را از خود سلب و ساقط و آن سازمان را قائم مقام قانونی خود نمایند. مستند این اقدام را نیز نامه شماره ۶۸۶/۲۸۲۸۵ مورخ ۱۳۸۲/۶/۲۰ معاون وزیر مسکن و شهرسازی وقت عنوان می دارند. به نحوی که بدون ارائه این سند، از واگذاری حد نصاب اعم از معوض یا پرداخت بهای اراضی اشخاص امتناع نموده و پرداخت حق و حقوق اشخاص را منوط به ارائه این سند می نمایند. این الزام و خلق تکلیف برای اشخاص، مستند به هیچ قانونی در حوزه زمین شهری و سایر قوانین نبوده و خارج از حدود اختیار و تکالیف قانونی ادارات مزبور می باشد.

تکلیف به تنظیم چنین اسنادی و در اختیار داشتن آن توسط ادارات راه و شهرسازی، باعث می شود در صورت مغفول ماندن بخشی از حقوق قانونی اشخاص، در سنوات آتی به لحاظ وجود این سند، امکان مراجعه به محاکم را نداشته باشند. یا در مواردی که در پرداخت معوض، یا معادل سازی آن به اشتباه با کسری پرداخت شده باشد، مطالبه آن را با چالش جدی مواجه نموده و عملاً ناممکن می سازد. چرا که، هرگونه ادعایی را از خود سلب و ساقط نموده و سازمان مذکور را قائم مقام قانونی خود قرار داده اند و محاکم عمومی را مواجه با تکلیف قانونی مبنی بر تبعیت از مفاد اسناد رسمی می نمایند.

لذا از آن جایی که سازمان مذکور در راستای پرداخت معوض به تکلیف قانونی خود مبادرت می نماید مکلف نمودن اشخاص به امر مذکور فاقد وجاهت و خارج از اختیارات این سازمان بوده و عملاً این اسناد به نحوی با اکراه درونی تنظیم می گردد.

در نتیجه، مقرره مورد شکایت مغایر اصل ۳۸ قانون اساسی و مواد ۱۹۰ و ۲۰۲ قانون مدنی است؛ چرا که عملاً اشخاص با اکراه و اجبار اقدام به سپردن تعهد موصوف می نمایند. به بیان دیگر اگر اشخاص نسبت به ارائه اقرارنامه و تأیید و تنفیذ اقدامات دولت، موضوع مقرره مورد نظر اقدام ننمایند، ادارات راه و شهرسازی و سازمان ملی زمین و مسکن از تأدیه حق و حقوق ایشان امتناع می کنند.

تأدیه حقوق اشخاص اعم از واگذاری معوض یا پرداخت بهای زمین، به اشخاص ذی نفع، پس از احراز حقانیت ایشان، وظیفه ذاتی و تکلیف قانونی ادارات راه و شهرسازی و سازمان ملی زمین و مسکن می باشد. لذا الزام و اجبار اشخاص به سپردن تعهد مازاد و اسقاط حقوق احتمالی ایشان، مغایر با اصل ۴۰ قانون اساسی است که بیان می دارد هیچ کس نمی تواند اعمال حق خویش را وسیله اضرار به غیر قرار دهد.

وفق مسلمات شرعی و عمومات و اطلاقات حاکم بر حقوق اساسی و مدنی کشور، تأسیس هر نوع وضعیت حقوقی منتج به ایجاد تکلیف یا اسقاط حق اشخاص سلباً یا ایجاباً، منوط به حکم شارع مقدس یا تقنین قانون یا تصویب مراجع ذی صلاح در حدود قانونی است. لذا با عنایت به مراتب یاد شده، مقرره مورد نظر مغایر با قاعده فقهی لاضرر و اصل آزادی اشخاص می باشد.

النهایه با عنایت به مراتب یاد شده و نظر به این که بند (۱) قسمت ب نامه شماره ۶۸۶/۲۸۲۸۵ مورخ ۱۳۸۲/۶/۲۰ معاون وزیر مسکن و شهرسازی وقت، مبنی بر «… اخذ تأییدیه کامل اقدامات دولت و اسقاط ادعاهای بعدی از مالک منتفع…» با اصول ۳۸ و ۴۰ قانون اساسی و بند ۱ ماده ۱۹۰ و ماده ۲۰۲ قانون مدنی و قاعده فقهی لاضرر، مغایرت دارد از این روی، تقاضای ابطال مقرره موصوف را از محضر عالی دارد.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“ریاست محترم مسکن و شهرسازی استان آذربایجان شرقی

پیرو مکاتبات و تأکیدات قبلی مبنی بر واگذاری و تأمین تمامی تمهیدات مربوط به حدنصاب مالکین واجد شرایط و در راستای تصمیمات فوق شایسته است به شرح زیر و به نحوی عمل شود که حتی المقدور تا پایان سال جاری تعهدی تحت عنوان مذکور وجود نداشته باشد:

………….

ب) تأمین حدنصاب مالکین اراضی بایر، دایر زراعی:

۱ـ در اجرای تبصره های ۲ و ۶ مواد ۹ قانون اراضی و زمین شهری آن سازمان بایستی از اراضی ملکی سابق مالک قطعه یا قطعاتی را حداکثر به میزان مالکیت مالک با رعایت تبصره ۱ ماده ۱۶ آیین نامه و نصاب متعلقه حسب مورد تا یکهزار مترمربع به انتخاب ایشان تعیین و در صورت واجد شرایط بودن به آنها منتقل و در صورت تأمین زمین معوض به صورت معادل قیمتی حدنصاب متعلقه و اخذ تأییدیه کامل اقدامات دولت و اسقاط ادعاهای بعدی از مالک منتفع و تسویه حساب حل مشکل نماید.”

در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست سازمان ملی زمین مسکن به موجب لایحه شماره ۶۰۰/۱۴۰۲/۸۵۰۲   مورخ ۱۴۰۳/۴/۱۸ توضیح داده است که:

“همان گونه که از صدر مصوبه مورد اعتراض شاکی به شرح ذیل قابل استنباط است، مصوبه موضوع خواسته در راستای تأمین حقوق اشخاص ذی حق و تأکید بر عمل به تعهدات دولت در تأمین حقوق اشخاص در کوتاه ترین زمان ممکن، تدوین و بخشنامه گردیده است. در فراز ابتدایی مصوبه چنین آمده است:

«پیرو مکاتبات و تأکیدات قبلی مبنی بر واگذاری و تأمین تمامی تعهدات مربوط به حد نصاب مالکین واجد شرایط و در راستای تصمیمات فوق شایسته است به شرح زیر و به نحوی عمل شود که حتی المقدور تا پایان سال جاری تعهدی تحت عنوان مذکور وجود نداشته باشد…»

لذا اساساً شأن نزول و تصویب مصوبه مورد اعتراض شاکی، تلاش و تأکید حداکثری عالی ترین مقام دستگاه اجرایی در جهت عمل به تکلیف قانونگذار در راستای تعهدات مربوط به حد نصاب مالکین واجد شرایط است. تعارضی با قوانین موضوعه در این خصوص نداشته و تنها تأکید بر اقدام و اتمام فرآیند تودیع نصاب مالکانه در کوتاه ترین زمان ممکن، به لحاظ پیش گیری از مراجعه اشخاص به دستگاه قضایی و اقدام مستقیم از سوی دولت است. لذا موضوع و یا قانون جدید و متعارض با قوانین لازم الاجرای فعلی محسوب نگردیده و هر یک از بندهای آن تأکیدی بر متن یک ماده قانونی و تسهیل در راهکار اجرایی آن است.

با وصفی که مصوبه تماماً به نفع مردم تدوین و ابلاغ گردیده، اساساً اعتراض به آن و یا درخواست ابطال آن، در ذی نفعی شخص شاکی ایجاد شُبهه می نماید. چرا که به هر ترتیب استفاده از تسهیلات و مزایای قانونی مندرج در قوانین موضوع حدنصاب مالکانه، مربوط به اشخاصی است که تاکنون از مزایای مندرج در قانون استفاده ننموده و مطابق تعریف قانونگذار ـ و نه این سازمان ـ واجد شرایط بوده و دارای واحد مسکونی مناسب نباشد. آن چه مورد تأیید قانونگذار است استفاده از زمین دولتی جهت بهره برداری عموم و اجرای عدالت در توزیع عادلانه زمین و مسکن بوده و دارندگان اراضی و ملاکین را واجد شرایط استفاده از مزایای موصوف تحت تعریف نصاب مالکانه ندانسته است. چه این که سیاست گذاری های منتج به تصویب قوانین مورد عمل در نظام حقوقی کشور در جهت خانه دار نمودن تمام مردم و عدم تمرکز دارایی و سرمایه غیر منقول نزد یک قشر خاص است. قید مربوط به استفاده از تسهیلات، به شرط واجد شرایط بودن نیز از همین مبنا نشأت می گیرد. لذا در صورت احراز شرایط قانونی مطابق آن چه در حق اشخاص، مورد عمل قرار گرفته و از شمارش خارج است، اشخاص واجد شرایط حقوق قانونی خود را دریافت و ضمن تنفیذ اقدامات دولت، رضایت خود را از اخذ حق و حقوق قانونی خود، که عمدتاً به صورت تودیع یک یا چند قطعه زمین معوض متناسب با زمین تملکی است، اعلام می نمایند.

فرآیند تودیع نصاب مالکانه نیز فرآیندی پیچیده، مبهم، غیر قابل پیش بینی و یا دور از دسترس متقاضی نیست بلکه اعمال نظر و قبول متقاضی در تمام فرآیند تودیع نصاب ضروری بوده و عمدتاً در وضعیتی که بررسی کارشناسی دولت را در برآورد ارزش اراضی، ارزیابی و معادل سازی قیمتی و سایر تشریفات قانونی کافی نداند، از طریق معرفی کارشناس منتخب متقاضی و کارشناس مرضی الطرفین در هیأت های سه نفره کارشناسان رسمی دادگستری، حقوق متقاضی مورد بررسی تخصصی و شخصی ایشان قرار می گیرد. چه این که در بخشنامه موضوع شکایت نیز صراحتاً مندرج گردیده «قطعه تعیینی به انتخاب متقاضی است و درصورت عدم امکان تودیع معوض، بهای کارشناسی روز حد نصاب مالکان با اخذ نظر کارشناس رسمی دادگستری تعیین و از سایر اراضی ملکی و یا واحدهای مسکونی موجود تأمین و یا بهای آن را پرداخت نماید.»

ظهور اراده متقاضی در قبول و رضایت از اخذ حقوق قانونی خود، در امضا اسناد انتقال قطعی اراضی واگذاری از سوی دولت به عنوان نصاب مالکانه متجلی است، نه در اقرارنامه تنظیمی با موضوع تنفیذ اقدامات دولت. به نحوی برای شاکی مشتبه گردیده اقرارنامه تنظیمی با موضوع تنفیذ اقدامات دولت بدون تودیع حق و حقوق قانونی متقاضی فاقد ارزش استنادی است. یا به زبان حقوقی، اقرارنامه تنظیمی از سوی متقاضی ارزش استنادی مستقل نداشته و تنها در پرتو پرداخت حقوق قانونی متقاضی دارای اعتبار و ارزش حقوقی است. انتظار به حق است اشخاص پس از خاتمه فرآیند اخذ حقوق قانونی خود منطق بر اصول و مسلمات حقوقی، هرگونه ادعا در این خصوص را خاتمه داده و به عهد و پیمان خود وفادار باشند. اصلی که در این دادرسی مغفول نمانده و از آن به اعتبار امر مختومه یاد می شود و یا اصل لزوم که پایبندی بر اعلام اراده به هر نحو خصوصاً در انعقاد عقود را ضروری دانسته و ادعاهای احتمالی آینده را ممکن است به هر شکل ظاهر گردد، مسموع ندانسته است.

به دلیل پایبندی به همین اصول و مسلمات قانونی است که اقرارنامه های تنفیذ اقدامات دولت از اشخاصی که حقوق قانونی خود را دریافت می دارند، اخذ می گردد. فارغ از آن که تنظیم اقرارنامه تنفیذ اقدامات دولت، حکم مختوم بدون امکان بانگری و بازبینی و یا به تعبیری بن بست حقوقی نیست چه این که این سند نیز به مثابه هر سند دیگری در صورت لزوم و اثبات تضییع حق می تواند مورد تعرض حقوقی و قضایی قرار گیرد و به وسیله محکمه مورد ارزیابی و رسیدگی خاص قرار داشته باشد آن چه مهم تر می نماید این که به نظر می رسد شاکی در تحلیل حقوقی سندی با مشخصات اقرارنامه دچار اشکال و ابهام باشد، زیرا اقراری که مدنظر این سازمان است از باب تنفیذ اقدامات تملکی یا تملیکی است و از باب تنفیذ در اقدام به واگذاری نصاب مالکانه کاربرد ندارد؟ بلکه دولت اقرارنامه را براساس تنفیذ اقدامات تملکی یا تملیکی خود تنظیم نموده و اخذ می نماید و این اقرارنامه به هیچ وجه در معنای قبول کاهش یا کسری نصاب مالکانه به وسیله اشخاص نیست.

مواد قانونی مورد تأکید در بخشنامه نیز مطابق آن چه قضات دیوان اشراف دارند و بخشنامه صادره بر آن تأکید دارد برخلاف نظر شاکی حکایت از اقدام وفق مواد قانونی دارد.

فارغ از آن چه گفته شد در ماده ۹ قانون زمین شهری (تبصره ۶ ماده ۹ قانون مرقوم) بحث استنکاف مالکین ماقبل دولت از حضور در دفتر اسناد رسمی برای انتقال عرصه تملیکی به دولت مطرح شده است و سازوکار قانونی برای آن پیش بینی گردیده است بدین شکل که چنانچه پس از طی فرآیند قانونی و مقدماتی، مالکی از حضور در دفترخانه و امضای ذیل اسناد انتقال خودداری نماید نماینده دولت نسبت به امضای ذیل سند انتقال از جانب مالک اقدام می نماید. استنکاف مالک از حضور در دفترخانه و امضای ذیل سند انتقال علی القاعده به معنای اعتراض وی و عدم قبول تملیک به وسیله دولت است و از آن جایی که اراضی تملیکی به طور مشخص به اشخاص حقیقی و حقوقی واگذار می شود و به طور مثال در طرح های انبوه سازی مسکن و خدمات عمومی مصرف و سیاست گذاری می شود هر لحظه بیم ادعای مالک و طرح دعاوی مختلف برای ابطال سند مردم و اشخاص و ساکنین متصور است. از این رو مصلحت اجتماعی و امنیت اقتصادی مردم اقتضا دارد اگر مالک مستنکف قصد دریافت نصاب مالکانه را داشت مالکیت دولت و افراد متصل و ایادی متعاقب از دولت را نیز به رسمیت بشناسد و اساساً نصاب مالکانه حق مالکی است که تملیک و تملک دولت را به رسمیت شناخته و آن را محترم می شمارد و سند اقرارنامه مورد اعتراض شاکی و مندرج در بخشنامه مورد نظر به اعتبار همین قاعده عقلی و حقوقی و با بنای قبول اقدامات دولت در امر تملک زمین اخذ می شود.

به شرح توضیحات فوق مشخص است بخشنامه تضمین کننده حقوق مالکین قبل از دولت در باب واگذاری نصاب مالکانه و تسویه حساب با آنها بوده و در عین حال تضمین کننده حقوق ذی نفعان و مالکین بعد از دولت نیز می باشد و تعارضی با اصول و مسلمات و نصوص قانونی ندارد، لذا رد آن را از قضات دیوان استدعا دارد.”

در پاسخ به ادعای خلاف شرع بودن مقرره مورد شکایت، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۴۲۸۲۵ مورخ ۱۴۰۳/۴/۱۸ اعلام کرده است که:

“موضوع بند یک قسمت (ب) از نامه شماره ۶۸۶/۲۸۲۸۵ مورخ ۱۳۸۲/۶/۲۰ معاون وزیر شهرسازی وقت درخصوص تأمین حدنصاب مالکین اراضی بایر، دایر، زراعی، در جلسه مورخ ۱۴۰۳/۴/۳ فقهای شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد:

ـ اطلاق منوط کردن اعطای حق مالک به اخذ تأییدیه کامل اقدامات دولت و اسقاط ادعاهای بعدی از وی، خلاف شرع شناخته شد. علاوه بر این، تشخیص سایر جهات قانونی، در صلاحیت مراجع ذی صلاح است.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۳/۷/۱۰ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی به اتفاق آرا به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۴۲۸۲۵ مورخ ۱۴۰۳/۴/۱۸ در رابطه با جنبه شرعی مقرره مورد شکایت اعلام کرده است که: «اطلاق منوط کردن اعطای حق مالک به اخذ تأییدیه کامل اقدامات دولت و اسقاط ادعاهای بعدی از وی، خلاف شرع شناخته شد. علاوه بر این، تشخیص سایر جهات قانونی در صلاحیت مراجع  ذی صلاح است.» بنابراین در اجرای حکم مقرر در ماده ۸۷ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ مبنی بر لزوم تبعیت هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان درخصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، اطلاق بند (۱) قسمت ب نامه شماره ۶۸۶/۲۸۲۸۵ مورخ ۱۳۸۲/۶/۲۰ معاون وقت وزیر مسکن و شهرسازی درخصوص تأمین حدنصاب مالکین اراضی بایر، دایر و زراعی در حد مقرر در نظریه مذکور خلاف شرع است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ بطلان آن از تاریخ صدور اعلام می شود. این رأی بر اساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰ ) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی