رای شماره ۱۵۷۶۵۵۲ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: تبصره ۴ مصوبه مورخ ۱۳۹۹/۱۲/۱۱ شوراي اسلامي شهر مشهد ابلاغي به شماره ۲۱۱۷۸ /۹۹ /۵ /ش مورخ ۱۳ /۱۲ /۱۳۹۹ با موضوع نحوه اجراي اصلاحيه ماده ۱۰۱ قانون شهرداري از تاريخ تصويب ابطال شد

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۵۷۶۵۵۲ مورخ ۱۴۰۲/۶/۲۱ با موضوع: «تبصره ۴ مصوبه مورخ ۱۳۹۹/۱۲/۱۱ شورای اسلامی شهر مشهد ابلاغی به شماره ۵/۹۹/۲۱۱۷۸/ش مورخ ۱۳۹۹/۱۲/۱۳ با موضوع نحوه اجرای اصلاحیه ماده ۱۰۱ قانون شهرداری از تاریخ تصویب ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۲۱/۶/۱۴۰۲ شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۵۷۶۵۵۲

شماره پرونده: ۰۲۰۰۴۸۵ ـ ۰۲۰۰۴۸۴

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: آقایان حمزه شکریان زینی و محمدرضا یزدانی

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر مشهد

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره ۴ مصوبه مورخ ۱۱/۱۲/۱۳۹۹ شورای اسلامی شهر مشهد ابلاغی به شماره ۱۳۹۹/۱۲/۱۳ ـ ش /۵/۹۹/۲۱۱۷۸

گردش کار: آقای حمزه شکریان زینی به موجب دادخواستی ابطال تبصره ۴ مصوبه مـورخ ۱۱/۱۲/۱۳۹۹ شورای اسلامی شهر مشهد

ابلاغی به شماره ۲۱۱۷۸/۹۹/۵/ ش ـ ۱۳/۱۲/۱۳۹۹ را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

“شورای شهر مشهد در تاریخ ۱۳ اسفند ۱۳۹۹ اقدام به تصویب مصوبه ای تحت عنوان نحوه اجرای اصلاحیه ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ها نموده و در تبصره ۴ این مصوبه قاعده ای را وضع نموده است که براساس آن مالکین موظف شده اند به صورت همزمان اراضی خود را هم بابت ورود به محدوده و هم بابت تفکیک به شهرداری واگذار نمایند. به عبارتی دیگر مالکین موظفند هم بخشی از اراضی خود را بابت ورود به محدوده به شهرداری واگذار نمایند و مجددًا بخشی دیگر از همان زمین را بابت تفکیک به شهرداری واگذار نمایند. این قاعده به شرح آتی مغایرت کامل با شرع و قانون دارد به همین منظور تقاضای ابطال این مصوبه را از تاریخ تصویب آن دارم.

در رابطه با مغایرت مصوبه با قانون لازم به توضیح است که مطابق تبصره ۴ ماده واحده قانون تعیین وضعیت … مصوب سال ۱۳۶۷ مالکین در هنگام ورود به محدوده شهری موظفند سه وظیفه را انجام دهند. ۱ـ واگذاری کل معابر و سطوح لازم برای اجرای طرح ۲ـ آماده سازی زمین ۳ـ واگذاری ۲۰ درصد از خالص زمین پس از کسر معابر و سطوح لازم برای اجرای طرح؛ ملاحظه میگردد که در تبصره مرقوم مالکین علی الاطلاق موظفند معابر و شوارع و همچنین سطوح لازم برای اجرای طرح (سرانه های فضای عمومی) را بدون محدودیتی به شهرداری به صورت رایگان واگذار نمایند. از طرف دیگر تبصره ۳ و ۴ ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداریها، مالکین را موظف کرده است که در هنگام تفکیک و افراز ملک خود ۲۵ درصد از اراضی را بابت سرانه های فضای عمومی و ۱۸/۷۵ درصد از ملک را بابت معابر و شوارع به شهرداری واگذار نمایند. با نگاه اجمالی به این دو مقرره مشخص میگردد که تبصره ۴ ماده واحده قانون تعیین وضعیت برای واگذاری معابر و سرانه های فضای عمومی هیچ سقفی تعیین ننموده و مالک در هنگام ورود به محدوده هم معبر و فضای عمومی که در طرح تفصیلی مشخص شده باشد را موظف است به شهرداری واگذار نماید ولیکن ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری ها، برای واگذاری معابر و سرانه ها سقف و حد مشخص کرده و نهایتًا مالک بر اساس این ماده موظف است ۴۳/۷۵ درصد ملک خود را به شهرداری واگذار نماید. بنابراین اگر شخصی وظایف مربوط به ورود به محدوده را انجام دهد و تمام معابر و سرانه ها را به شهرداری واگذار نماید، قطعًا و یقینًا وظایف مربوط به تفکیک را انجام داده است. زیرا بسیار بیشتر از درصدهای مشخص شده در ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداریها، زمین به شهرداری واگذار کرده است. درتبصره ۴ مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد به صراحت قید شده که در صورت همزمانی مبحث ورود به محدوده و تفکیک مالک موظف است که ابتدا حقوق شهرداری بابت ورود به محدوده (یعنی کل معابر، سرانه ها و ۲۰ درصد) را به شهرداری واگذار نماید و سپس مجددًا بابت همان معابر و سرانه ها این بار تحت عنوان تفکیک درصد دیگری از زمین خود را به شهرداری واگذار نماید. سوال است که وقتی مالک بیش از آنچه که در ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداریها تصریح شده است، تمام معابر و سرانه های فضای عمومی را بدون هیچ گونه محدودیت و سقفی به صورت رایگان به شهرداری واگذار کرده است دیگر واگذاری مقداری دیگر از ملک به عنوان معابر و سرانه چه معنایی پیدا میکند. مسلم است که هنگامی که مالک وظایف سنگین ورود به محدوده را انجام داده دیگر موضوعی برای اجرای تبصره ۳ و ۴ ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداریهای باقی نمیماند. مسلم است که این مصوبه شورای شهر مغایرت با شرع نیز با عنایت با احکام بیع در قانون مدنی و رساله امام خمینی (ره) خرید و فروش املاک و خروج اموال از ید هر شخص مغایرت آشکار با ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و تبصره ۳ ماده ۶۲ قانون برنامه پنجم توسعه دارد. در خصوص مشهد خارج از حدود اختیارات و بدون تجویز قانونی، شهروندان را ملزم به واگذاری ملک خود به شهرداری نموده است و این موضوع میبایست اختیاری و در کمال آزادی و رغبت انجام پذیرد و درغیر این صورت از موارد غصب به حساب خواهد آمد. این مفهوم بر مبنای قواعد فقهی از جمله «الناس مسلطون علی اموالهم»، «من اتلف مال الغیر، فهو له ضامن»، «من طلب الخراج بغیر اماره اخرب البلاد و اهلک العباد»، «حرمه مال المومن کحرمه دمه»، «لاضرر و لاضـرار فـی الاسلام»، و … میباشد.”

آقای محمدرضا یزدانی نیز به موجب دادخواستی به خواسته مورد اعتراض، به طور خلاصه اعلام کرده است که:

“تکلیف مقرر در تبصره ۴ مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد مقدس تحت عنوان نحوه اجرای اصلاحیه ماده ۱۰۱ قانون شهرداریهای نه تنها از حوزه اختیارات شورا خارج است بلکه به لحاظ مغایرت صریح با قانون و شرع مقدس اسلام قابلیت اجرا نداشته و بدین سبب ابطال آن به استناد ماده ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ازتاریخ تصویب مورد استدعاست.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

مصوبه شماره ۲۱۱۷۸/۹۹/۵/ ش ـ ۱۳/۱۲/۱۳۹۹ شورای اسلامی شهر مشهد:

“شهرداری محترم مشهد مقدس

موضوع: نحوه اجرای اصلاحیه ماده ۱۰۱ قانون شهرداری

سلام علیکم

با احترام نامه شماره ۱۱۴۳۹/۴/۳۸۵۳ ـ ۶/۱۲/۱۳۹۹ فرمانداری شهرستان مشهد مقدس در خصوص مصوبه شماره ۱۹۵۴۰/۹۹/۵/ ش ـ ۲۱/۱۱/۱۳۹۹ (نحوه اجرای اصلاحیه ماده ۱۰۱ قانون شهرداری) در جلسه رسمی مورخ ۱۱/۱۲/۱۳۹۹ شورای اسلامی شهر مشهد مقدس مطرح و به منظور تأمین نظر هیأت تطبیق مصوبه به شرح زیر اصلاح و به تصویب رسید.

ماده واحده: شهرداری مشهد مقدس مکلف است، درمواردی که مالک متقاضی تفکیک یا افراز اراضی موضوع ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری باشد اقدام نماید:

…………

تبصره۴ـ اگر مالک درخواست تفکیک یا افراز اراضی موضوع اصلاحیه ماده ۱۰۱ قانون شهرداری را داشته باشد و موضوع مشمول تبصره ۴ قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها نیز باشد، ابتدا حقوق شهرداری بابت تبصره ۴ قانون مذکور به شرح مصوبه شماره ۱۷۰۶۷/۹۹/۵/ ش ـ ۱۷/۱۰/۱۳۹۹ و سپس حقوق موضوع ماده ۱۰۱ قانون شهرداری نسبت به باقیمانده عرصه، مطابق مصوبه حاضر محاسبه و دریافت خواهد شد. در مواردی که مالک بدون درخواست تفکیک، صرفًا درخواست واگذاری سهم شهرداری موضوع تبصره ۴ قانون مزبور را داشته باشد،مشروط بر اینکه پس از واگذاری سهم شهرداری به صورت مفروز، سهم مالک به صورت یک قطعه یکپارچه باقی بماند موضوع از مصادیق دریافت سهم شهرداری بابت افراز و تفکیک موضوع این مصوبه نخواهد بود.”

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر مشهد به موجب لایحه شماره ۱۰۹۶۵/۱۴۰۰/۶/ ش ـ ۶/۷/۱۴۰۰ به طور خلاصه توضیح داده است که:

“شاکی در متن دادخواست تقدیمی مدعی شده است که شورای اسلامی شهر مشهد در تبصره ۴ مصوبه مرتبط با ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداریها قاعدهای را وضع نموده اند که به موجب آن همزمان از مالکین دو بار فضاهای خدماتی و معابر اخذ میگردد. این در حالیست که برخلاف ادعای مطروحه مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد تحت هیچ عنوان مبین چنین امری نمیباشد. به نحوی که اگر به مفاد مصوبه موصوف توجه گردد به خوبی مشخص است که در متن تبصره ۴ این مصوبه بیان گردیده اگر ملکی مشمول حقوق شهرداری بابت تبصره ۴ قانون تعیین وضعیت املاک باشد، ابتدا حقوق شهرداری از این بابت به شرح مصوبه شماره ۱۷۰۶۷/۹۹/۵/ ش ـ ۱۷/۱۰/۱۳۹۹ که معادل حداکثر ۲۰ درصد از کل عرصه بوده دریافت و سپس حقوق شهرداری بابت ماده ۱۰۱ از باقیمانده عرصه محاسبه میگردد. بدین ترتیب مشخص میگردد که دریافت حقوق ورود به محدوده بر اساس مصوبه مذکور صورت گرفته و برخلاف ادعای شاکی در متن این مصوبه به هیچ عنوان مالکین مکلف به رعایت فضاهای خدماتی بابت ورود به محدوده نمیباشند. به عبارت دیگر به موجب این مصوبه مالکین بر اساس مساحت ملکی که در اختیار دارند صرفًا متعهد به واگذاری زمین حداکثر به میزان ۲۰ درصد میباشند و فضاهای خدماتی و معابر صرفًا یک بار آن هم در زمان درخواست مالک جهت تفکیک و افراز موضوع ماده ۱۰۱ اصلاحی دریافت میشود و تحت هیچ شرایطی مالکین دو بار مکلف به رعایت واگذاری زمین بابت فضاهای خدماتی و معابر نمیباشند. شایان ذکر است اگر مالکی بعد از دریافت حداکثر ۲۰ درصد موضوع تبصره ۴ قانون تعیین وضعیت به شرح مصوبه شماره ۱۷۰۶۷/۹۹/۵/ ش ـ ۱۷/۱۰/۱۳۹۹ قصد تفکیک و افراز سهم خود را نداشته باشد، در این حالت هیچ تکلیفی به واگذاری فضاهای خدماتی موضوع ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداریها و مصوبه معترضعنه ندارد. اما چنانچه مالک قصد تفکیک اراضی خود را داشته باشد در این حالت به استناد ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداریها مکلف به رعایت فضاهای خدماتی و معابرخواهند بود که این موضوع در تبصره ۴ مصوبه معترض عنه مورد تصریح قرار گرفته است. در خصوص ادعای شاکی مبنی بر اینکه از نظر قانونی و شرعی مطالبه مال شهروندان به صورت رایگان وجاهتی ندارد نیز به استحضار میرساند ۲۰ درصد موضوع تبصره ۴ قانون تعیین وضعیت املاک و همین طور رعایت فضاهای خدماتی و معابر موضوع ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداریها، مصوب مجلس شورای اسلامی بوده و این قوانین در شورای نگهبان تأیید گردیده اند و در هر دو این قوانین نیز تصریح به واگذاری رایگان این اراضی شده است که از این لحاظ نیز مصوبات شورای اسلامی شهر مشهد متکی به قانون و شرع مقدس بوده و ادعای مغایرت با شرع و قانون در این خصوص نیز فاقد وجاهت بوده و قابلیت استماع ندارد.”

در رابطه با ادعای شاکیان مبنی بر مغایرت مقرره مورد شکایت با قواعد شرعی، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۳۳۶۷۸/۱۰۲ ـ ۱۰/۸/۱۴۰۱ اعلام کرده است که:

“موضوع تبصره ۴ مصوبه شماره ۲۱۱۷۸/۹۹/۵/ ش ـ ۱۳/۱۲/۱۳۹۹ شورای اسلامی شهر مشهد در جلسه مورخ ۵/۸/۱۴۰۱ فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر میگردد: مصوبه مورد شکایت فی نفسه خلاف شرع نیست. تشخیص قانونی بودن آن بر عهده دیوان عدالت اداری است.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۱/۶/۱۴۰۲ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

الف. با عنایت به اینکه شهرداریها یک بار حق دریافت سرانه خدمات از یک ملک را دارند، بنابراین در صورت تقاضای مالک برای ورود به محدوده و همزمان با تقاضای تفکیک ملک، اخذ سرانه خدمات توسط شهرداری برای ورود به محدوده موضوع تبصره ۴ قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی مصوب سال ۱۳۶۷ علاوه بر اخذ سرانه خدمات موضوع ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری مصوب سال ۱۳۹۰ (قدرالسهم ناشی از تفکیک) فاقد مجوز قانونی است و از طرفی الزام مالکین به واگذاری زمین به صورت مضاعف مغایر با ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال ۱۳۸۰ است و بر همین اساس قسمت صدر تبصره ۴ مصوبه مورخ ۱۱/۱۲/۱۳۹۹ شورای اسلامی شهر مشهد که در اصلاح مصوبه شماره ۱۹۵۴۰/۹۹/۵/ ش ـ ۲۱/۱۱/۱۳۹۹ تصویب گردیده و تحت شماره ۲۱۱۷۸/۹۹/۵/ ش ـ ۱۳/۱۲/۱۳۹۹ به شهرداری مشهد ابلاغ شده و براساس آن مقرر شده است: «اگر مالک درخواست تفکیک یا افراز اراضی موضوع اصلاحیه ماده ۱۰۱ قانون شهرداری را داشته باشد و موضوع مشمول تبصره ۴ قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداریها نیز باشد، ابتدا حقوق شهرداری بابت تبصره ۴ قانون مذکور به شرح مصوبه شماره ۱۷۰۶۷/۹۹/۵ /ش ـ ۱۷/۱۰/۱۳۹۹ و سپس حقوق موضوع ماده ۱۰۱ قانون شهرداری نسبت به باقیمانده عرصه، مطابق مصوبه حاضر محاسبه و دریافت خواهد شد…»، مغایر با قانون و خارج از حدود و اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مـواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیـوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریـخ تصویب ابطال میشود.

ب. با توجه به اینکه درخصوص سهم شهرداری در موارد ورود به محدوده شهر و تفکیک اراضی مستند به تبصره ۴ قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی مصوب سال ۱۳۶۷ و ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری مصوب سال ۱۳۹۰ تعیین تکلیف شده است، لذا اّتخاذ تصمیم شورای اسلامی شهر مشهد در این خصوص خارج از حدود اختیار شورای اسلامی مذکور و خارج از صلاحتیهای مقرر برای شوراهای اسلامی شهر به شرح مندرج در ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران بوده و بر همین اساس قسمت ذیل تبصره ۴ مصوبه مورخ ۱۱/۱۲/۱۳۹۹ شورای اسلامی شهر مشهد که براساس آن مقرر شده است : «…در مواردی که مالک بدون درخواست تفکیک، صرفًا درخواست واگذاری سهم شهرداری موضوع تبصره ۴ قانون مزبور را داشته باشد، مشروط بر اینکه پس از واگذاری سهم شهرداری به صورت مفروز، سهم مالک به صورت یک قطعه یکپارچه باقی بماند، موضوع از مصادیق دریافت سهم شهرداری بابت افراز و تفکیک موضوع این مصوبه نخواهد بود»، خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۰/۲/۱۴۰۲) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری