رای شماره ۱۵۷۳۱۴۴ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: بند ۶ مصوبه شماره ۲۰۵ دوره پنجم شوراي اسلامي شهر کرمانشاه که متضمن تجويز امکان توافق شهرداري با مالکين ساختمانهاي فاقد پارکينگ يا داراي کسري پارکينگ است از تاريخ تصويب ابطال شد

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۵۷۳۱۴۴ مورخ ۱۴۰۲/۶/۲۱ با موضوع: «بند ۶ مصوبه شماره ۲۰۵ دوره پنجم شورای اسلامی شهر کرمانشاه که متضمن تجویز امکان توافق شهرداری با مالکین ساختمانهای فاقد پارکینگ یا دارای کسری پارکینگ است از تاریخ تصویب ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۲۱/۶/۱۴۰۲ شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۵۷۳۱۴۴

شماره پرونده: ۰۱۰۷۴۱۷

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر کرمانشاه

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۶ مصوبه شماره ۲۰۵ دوره پنجم شورای اسلامی شهر کرمانشاه

گردش کار: بازرس قضایی و سرپرست معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ۳۵۹۵۹۹ ـ ۱۱/۱۱/۱۴۰۱ اعلام کرده است که:

“احترامًا مصوبات شورای اسلامی شهر کرمانشاه از جهت انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه آن به شرح ذیل جهت استحضار و صدور دستور شایسته قانونی اعلام میشود: ۱ـ شهرداری کرمانشاه با توجیه کاهش شکایات به دیوان عدالت اداری و تعیین تکلیف آرای کمیسیونهای ماده صد و احقاق حقوق شهرداری، اقدام به تهیه و ارسال لایحه شماره ۲۸۵۷۳ـ ۱/۶/۱۳۹۹ به شورای اسلامی شهر کرمانشاه با مضمون ذیل نموده است: «در خصوص پرونده هایی که در کمیسیون ماده صد مطرح و منجر به صدور رأی مبنی بر لزوم تأمین پارکینگ یا غیرقابل استفاده بودن یا عدم امکان اصلاح آن میگردد، شهرداری میتواند نسبت به تنظیم توافقنامه ای با مالکین یا ذینفع پرونده های مذکور جهت احداث پارکینگهای عمومی در سطح شهر با اخذ مبالغ ذیل بدون احتساب تخفیف اقدام نماید.

۱ـ پلاکهایی که قدمت تخلف آنها سال ۱۳۹۲ و ماقبل میباشد هزینه هر واحد کسر پارکینگ به مساحت ۲۵ مترمربع: ((ارزش معاملاتی تبصره ۱۱ ماده صد قانون شهرداریها سال ۱۳۹۲)×(ضریب جبرانی مسکونی ۸ و تجاری ۵×۲۵.))

۲ـ پلاکهایی که قدمت تخلف آنها سال ۱۳۹۳ الی ۱۳۹۸ میباشد هزینه هر واحد کسر پارکینگ به مساحت ۲۵ مترمربع: ((ارزش معاملاتی تبصره ۱۱ ماده صد قانون شهرداری سال تخلف)× ضریب جبرانی مسکونی ۴ و تجاری ۵/۲× ۲۵))

تبصره۱ :تعرفه پارکینگ های ساختمانهای اداری در این لایحه معادل ۷۰ درصد تعرفه پارکینگهای تجاری میباشد.

تبصره۲ :تعرفه پارکینگ های مسکونی جهت پارکینگ دوم (با مزاحمت واحدهای بالای ۱۸۰ مترمربع) معادل ۷۰ درصد تعرفه پارکینگ های مسکونی میباشد.

تبصره۳ :با توجه به اختیار مالک به تأمین پارکینگ توسط خویش، در این صورت جهت پارکینگ مسکونی در پلاکهای مجاور و پارکینگ تجاری تا شعاع ۲۵۰ متری با دسترسی سواره مناسب از مالک اصلی که مصوبه شورای ترافیک جهت این موضوع داشته باشد و سپس کاربری پارکینگ به تأیید کمیسیون ماده ۵ برسد.»

۲ـ لایحه مزبور نیز طی بند ۶ جلسه شماره ۲۰۵ دوره پنجم شورای اسلامی شهر کرمانشاه به تصویب شورا و در نهایت طی نامه شماره ۲۱۹۷۱/۱/۷۱۴۱ ـ ۲۴/۷/۱۳۹۹ فرمانداری عدم مغایرت آن به تأیید هیأت تطبیق مصوبات شورای اسلامی شهر کرمانشاه رسیده است. این در حالی است که:

اولاً: صدور آرای کمیسیون ماده صد با مضمون الزام مالک به تأمین پارکینگ خارج از اختیارات قانونی مندرج در تبصره ۵ ماده ۱۰۰ قانون شهرداریها بوده و این چنین آرایی میباید به استناد آرای هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره های ۱۴۷۷ الی ۱۴۸۱ ـ ۱۳۸۶/۱۲/۱۲، ۷۷۰ ـ ۱۳۹۱/۱۰/۱۸، ۵۹۳ ـ ۱۳۹۵/۹/۲ و ۱۰۲۹ـ۱۳۹۹/۹/۱۲ از طریق طرح دعوا در دیوان عدالت اداری توسط ذینفع منجر به نقض آن گردد.

ثانیًا: با توجه به اینکه آرای مشمول مصوبه توسط کمیسیون ماده صد قطعی شده اند لذا مطابق با قوانین آیین دادرسی مدنی تا زمانی که مفاد آن اجرا نشود، تعیین تکلیف آن توسط هر مرجعی (به غیر از دیوان عدالت اداری) مشمول قاعده امر مختومه شده و دخل و تصرف در آن میسر نمیباشد. از طرفی در تبصره ۵ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری تعیین میزان جریمه عدم احداث پارکینگ و یاغیرقابل استفاده بودن آن و عدم امکان اصلاح آن بر عهده اعضای کمیسیون ماده صد گذاشته شده است و به استناد آرای هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله رأی شماره ۱۰۷۴ ـ ۸/۴/۱۴۰۰ با موضوع «ابطال بندهای ۱ ،۲ ،۵ ،۶ ، ۷ ،۸ و ۹ آیین نامه اجرایی شورای معماری و شهرسازی و کمیته فنی شهرداری کرمانشاه» خارج از اختیارات شهرداری و شورای اسلامی شهر میباشد.

ثالثًا: در تبصره مذکور میزان جریمه با توجه به موقعیت محلی و نوع استفاده از فضای پارکینگ با رعایت حداقل یک برابری و حداکثر دو برابری ارزش معاملاتی ساختمان برای هر مترمربع فضای از بین رفته پارکینگ، قابل تعیین و صدور رأی میباشد. در حالی که مطابق بند ۱ مصوبه برای پلاکهایی که قدمت تخلف آنها قبل از سال ۱۳۹۲ میباشد ارزش معاملاتی مربوط به سال ۱۳۹۲ لحاظ شده و به نوعی ارزش معاملاتی بناهای موضوع مصوبه را به گذشته تسری داده است و این امر برخلاف آرای وحدت رویه شماره ۴۲ـ ۲۵/۲/۱۳۷۸ و ۲۱۰ ـ ۲/۴/۱۳۸۷ و دیگر آرای هیأت عمومی دیوان عدالت اداری میباشد.

رابعًا: در تبصره ۵ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری میزان جریمه با توجه به موقعیت محلی و نوع استفاده از فضای پارکینگ با رعایت ضرایب حداقل یک برابری و حداکثر دو برابری، قابل تعیین میباشد در حالی که در بندهای ۱ ،۲ ،تبصره های ۱ و ۲ مصوبه، ضرایبی بیش از آن مانند ضرایب ۵/۲ ، ۴ ،۵ و ۸ در نظر گرفته شده است که این امر مازاد بر میزان تعیین شده در تبصره مذکور بوده و در حق مالکین اجحاف میباشد.

بنابه مراتب بند ۶ مصوبه شماره ۲۰۵ دوره پنجم شورای اسلامی شهر کرمانشاه مغایر با قوانین یاد شده و آراء هیأت عمومی دیوان و خارج از حدود اختیارات واضع بوده و ابطال آن در هیأت عمومی از تاریخ تصویب مورد تقاضا میباشد.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“معاونت محترم فنی و شهرسازی

با سلام و احترام

به پیوست تصویر لایحه شماره ۲۸۵۷۳/۱۰۱ ـ ۱/۶/۱۳۹۹ شهرداری کرمانشاه به شورای اسلامی شهر کرمانشاه و ذیلاً مصوب صورتجلسه دویست و پنجمین جلسه مورخ ۳۰/۶/۱۳۹۹ شورا جهت اطلاع و اقدام لازم به حضور ارسال میگردد.

بند ۶ مصوب ۲۰۵ دوره پنجم

متن مصوبه: لایحه شماره ۲۸۵۷۳/۱۰۱ ـ ۱/۶/۱۳۹۹ شهرداری در خصوص تعیین تکلیف ساختمانهای فاقد پایانکار دارای کسر پارکینگ مطرح و مورد موافقت قرار گرفت.

نظریه فرمانداری در نامه شماره ۲۰۹۸۴/۱/۷۱۴۱ ـ ۱۴/۷/۱۳۹۹

بند۶ ـ با توجه به ابهام در سنوات مورد نظر، ضرورت دارد معاون شهرسازی، توضیحات لازم را در جلسه بعدی هیأت، نسبت به لایحه مصوبه ارائه تا تصمیم گیری لازم صورت گیرد.

نظریه جدید فرمانداری در نامه شماره ۲۱۹۷۱/۱/۷۱۴۱ ـ ۲۴/۷/۱۳۹۹

بند۶ ـ مشروط به اینکه کلیه درآمدهای وصولی از لایحه مذکور با توجه به بخشنامه وزارت کشور میبایستی به حساب جداگانه ای واریز و صرف احداث پارکینگ عمومی گردد، مغایرت ندارد و هرگونه هزینه جاری و عمرانی از حساب مذکور وجاهت قانونی ندارد، در ضمن با توجه به اینکه لوایح متعدد قبلی در خصوص تعیین و تکلیف کمیسیونهای پارکینگ (از جمله آیین نامه اجرایی شورای معماری و شهرسازی) مصوب گردیده است مصوبات مذکور کأن لم یکن تلقی گردیده و نسخ ضمنی میگردد و قابلیت اجرایی را نخواهند داشت. ـ شهردار کرمانشاه “

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر کرمانشاه به موجب لایحه شماره ۵۸۲/ش ـ ۲۳/۳/۱۴۰۲ توضیح داده است که:

“با وحدت ملاک از مفهوم منطوق مقنن پس از قطعیت آرای محاکم قضایی و یا حتی در مرحله اجرا بعضًا با حصول توافق محکوم له با محکوم علیه موضوع حکم اجرا و منتفی میگردد و فی الواقع توافق حاصله معتبر میباشد و نمیتوان به استناد قاعده اعتبار امر مختومه توافق را نادیده گرفت و بر این باور بود که حتمًا باید مرجع رسیدگی در میان باشد. در مانحن فیه نیز دقیقًا به همین نحو است و پس از صدور رأی بر پرداخت جریمه و یا الزام به تأمین پارکینگ چنانچه مالک متقاضی و موافق باشد مبلغی توافقی از باب تأمین پارکینگ عمومی اخذ و پایانکار صادر میگردد. البته میدانیم که بحث پارکینگ و معضل ترافیک به گونهای است که نمیتوان به تبصره ۵ توسل جست و این گونه تعبیر کرد که در قانون، الزام آنچنانی برای احداث پارکینگ پیشبینی نگردیده است. در این قبیل موارد است که باید به سایر مصوبات و مقررات سایر مراجع من جمله طرحهای تفصیلی، مصوبات شوراهای اسالمی شهرها و نظیر آن توجه نماییم که الزامات مناسبی را وضع کرده اند. وانگهی بدل شدن معابر و خیابانها به محل پارکینگ خودروها امری بسیار غیر موجهتر از ایجاد پارکینگ در ساختمانها است. معابر و خیابانها به عموم اختصاص دارد پس الزام آنها به تأمین فضای پارکینگ بسیار منطقی تر از تن دادن به تبدیل فضای شهر به محل توقف خودروها است. از باب رفع مشکلات و معضلات ساختمانها و مجتمع های مسکونی، تجاری و اداری و غیره که در حال بهره برداری و استفاده میباشند ولیکن فاقد پایانکار و دارای کسر پارکینگ هستند و نمیتوانند سند مالکیت اخذ نمایند، با هدف تعیین تکلیف این گونه ساختمانها و به نوعی احقاق حقوق شهرداری و شهروندان تمهیداتی در نظر گرفته شده که برای آن دسته از مستحدثاتی که پارکینگ ندارند و یا غیرقابل استفاده است و امکان اصلاح آن وجود ندارد، کلیه درآمدهای وصولی از این محل برابر بخشنامه وزارت کشور در حساب جداگانه ای واریز و صرفًا صرف احداث پارکینگ عمومی خواهد شد. افزون بر آن یکی از راههای اجرای طرح تفصیلی شهر و برون رفت از مشکلات ترافیکی و جلوگیری از ایجاد آلودگی های صوتی و بصری و رفع سد معبر ناشی از پارک خودروهای مالکین املاک فاقد پارکینگ به نظر تنظیم توافقنامه ای با رعایت قوانین و رضایت طرفین (شهرداری و مالکین) میباشد که امر در حال توافقات مذکور تعداد زیادی از املاک و اراضی را خریداری و تملک نماید و در مجموع اقدامات مثبت و مؤثری در جهت رفاه و آرامش حاضر موجب شده شهرداری در راستای تحقق بخشیدن به اجرای طرح احداث پارکینگ های عمومی با تکیه بر درآمدهای حاصله از شهروندان در این زمینه انجام و یا در دست اقدام است.

توجهًا به مطالب پیش گفته و این مهم که هیچ گونه اجبار یا اهرم فشاری برای ایجاد توافق وجود ندارد و صرفًا این موضوع مشمول کسانی است که فاقد پارکینگ و یا غیرقابل استفاده بودن آن و امکان اصلاح نیست و شخصًا تقاضای توافق دارند و بر این امر واقف هستند که در جهت تسهیل و تسریع در اخذ پایانکار و سند و به عبارتی هدف آنان رفع مشکل برای خود میباشند و منفعتی برای شهرداری ندارد، مضافًا اینکه اجرای این مصوبه صرف نظر از تمامی موارد معنونه یقینًا باعث کاهش حجم پرونده های مطروحه در دیوان عدالت اداری است و النهایه اینکه در چهارچوب قانون و اصل آزادی قراردادها میباشد، استدعای اتخاذ تصمیم شرعی و قانونی مورد تقاضاست.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۱/۶/۱۴۰۲ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

براساس ماده ۱۰۰ قانون شهرداری الحاقی ۲۷/۱۱/۱۳۴۵: «مالکین اراضی و املاک واقع در محدوده شهر یا حریم آن باید قبل از هر اقدام عمرانی یا تفکیک اراضی و شروع ساختمان از شهرداری پروانه اخذ نمایند. شهرداری می تواند از عملیات ساختمانی ساختمان های بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه به وسیله مأمورین خود اعم از آنکه ساختمان در زمین محصور یا غیرمحصور واقع باشد جلوگیری نماید…» و به موجب تبصره ۱ همین ماده : «در موارد مذکور فوق که از لحاظ اصول شهرسازی یا فنی یا بهداشتی قلع تأسیسات و بناهای خلاف مشخصات مندرج در پروانه ضرورت داشته باشد یا بدون پروانه شهرداری ساختمان احداث یا شروع به احداث شده باشد به تقاضای شهرداری موضوع در کمیسیونهایی مرکب از نماینده وزارت کشور به انتخاب وزیر کشور و یکی از قضات دادگستری به انتخاب وزیر دادگستری و یکی از اعضای انجمن شهر به انتخاب انجمن مطرح میشود…» نظر به اینکه قانونگذار برمبنای موازین قانونی مزبور در رابطه با تخّلفات ساختمانی تعیین تکلیف کرده و براساس آرای متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله رأی اخیرالصدور شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۶۰۵۲۳۹ مورخ ۹/۳/۱۴۰۲ این هیأت، تعیین عوارض و سایر موارد خارج از حکم قانونگذار برای کسری، حذف یا عدم تأمین پارکینگ توسط شوراهای اسلامی شهر مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است، بنابراین بند ۶ مصوبه شماره ۲۰۵ دوره پنجم شورای اسلامی شهر کرمانشاه که متضمن تجویز امکان توافق شهرداری با مالکین ساختمانهای فاقد پارکینگ یا دارای کسری پارکنیگ است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۰/۲/۱۴۰۲) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری