رای شماره ۱۴۸۰ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: مصوبه شماره ۶/۱۴۰۰/۹۳۰۵/ش ـ ۱۴۰۰/۶/۱۶ شوراي اسلامي شهر مشهد با موضوع صدور مجوز استفاده از محل فعاليت که متضمن پيش بيني ساز و کاري مغاير با بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداري (الحاقي مصوب ۵۲/۵/۱۷) و ماده ۵ قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران اصلاحي مصوب سال ۱۳۸۹ ميباشد، …

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۴۸۰ مورخ ۱۴۰۱/۹/۱ با موضوع: «مصوبه شماره ۶/۱۴۰۰/۹۳۰۵/ش ـ ۱۴۰۰/۶/۱۶ شورای اسلامی شهر مشهد با موضوع صدور مجوز استفاده از محل فعالیت که متضمن پیش بینی ساز و کاری مغایر با بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری (الحاقی مصوب ۵۲/۵/۱۷) و ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران اصلاحی مصوب سال ۱۳۸۹ میباشد، از تاریخ تصویب ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یدالله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۱/۹/۱ شماره دادنامه: ۱۴۸۰ شماره پرونده: ۰۱۰۰۰۸۶

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقایان عباس آقاسی یزدی، عباس قاسمی، ابوالقاسم علوی بجستانی و رضا برادران نیا

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره ۶/۱۴۰۰/۹۳۰۵/ش ـ ۱۴۰۰/۶/۱۶ شورای اسلامی شهر مشهد

گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست واحد ابطال مصوبه شماره ۶/۱۴۰۰/۹۳۰۵/ش ـ ۱۴۰۰/۶/۱۶ شورای اسلامی شهر مشهد را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده اند که:

“شهرداری مشهد با تسری مصوبه مورد شکایت به مراکز و مدارس غیردولتی که در املاک واجد کاربری آموزشی و مسکونی اقدام به تأسیس فضای آموزشی نموده اند، آنها را مکلف به پرداخت عوارض تجاری موقت بر مبنای ۲۵ درصد اجاره بهای یک سال همان فضا نموده اند، اما اولاً: این مصوبه مشمول مدارس غیردولتی نمیشود زیرا مرجع صدور فعالیت برای مدارس غیر دولتی شورای شهر و یا شهرداری نمیباشد و در ثانی: تعمیم یا تسری این مصوبه توسط شورای شهر یا شهرداری مشهد به مدارس خلاف مقررات است، پرداخت هرگونه عوارض در قالب الفاظ خاص که نتیجه آن صدور فیش عوارض برای فضاهای آموزشی یا مسکونی که مدارس غیردولتی در آن استقرار دارند موضوعیت نداشته و خلاف قوانین موضوعه میباشد، زیرا با استناد به ماده ۱۹ قانون تأسیس و اداره مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی مصوب ۱۳۹۵/۹/۱۴ مجلس شورای اسلامی، مدارس غیردولتی در برخورداری از کلیـه تخفیفات و ترجیحات، معافیتهای مالیاتی و عوارض در حکم مدارس دولتی میباشد. لذا به دلیل عدم اخذ هرگونه عوارض از مدارس دولتی در خصوص اراضی با کاربری مسکونی، مدارس غیردولتی نیز مشمول معافیت میگردند. با استناد به ماده ۲۱ قانون تأسیس و اداره محلات مختلف مصوب ۱۳۹۷/۱/۵ مدرسه غیر دولتی به واحد آموزشی و پرورشی میگویند که آموزش های رسمی را از دوره پیش مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی و بند (چ) ماده ۱ آیین نامه استقرار مدارس و مراکز غیر دولتی در مناطق، نواحی و دبستان تا پایان دوره متوسطه به صورت حضوری، نیمه حضوری و غیرحضوری ارائه میکند و ماهیت غیر تجاری دارد. برابر ماده ۲۰ آیین نامه استقرار مدارس و مراکز غیر دولتی، تشخیص نیاز هر محله یا منطقه به مدارس یا مراکز آموزشی و پرورشی غیر دولتی و صدور مجوز استقرار آنها به پیشنهاد شورای نظارت شهرستان یا منطقه و تأیید نهایی آن با شورای نظارت استان (واقع در آموزش و پرورش) است. مستند به ماده ۴ آیین نامه استقرار مدارس و مراکز غیر دولتی، استقرار مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیر دولتی در فضاهای عرصه و اعیان دارای هر نوع کاربری اعم از مسکونی و غیر مسکونی با رعایت بند (ب) ماده ۱ این آیین نامه صورت میگیرد. لذا استفاده از ساختمان های با کاربری مسکونی و چه غیرمسکونی جهت استقرار مدارس غیر دولتی، نیازمند تعیین و پرداخت عوارض تغییر کاربری نبوده و بند ۱ این مکاتبه مبنی بر معافیت از پرداخت هرگونه عوارض لازم الاجرا میباشد. مستند به ماده ۶ آیین نامه استقرار مدارس و مراکز غیر دولتی، بررسی جوانب فنی و ایمنی ساختمان و تأیید استحکام بنا و احداث مدارس غیردولتی با رعایت ضوابط طراحی فضاهای آموزشی برنامه ریزی معماری همسان مدارس ابتدایی و متوسطه موضوع بخشنامه شماره ۹۵/۵۷۶۷۴۹ ـ ۱۳۹۵/۳/۳۱ سازمان برنامه و بودجه کشور در چهارچوب مقررات ملی ساختمان بر عهده سازمان نوسازی تـوسعه و تجهیز مـدارس کشور و واحـدهای تابع است. قانون گذار در جهت شفـاف سازی مقررات حاکم بر عـوارض در تـاریخ ۱۳۸۹/۱۰/۲۲ قانونی تحت عنـوان قانون اصلاح مـوادی از قانون برنامه سـوم توسعـه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا و ارائه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی تصویب نمود که در مواد ۱ و ۴ از ابتدای سال ۱۳۸۲ برقراری و دریافت هرگونه وجه از جمله عوارض و مالیات صرف از تولیدکندگان کالا و ارائه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی صرفًا به موجب این قانون صورت میگیرد. همچنین برابر مواد ۳ و ۴ و ۵ قانون مذکور مصادیق و مواردی که به آنها عوارض تعلق میگیرد را تصریح نموده و در هیچ یک از بندهای مذکور اشاره ای به اخذ عوارض تغییر کاربری موقت املاک از مسکونی به آموزشی توسط آموزشگاه های غیر دولتی نشده است. از طرف دیگر در ماده ۵ قانون مذکور اخذ و دریافت هرگونه عواض خارج از مصادیق مندرج در ماده ۴ ممنوع اعلام گردیده است. همچنین براساس تبصره ۱ ماده ۵ قانون مذکور و ماده ۱۷ آیین نامه اجرایی قانون تجمیع عوارض شوراهای اسلامی مکلف اند هرگونه عوارض محلی جدید و یا افزایش نرخ در عوارض محلی جاری را با رعایت مقررات ماده ۵ قانون و با نظارت وزارت کشور تصویب و حداکثر تا ۱۵ بهمن ماه هر سال جهت اجرا در سال بعد اعلام عمومی نمایند. لذا با توجه به قانون مـذکور اخـذ عـوارض تغییر کاربری از مسکونـی به آمـوزشی آن هم با عنـوان عـوارض تجاری موقت ممنوع میباشد. برابر رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شماره ۱۸۶ ـ ۱۳۹۶/۱۰/۳۰ تعیین تکلیف تغییر کاربری اراضی و املاک با کمیسیون ماده ۵ شورای عالی شهرسازی میباشد و به موجب بند ۳۴ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران شوراهای اسلامی در خصوص تغییر کاربری و امثال آن فقط میتوانند پیشنهاداتی برای مرجع فوق ارائه نمایند و مجاز به اتخاذ تصمیم قطعی برای کاربری نیستند و برابر رأی وحدت رویه شماره ۹۶۲ـ ۱۳۹۲/۵/۲۷ مزاحمتهای ناشی از استقرار مدارس در کاربری های مسکونی موضوعًا از مصادیق بند ۲ مـاده ۵۵ قانـون شهرداریها خـارج تلقی گردیده و برابر رأی شمـاره ۸۵ ـ ۱۳۹۶/۲/۱۲ هیـأت عمومی دیوان عدالت اداری وضع بهای خدمات برای مـراکز آموزشی مغایر قانون و خـارج از حـدود اختیارات شورای شهر و شهرداری میباشد. برابر دادنامه شماره ۱۳۹۱ الی ۱۳۹۶ ـ ۱۳۸۹/۱۰/۱۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض تحت عنوان تغییر کاربری موقت از مسکونی به آموزشی و اخذ وجه توسط شهرداری در ازای اعطاء مجوز موقت برخلاف کاربری مغایر بند ۲۴ ماده ۵۵ و ماده ۱۰۰ قانون شهرداریها میباشد. همچنین بر اساس آراء متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله آراء شماره ۴۸۹ ـ۱۳۹۶/۵/۲۴ و ۸۵ ـ ۱۳۹۶/۲/۱۲ اخذ عوارض سالیانه بهره برداری موقت املاک دارای کاربری مسکونی توسط شهرداریها از مدارس غیردولتی مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر تشخیص و ابطال شده است. برابر رأی شماره ۱۵۳۰ ـ۱۳۹۳/۱۰/۱۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مصوبه شورای شهر تهران به دلیل وضع عوارض جدید خارج از موارد تصریح شده در قانون چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا و ارائه دهندگان خدمات وکالاهای وارداتی ابطال گردیده است. علیهذا با عنایت به اینکه جهت استقرار مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی در فضاهای (عرصه و اعیان) دارای هر نوع کاربری اعم از مسکونی و غیرمسکونی، طبق ضوابط فنی و ایمنی سازمان نوسازی، توسعه و تجهیز مدارس کشور صورت میپذیرد. از طرفی آراء متعددی از سوی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال مصوبات شورای اسلامی شهرهای مختلف کشور به جهت تعیین عوارض تغییر کاربری موقت منازل مسکونی به مدرسه غیردولتی صادر گردیده و کلیه عوارض دریافتی نیز به مؤسسین مدارس غیر دولتی مسترد گردیده و حسب تبصره ۳ ماده ۶۲ قانون برنامه پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور و ماده ۶۰۰ قانون مجازات اسلامی ارائه خدمات یا اعطاء انواع مجوز توسط دستگاه های اجرایی حتی با توافق و اخذ مبالغی بیش از آنچه که در قوانین و مقررات قانونی تعیین شده جرم تلقی گردیده است. لذا ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد از تاریخ تصویب مورد تقاضا میباشد.”

متن مصوبه مورد شکایت به شرح زیر است:

مصوبه شماره ش/۹۳۰۵/۱۴۰۰/۶ ـ ۱۶/۶/۱۴۰۰:

“ماده واحده: شهرداری مشهد مقدس مکلف است، مستفاد از نامه شماره ۶۴۶۲۲۹ ـ ۱۴۰۰/۳/۲۹ معاون قضایی امور اقتصادی اراضی و شهرسازی دیوان عدالت اداری به اداره کل دادگستری استان خراسان رضوی مبنی بر عدم تسری رأی شماره ۵۸۱۰۷۴۳ـ ۱۳۹۹/۶/۴ دیوان عدالت اداری بر تعطیلی املاک با بهره برداری موقت و پیشنهاد کارگروه معاونت قضایی رئیس کل دادگستری خراسان رضوی در امور اجتماعی و پیشگیری از وقوع جرم مبنی بر طرح موضوع بهره برداری موقت از املاک در کمیسیون ماده ۵ ،نسبت به تهیه طرح های موضوعی برای املاک دارای سابقه بهره برداری موقت از طریق مشاورین طرح های تفصیلی یا ذیصلاح و اخذ تأییدیه این طرح ها از کمیسیون ماده ۵ حداکثر تا یکسال پس از ابلاغ قانونی این مصوبه اقدام و اجرای آرای کمیسیون ماده ۱۰۰ این گونه املاک را در مدت زمان مزبور استمهال نماید.

تبصره ـ به شهرداری مشهد مقدس اجازه داده میشود، به منظور حمایت از کسب و کارهای شهروندان در شرایط شیوع ویروس کرونا، نسبت به صدور مجوز استفاده مدت معین از محل فعالیت با دریافت حقوقات معوق و جاری بر اساس ۳۵% ارزش کارشناسی اجاره بها محل فعالیت به صورت ساالنه تا زمان اخذ تأییدیه کمیسیون ماده ۵ بابت طرح های موضوعی یاد شده اقدام نماید. ـ رئیس شورای اسلامی شهر مشهد “

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر مشهد به موجب لایحه شماره ۶/۱۴۰۱/۵۲۵۲/ش ـ ۱۴۰۱/۳/۲۴ اعلام کرده است که:

“۱ـ برخلاف استنباط شاکیان، شهرداری یا شورای شهر طبق مصوبه معترض عنه در مقام مرجع صدور مجوز فعالیت مـدارس غیردولتی عمل نمیکنند و مجوز صـادره از سوی شهرداری صرفًا بـه منظور استفاده مشاغل از محل فعالیت در راستای کاربری تعیین شده میباشد. ضمن اینکه شورای اسلامی شهر بر اساس بند ۲۶ ماده ۵۵ قانون شهرداری، بند ۱۶ ماده ۸۰ و ماده ۸۵ قانون تشکیلات، وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی کشور، مواد ۱ ،۲ و ۱۴ آیین نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراها مصوب هیأت وزیران، تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده، ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه و سایر مقررات مربوطه و با اختیار وضع عوارض محلی در محدوده قوانین، اقدام به تصویب مصوبه مذکور نموده است.

۲ـ هیأت وزیران آیین نامه استقرار مدارس و مراکز غیر دولتی در مناطق، نواحی و محلات مختلف را در تاریخ ۱۳۹۸/۱/۵ تصویب نمودند که وفق بند (ب) از ماده ۱ قانون فوق، استقرار و تأسیس و راه اندازی و تغییر محل مراکز آموزشی منطبق با طرح تفصیلی و هماهنگ با شهرداری محل الزامی است، بنابراین هیأت وزیران نیز به عنوان آخرین اراده قانونگذار نقش شهرداری به عنوان ناظر و مجری مصوبات و طرح های تفصیلی شهری و لزوم تبعیت این گونه مالکین از ضوابط و عوارض شهرداری را پذیرفته است.

۳ـ چنانچه در نامه شماره ۵۷۴۳ـ ۱۳۹۳/۱/۲۵ وزارت کشور خطاب به معاون حقوقی و امور مجلس وزارت آموزش و پرورش نیز صراحتًا اعلام شده است، کلیه معافیت های مقرر در قوانین و مقررات برای مدارس (اعم از دولتی و غیردولتی) و واحدهای آموزشی وزارت آموزش و پرورش ملغی گردیده است. در حقیقت به موجب تبصره ۳ ذیل ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ۱۳۸۷ کلیه قوانین و مقررات مربوط به اعطای تخفیف یا معافیت از پرداخت عوارض یا وجوه به شهرداریها و دهیاریها ملغی گردیده و همچنین معافیت واحدهای آموزشی که تا سال ۱۳۹۰ در قوانین بوده پیش بینی میشد از سال ۱۳۹۱ دیگر در قانون بودجه پیش بینی نگردید. ضمن اینکه حتی در ماده واحده قانون چگونگی تأمین عوارض شهرداری ها و هزینه انشعاب های مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی احـداث شده توسط خّیران مدرسه ساز مصوب ۱۳۹۱ قانون احـکام دائمی برنامه های توسعه کشور، هرگونـه تخفیف و بخشودگی عوارض شهرداریها توسط دولت ممنوع است، لذا این ادعای شاکیان که مدارس غیردولتی هم تحت شمول معافیتهای مدارس دولتی قرار میگیرند، به جهت عدم معافیت مدارس دولتی از پرداخت عوارض شهرداری، تاثیری در موضوع معافیت ایشان ندارد.

۴ـ قانون تجمیع عوارض که شاکیان به ماده ۱۷ آیین نامه اجرایی آن اشاره کردهاند، با تصویب قانون مالیات بر ارزش افزوده در تاریخ ۱۳۸۷/۲/۱۷ ملغی شده است.

۵ ـ به استناد ماده ۱ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب ۱۳۵۱/۱۱/۲۲ با اصلاحیه های بعدی برای هماهنگ کردن برنامه های شهرسازی به منظور زیست بهتر برای مردم شورای عالی شهرسازی ایران تأسیس میشود و همچنین بند ۳ ماده ۲ قانون فوق از جمله وظایف شورای عالی شهرسازی را بررسی و تصویب نهایی طرح های جامع شهری و تغییرات آنها خارج از نقشه های تفصیلی اعلام نموده است. به علاوه وفق ماده ۷ شهرداریها مکلف به اجرای مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران طبق مفاد ماده ۲ میباشند. بنابراین با وجود قانون مقدم، آیین نامه هیأت وزیران که در لایحه شاکیان به موادی از آن استناد شده است، اختیار و صلاحیت تحدید و نسخ صلاحیت و اختیارات شورای عالی و بالتبع وظایف شهرداریها در اجرا و اعمال قوانین که منبعث از مصوبات شورای عالی است را ندارد و لذا عوارض خدمات خاص در کاربریهای مسکونی دقیقًا در راستای عمل به مفاد تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده بوده و در صلاحیت شورای اسلامی شهر میباشد.

۶ ـ کاربری های مصوب مطابق با طرح تفصیلی هر شهر که به عنوان یک قاعده آمره تلقی میشوند، ملاک استفاده و بهره برداری از اماکن مختلف است، بنابراین استفاده شغلی و حرفه ای از اماکن مسکونی برخلاف اصل و به عنوان یک استثناء بر اصـل ممنوعیت استفاده تجـاری، آمـوزشی و … از موقعیت غیرتجـاری میباشد این موضوع در قسمت دوم تبصره ذیل بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری گردیده است. در بخش بعدی قانونگذار برای تخلف از این قاعده وصف کیفری قائل شده و مجازات پیش بینی نموده است که نشان دهنده اهمیت موضوع میباشد، بنابراین مصوبه مذکور ناظر به مواردی است که ملاک مبادرت به تغییر کاربری در اراضی مسکونی یا تبدیل بنای مسکونی به تجاری و آموزشی کرده و بعد از اجرای رأی کمیسیون ماده صد مبنی بر تعطیلی بنای مذکور، به شهرداری اعلام نموده است که قصد بهره برداری غیرمسکونی از اعیان مسکونی به نحو موقت را دارد. شهرداری نیز پس از بررسی و موافقت تا نوسازی آینده عوارض مذکور را دریافت مینماید.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۱/۹/۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

اولاً: براساس بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری (الحاقی مصوب ۱۳۵۲/۵/۱۷): «شهرداری در شهرهایی که نقشه جامع شهر تهیه شده مکّلف است طبق ضوابـط مـذکور در پروانـه های ساختمانی نـوع استفاده از ساختمان را قید کند و در صورتـی که برخلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیرتجاری، محل کسب یا پیشه یا تجارت دایر شود، شهرداری مورد را در کمیسیون مقرر در تبصره ۱ ماده ۱۰۰ مطرح مینماید…» بنابراین سازوکار قانونی برخورد با دایر کردن کسب یا پیشه یا تجارتی که برخلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیرتجاری باشد، در بند قانونی مذکور بیان شده و اعطاء مجوز برخلاف کاربری و اخذ وجه در قبال آن مغایـر با حـکم مقرر در بنـد ۲۴ مـاده ۵۵ و ماده ۱۰۰ قانـون شهرداری است و در آرای متعـدد هیـأت عمومی دیوان عـدالت اداری از جمله آرای شماره ۴۸۹ ـ ۱۳۹۶/۵/۲۴ و شماره ۸۵ ـ ۱۳۹۶/۲/۱۲ این هیأت نیز اخذ عوارض سالیانه بهره برداری موقت از ساختمانها مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است. ثانیًا: براساس ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران اصلاحی مصوب سال ۱۳۸۹: «بررسی و تصویب طرح های تفصیلی شهری و تغییرات آنها در هر استان به وسیله کمیسیونی به ریاست استاندار (و در غیاب وی معاون عمرانی استانداری) و با عضویت شهردار و نمایندگان وزارت مسکن و شهرسازی، وزارت جهاد کشاورزی و سازمان میراث فرهنگی و گردشگری و صنایع دستی و همچنین رئیس شورای اسلامی شهر ذیربط و نماینده سازمان نظام مهندسی استان (با تخصص معماری یا شهرسازی) بدون حق رأی انجام میشود…» بنا به مراتب فوق، مصوبه شماره ۶/۱۴۰۰/۹۳۰۵/ش ـ ۱۴۰۰/۶/۱۶ شورای اسلامی شهر مشهد با موضوع صدور مجوز استفاده از محل فعالیت که متضمن پیش بینی سازوکاری مغایر با مواد قانونی مذکور است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری