رای شماره ۱۴۳۷ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: بخشنامه شماره ۱۶/۵/۱۴۲۷۹ ـ ۱۴۰۰/۱۲/۱ اداره کل بهزيستي استان چهارمحال و بختياري که متضمن پيش بيني ساز و کاري در خصوص فعاليت مرکز مشاوره ميباشد ابطال شد

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۴۳۷ مورخ ۱۴۰۱/۸/۱۷ با موضوع: «بخشنامه شماره ۱۶/۵/۱۴۲۷۹ ـ ۱۴۰۰/۱۲/۱ اداره کل بهزیستی استان چهارمحال و بختیاری که متضمن پیش بینی ساز و کاری در خصوص فعالیت مرکز مشاوره میباشد ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یدالله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰/۸/۱۷ شماره دادنامه: ۱۴۳۷ شماره پرونده: ۰۱۰۰۳۰۰

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای علی رضا علوی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ۱۶/۵/۱۴۲۷۹ ـ ۱۴۰۰/۱۲/۱ معاون توسعه، پیشگیری و درمان اعتیاد اداره کل بهزیستی استان چهارمحال و بختیاری

گردش کار: شاکـی به موجب دادخواستـی ابطال بخشنامه شماره ۱۶/۵/۱۴۲۷۹ ـ ۱۴۰۰/۱۲/۱ معاون توسعه، پیشگیری و درمان

اعتیاد اداره کل بهزیستی استان چهارمحال و بختیاری را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

“۱ـ بر اساس دستورالعمل فعالیتهای مراکز مشاوره که مصوب سازمان بهزیستی میباشد، ارائه گواهی تشخیص و نظریه مشاوره جزء شرح وظایف و فعالیتهای مراکز مشاوره میباشد. در صورتی که بخشنامه مذکور خلاف دستورالعمل فعالیتهای مراکز مشاوره صادر شده است.

۲ـ بر اساس اصل ۴۴ قانون اساسی و سیاستهای کلی نظام که به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است، هر یک از مراجع صادرکننده مجوز کسب و کار موظف هستند زمینه فعالیتهای آنها را فراهم نمایند. در صورتی که بخشنامه مذکور خلاف قانون و سیاستهای کلی نظام است.

۳ـ بر اساس ماده ۲۵ قانون خانواده، زوجین میتوانند تقاضای طلاق توافقی را از ابتدا در مراکز مشاوره مطرح نمایند و مرکز مشاوره گواهی تشخیص و نظریه مشاورهای خود را ارائه نماید و بر اساس ماده ۱۹ قانون خانواده، دادگاه با ملاحظه نظریه کارشناسی و به تشخیص خود مبادرت به صدور رأی میکند. در صورتی که بخشنامه مذکور خلاف قانون خانواده و روند علمی مشاوره میباشد.

۴ـ تناقض و تضاد موجود در بخشنامه مشهود است، از یک سو اعلام مینماید مراکز مشاوره عمومی و تخصصی ازدواج و خانواده با توجه به شرح فعالیتهای خود امکان ارائه خدمات مشاوره و روان شناختی را به زوجینی که دارای تعارض زناشویی هستند را دارند و از سوی دیگر اعلام میکند این مراکز حق صدور نامه مبنی بر عدم سازش زوجین و یا هرگونه گزارش از وضعیت مراجع را به افراد یا سازمانها ندارند. این موضوع با کدام منطق مطابقت دارد که مراکز مشاوره حق ارائه خدمات مشاورهای و روان شناختی را داشته باشند اما حق ارائه گواهی تشخیص نظریه مشاوره را نداشته باشند.

۵ ـ بخشنامه مذکور باعث خسارات مادی و معنوی مردم و بی اعتباری مراکز مشاوره شده است. به دلیل اینکه خانوادهای که حداقل پنج جلسه مشاوره در یک مرکز مشاوره انجام داده است و مرکز نیز سعی و اهتمام در حل مساله و صلح و سازش نموده است ولی ممکن است برخی از آنها نهایتًا به صلح و سازش نرسند و درخواست ارائه گواهی عدم سازش و تشخیص و نظریه مشاوره را داشته باشند و حال آن که مرکز مشاوره حق صدور آن را نداشته باشد و آنها بخواهند از ابتدا مراحل را در مرکزی دیگر که توسط سازمان بهزیستی تعیین شده دنبال کنند و این مساله باعث ایجاد رانت و همچنین بی اعتباری دیگر مراکز مشاوره گردیده است. علی ایحال با توجه به دالیل فوق از محضر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری صدور دستور موقت به دلیل ورود خساراتی که جبران آنها غیر ممکن است و نیز ابطال بخشنامه فوق الذکر را مینمایم.”

متن بخشنامه مورد شکایت به شرح زیر است:

“ریاست محترم اداره بهزیستی شهرستان

موضوع: اطلاع رسانی به مرکز مشاوره

با سلام

احترامًا با توجه به وجود شکایاتی از سوی مراجعان متقاضی طلاق از روند فعالیت بعضی از مراکز مشاوره، موارد زیر جهت اطلاع و اقدام مقتضی حضورتان اعلام میگردد. بر این اساس مستدعی است به کلیه مراکز مشاوره اطلاع رسانی شود.

ـ زوج یا زوجین متقاضی طلاق که به مراکز مراجعه مینمایند بایستی به سامانه تصمیم ارجاع شوند تا از آن طریق خدمات لازم را دریافت کنند، مراکز امکان پذیرش مستقیم این موارد را ندارند.

ـ مراکز مشاوره حق صدور نامه مبنی بر عدم سازش زوجین یا هرگونه گزارش از وضعیت مراجع را به افراد یا سازمانها ندارند در صورت نیاز و هرگونه سوال با سازمان بهزیستی هماهنگ شود.

ـ مراکز مشاوره عمومی و تخصصی ازدواج و خانواده با توجه به شرح فعالیت خود امکان ارائه خدمات مشاوره و روانشناختی به زوجینی که دارای تعارض زناشویی هستند را دارند ولی موارد مربوط به طلاق به سامانه تصمیم ارجاع داده شوند.

ـ ارجاع به سایر افراد برای مشاوره و خدمات روانشناختی در تمامی زمینه ها بایستی بر اساس شناخت مشاور و حیطه فعالیت تخصصی آن فرد و همچنین داشتن مجوز از سازمان بهزیستی صورت گیرد، متأسفانه بعضًا مشاهده شده است همکاران مراجعان را به افراد غیر متخصص و موسسات ناشناخته و خارج از استان ارجاع میدهند که موجب مشکلات متعدد برای مراجعان شده است.

ـ در صورت عدم رعایت موارد فوق، برخورد قانونی با مراکز متخلف خواهد شد.

ـ معاونت توسعه، پیشگیری و درمان اعتیاد اداره کل بهزیستی استان چهارمحال و بختیاری”

در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست بهزیستی استان چهارمحال و بختیاری به موجب لایحه شماره ۱۶/۴/۴۳۱۳ ـ ۱۴۰۱/۴/۱ توضیح داده است که:

“ـ براساس ضوابط و دستور العملهای این سازمان مراکز مشاوره ای دارای مجوز فعالیت از این سازمان به شرط داشتن مشاورین و روانشناسان واجد شرایط (رشته تحصیلی مرتبط، سابقه کار مفید وکسب تخصص لازم از طریق گذراندن دوره های آموزشی) مجاز به ارائه خدمات در زمینه تعارضات زناشویی هستند.

۲ـ درخصوص زوجین متقاضی طلاق و صدور گواهی عدم اسکان سازش، به منظور پیشگیری از هرگونه خطا جلوگیری از آسیب های احتمالی و با توجه به حساسیت موضوع، براساس تصمیم کمیته مشورتی طلاق استان که به ریاست معاون پیشگیری از وقوع جرم دادگستری استان تشکیل میگردد. لیست تعدادی از مراکز مشاوره پس از بررسی های لازم توسط دادگستری و کمیته مشورتی در سامانه تصمیم ثبت گردیده و آن مراکز مورد تأیید دادگستری جهت معرفی زوجین متقاضی طلاق هستند.

۳ـ دادگستری به عنوان دستگاهی که زوجین متقاضی طلاق به آنها مراجعه مینمایند. معرفی نامه را برای مراکزی که در سامانه تصمیم ثبت گردیده صادر نموده و مالک عمل صرفًا گواهی صادره از مرکز مورد تأیید میباشد.

۴ـ مرکز مشاوره آقای علیرضا علوی از طرف دادگستری مورد تأیید قرار نگرفته و مرکز موصوف صلاحیت صدور گواهی عدم امکان سازش را ندارد.

۵ ـ ریاست حفاظت اطلاعات دادگستری استان طی مکاتبه شمـاره ۱۱۰/۲/۸۰۱۸/۱۰۰/۴۵۶۳ ـ ۱۴۰۰/۱۲/۱ تخلف مرکز مذکور در خصوص فعالیت خارج از حدود صلاحیت را به این اداره اعلام و پیرو آن تذکرات لازم به آقای علوی داده شده و ایشان در صورتی صلاحیت صدور گواهی عدم امکان سازش را خواهند داشت که از طریق دادگستری در سامانه تصمیم، موارد متقاضی طلاق به ایشان ارجاع گردد اینکه دادگستری برای مرکز مذکور مراجعین را معرفی نمینمایند و یا در لیست مراکز مورد تأیید قرار ندارد تصمیم این سازمان است. علیهذا تقاضای رد شکایت نامبرده مورد استدعاست.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۱/۸/۱۷ به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیأت عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

اولاً براساس ماده ۱۹ قانون حمایت خانواده مصوب ۱۳۹۱/۱۲/۱: «مراکز مشاوره خانواده ضمن ارائه خدمات مشاوره ای به زوجین، خواسته های دادگاه را در مهلت مقرر اجرا و در موارد مربوط سعی در ایجاد سازش میکنند. مراکز مذکور در صورت حصول سازش به تنظیم سازشنامه مبادرت و در غیر این صورت نظر کارشناسی خود در مورد علل و دالیل عدم سازش را به طور مکتوب و مستدل به دادگاه اعلام میکنند» و به موجب ماده ۲۵ قانون یادشده : «در صورتی که زوجین متقاضی طلاق توافقی باشند، دادگاه باید موضوع را به مرکز مشاوره خانواده ارجاع دهد. در این موارد طرفین میتوانند تقاضای طلاق توافقی را از ابتدا در مراکز مذکور مطرح کنند. در صورت عـدم انصراف متقاضی از طلاق، مرکز مشاوره خانواده موضوع را با مشخص کردن موارد توافق جهت اّتخاذ تصمیم نهایی به دادگاه منعکس میکند.» در اجرای حکم مقرر در قانون حمایت خانواده، براساس مواد ۸ و ۹ آیین نامه اجرایی قانون حمایت خانواده مصوب ۱۳۹۳/۱۱/۲۷ رئیس قوه قضائیه مقرر شده است که: «در صورتی که زوجین متقاضی طلاق توافقی باشند، دادگاه باید موضوع را به مرکز مشاوره خانواده ارجاع دهد…» و «در صورتی که اقدامات مرکز مشاوره خانواده منجر به حصول توافق در طلاق بین زوجین گردد، سازشنامه با ذکر شروط و تعهدات مورد توافق طرفین تنظیم و مراتب به دادگاه اعلام خواهد شد. در این صورت، دادگاه تعهدات و شروط مورد توافق طرفین در مرکز مشاوره را در صورت تأیید زوجین در محضر دادگاه ضمن انعکاس در صورتمجلس در گواهی عدم امکان سازش قید مینماید.» ثانیًا بر مبنای ماده ۳۰ آیین نامه اجرایی قانون حمایت خانواده (مبحث اول از فصل دوم؛ اهداف و تشکیلات) در هر حوزه قضایی به تعداد لازم مرکز مشاوره خانواده تشکیل میشود و بر اسا س ماده ۳ این آییننامه، رئیس کل دادگستری هر استان مو ّظف است تمهیدات لازم جهت تشکیل دادگاه خانواده و مراکز مشاوره خانواده را با کمک مسئولان قوه قضائیه و همکاری رؤسای حوزه های قضایی شهرستانهای مربوط ظرف مهلت مقرر در قانون فراهم نماید و همچنین به موجب بندهای «الف»، «ب» و «د» ماده ۳۲ این آیین نامه، مرکز امور مشاوران (مرکز وکلا و کارشناسان رسمی قوه قضائیه)، سیاستگذاری و برنامه ریزی در امور مختلف مشاوره موضوع قانون و آییننامه، برگزاری آزمونهای علمی، مصاحبه و گزینش متقاضیان و احراز شرایط آنان و اعطای مجوز تأسیس مرکز مشاوره خانواده و پروانه مشاوره خانواده و نظارت بر عملکرد مشاوران خانواده را علاوه بر وظایف و اختیارات فعلی جهت ساماندهی امور مشاوران خانواده برعهده دارد. ثالثًا “دستورالعمل نحوه تشکیل و فعالیت مراکز مشاوره خانواده” با اصلاحات و الحاقات بعدی و در اجرای مواد ۲۳ ،۲۴ ،۳۲ ،۳۳ ،۳۵ ،۳۹ و ۴۷ آیین نامه اجرایی قانون حمایت خـانواده مصوب ۱۳۹۳/۱۱/۲۷ در تاریخ ۱۳۹۶/۱۲/۲۱ به تصویب رئیس قوه قضائیه رسیده است و در این دستورالعمل شرایط صدور پروانه مشاوره متقاضیان، نحوه تشکیل مراکز مشاوره و فعالیت و چگونگی نظارت بر کار مشاوران خانواده و مراکز مشاوره خانواده به تفصیل بیان شده است. نظر به مراتب مذکور، پس از تصویب قانون حمایت خانواده، آیین نامه اجرایی این قانون و افزودن عنوان و ساختار جدید “مشاوران خانواده” ذیل مرکز امور وکلا و کارشناسان رسمی قوه قضائیه و متعاقبًا تصویب “دستورالعمل نحوه تشکیل و فعالیت مراکز مشاوره خانواده” در سال ۱۳۹۶ و با تأسیس، تشکیل و شروع به فعالیت مراکز مذکور موضوع درخواست طالق توافقی زوجین وفق ماده ۲۵ قانون حمایت خانواده الزامًا به این مراکز که پس از تشخیص صلاحیت و صدور مجوز مرکز وکلا، کارشناسان و مشاوران خانواده قوه قضائیه فعالیت میکنند، با تعداد لازم مشاور مذهبی و حقوقی و مددکار اجتماعی و روانشناس ارجاع میشود و برمبنای ماده ۱۸ قانون اخیرالذکر دادگاه خانواده میتواند در صورت لزوم با مشخص کردن موضوع اختلاف و تعیین مهلت، نظر این مراکز را در مورد دیگر امور و دعاوی خانوادگی خواستار شود و به موجب ماده ۳۲ این آیین نامه، سیاستگذاری و برنامه ریزی در امور مختلف مشاوره موضوع قانون و آیین نامه با مرکز مشاوران خانواده قوه قضائیه و وفق ماده ۳۳ این آیین نامه، پیگیری و نظارت بر حسن اجرای قانون و آیین نامه در استان و همکاری با مرکز امور مشاوران در امر نظارت بر عملکرد مشاوران خانواده و بررسی معضلات و تلاش در رفع آنها با واحد مشاوره خانواده در شهرستان مرکز استان و تحت ریاست و نظارت رئیس کل دادگستری استان قرار گرفته است و نظر به اینکه اّتخاذ هرگونه تصمیم و سیاستگذاری با مرکز امور وکلا، کارشناسان رسمی و مشاوران خانواده قوه قضائیه و واحد مشاوره خانواده استان است، بنابراین بخشنامه شماره ۱۶/۵/۱۴۲۷۹ مورخ ۱۴۰۰/۱۲/۱ اداره کل بهزیستی استان چهارمحال و بختیاری که متضمن پیش بینی سازوکاری مغایر با قوانین فوق الذکر است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار مرجع تصویب کننده آن بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری