رای شماره ۱۴۱۳ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال بند ۲ مصوبه شماره ۲۰۵ ـ ۱۳۹۷/۵/۲۱ شورای عالی هماهنگی ترابری کشور

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۴۱۳ مورخ ۶/۲/ ۱۴۰۰ با موضوع: «ابطال بند ۲ مصوبه شماره ۲۰۵ ـ ۱۳۹۷/۵/۲۱ شورای عالی هماهنگی ترابری کشور» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یدالله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه : ۱۴۰/۶/۲ شماره دادنامه: ۱۴۱۳ شماره پرونده : ۹۸۰۴۱۰۶

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی : شرکت حمل و نقل بزرگ سپهر

موضوع شکایت و خواسته : ابطال بند ۲ مصوبه شماره ۲۰۵ ـ ۱۳۹۷/۵/۲۱ شورای عالی هماهنگی ترابری کشور

گردش کار : شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند ۲ مصوبه شماره ۲۰۵ ـ ۱۳۹۷/۵/۲۱ شورای عالی هماهنگی ترابری کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

” کانون انجمن های صنفی شرکت های حمل و نقل کالا، که بر اساس ماده ۱۳۱ قانون کار به وجود آمده برای دفاع از منافع صنفی اعضا، به طور غیرقانونی اقدام به انعقاد قرارداد بیمه تکمیلی رانندگان کامیون در کل کشور با شرکت آتیه سازان حافظ نموده به شماره ۹ ـ ۱۳۹۷/۵/۱۴؛ در صورتی که اصولاً رانندگان عضو این کانون نمیباشند و برای خود انجمن و کانون جداگانه کارگری دارند. شورای عالی هماهنگی ترابری کشور در تاریخ ۱۳۹۷/۵/۲۱ (یعنی ۷ روز بعد از امضاء آن قرارداد غیرقانونی) طبق مصوبه شماره ۲۰۵ شرکتهای حمل و نقل را موظف به پرداخت حق بیمه مترتب بر این قرارداد، نموده و در واقع به یک قرارداد غیرقانونی وجهه رسمی و قانونی داده و شرکتها موظف شدهاند حق بیمه قراردادی را که غیرقانونی است بپردازند و اگر نپردازند، مدیران میانی سازمان راهداری و حمل و نقل جادهای با استفاده از «فورس حکومتی» آنها را به تعطیلی می کشانند زیرا عدم صدور حواله بارنامه به معنی تعطیل شدن یک شرکت است. از نکات جالب توجه اینکه: ۱ـ طبق نامه شماره ۹۷/۴۰۱/۴۴۷۹۱ ـ ۱۳۹۷/۶/۶ بیمه مرکزی، شرکت آتیه سازان حافظ تحت نظر بیمه مرکزی فعالیت نمی نماید و فعالیت آن به عنوان بیمه گر در بخش بیمه تکمیلی، فاقد مجوز قانونی است. ۲ـ طبق نامه ۱۳۹۷/۱۱/۲۱ مدیرکل سازمانهای کارگری و کارفرمایی وزارت کار، کانون شرکتهای حمل و نقل کالا و شرکت آتیه سازان حافظ، فاقد صلاحیت در زمینه انعقاد چنین قراردادی میباشند. ۳ـ روزانه صدها میلیون تومان پول به دستور مدیران کل استانی، توسط شرکت های حمل و نقل بایستی به حساب کانون ـ شرکت آتیه سازان حافظ واریز شود، در صورتی که هیچ نوع کنترلی بر آن ندارند. “

شاکی در پاسخ به اخطار رفع نقص به موجب لایحه شماره ۹۹/۲۸۰۱ ـ ۱۳۹۹/۱/۵ اعلام کرده است که:

” هیچ قانونی وجود ندارد که بیمه تکمیلی درمان را اجباری کرده باشد و شورای عالی هماهنگی ترابری کشور در مقام قانونگذاری نیست. در عین اینکه طبق اصل ۲۶ قانون اساسی، عضویت در کانون اختیاری است، شرکتها چه الزامی به تبعیت از قراردادهای غیرقانونی آن دارند؟ کانون صنفی انجمنهای کارفرمایی شرکتهای حمل و نقل که بر اساس ماده ۱۳۱ قانون کار به صورت داوطلبانه و برای دفاع از منافع صنفی اعضا شکل گرفته، نه فضولتًا، نه نیابتًا و نه وکالتًا حق نداشته که از طرف این شرکت و سایر شرکتهای حمل و نقل چنین قرارداد تعهدآوری را امضاء کند. حال که از طرف خود امضاء کرده، خودش هم باید حق بیمه را بپردازد. شورای عالی هماهنگی ترابری کشور با این مصوبه خود، با اجباری کردن پرداخت حق بیمه این قرارداد غیرقانونی توسط شرکتها، به آن وجهه قانونی داده است. مبلغ حق بیمه اخذ شده از شرکتها در یک سال و نیم گذشته چندین بار تغییر کرده به نحوی که با یک حساب سرانگشتی، در سال دوم قرارداد (یعنی از مرداد ۱۳۹۸ تا مرداد ۱۳۹۹) حدود ۷۰ میلیارد تومان اضافه بر مبلغ قرارداد از شرکتها اخذ میشود و معلوم نیست این پول کجا میرود. رانندگان و کامیونداران که عمومًا به صورت خویش فرما هستند و تابع قانون تأمین اجتماعی میباشند، اگر مایل به بیمه تکمیلی درمان وعمر باشند، باید خود اقدام کنند و کانون مذکور در این زمینه هیچ سمتی ندارد. مزید بر آن که هیچ رابطه کارگری و کارفرمایی بین شرکتهای حمل و نقل و کامیون داران و رانندگان وجود ندارد. “

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

” ۲ـ پیشنهاد سازمان راهداری و حمل و نقل جادهای در مورد برقراری پوشش بیمه تکمیلی رانندگان بخش بار برون شهری مطرح گردید و با توجه به گزارش دبیرخانه شورا مبنی بر توافق انجام شده بین سازمان یاد شده و کانون انجمنهای صنفی شرکتها و مؤسسات حمل و نقل داخلی کالا، به شرح زیر به تصویب رسید: «کلیه شرکتها و مؤسسات حمل بار برون شهری موظفند در موارد انعقاد قرارداد بیمه تکمیلی رانندگان از سوی تشکلهای صنفی کشوری یا استانی شرکتهای مذکور، نسبت به پرداخت سهم حق بیمه مربوطه اقدام نمایند.» “

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت راه و شهرسازی به موجب لایحه شماره ۲۷۷۷۹/۷۳۰ ـ ۱۳۹۹/۳/۲۴ به طور خلاصه توضیح داده است که:

” الف) مبانی قانونی مصوبه ۲۰۵ :طبق بند (الف) ماده ۲ آیین نامه ترکیب شورای عالی هماهنگی ترابری کشور، بررسی و تصویب ضوابط پیشنهادی وزارت راه و ترابری در مورد روابط بین مؤسسات ترابری و کامیونداران و اتوبوس داران به شورای مذکور محول گردیده است و آن شورا نیز طبق صلاحیت خود اقدام به تصویب بند ۲ مصوبه ۲۰۵ نموده است و در نهایت با انعقاد قرارداد بین کانون انجمنهای صنفی کارفرمایان مؤسسات و شرکتهای حمل و نقل کالاهای داخلی کشور و شرکت بیمه آتیه سازان حافظ، بیمه تکمیلی رانندگان عملیاتی شده است.

ب) عدم انطباق خواسته ستون دادخواست با مندرجات آن: شاکی درخواست ابطال بند ۲ مصوبه ۲۰۵ را کرده است، اما در شرح شکایت خود، دلیلی دال بر غیرقانونی بودن مصوبه مذکور یا صلاحیت شورای عالی هماهنگی ترابری در تصویب آن را ارائه نکرده و صرفًا به نحوه اجرا و انتخاب شرکت بیمه گر بیمه تکمیلی رانندگان و مواردی از این قبیل اشاره کرده است. حال آن که نحوه اجرای مقررات نمیتوانند منجر به ابطال آن شوند.

ج) پاسخ به اظهارات شاکی: شرکت بیمه آتیه سازان حافظ، زیر مجموعه سازمان بیمه سلامت ایران (با تأمین از محل منابع مربوط) میباشد و در چارچوب قوانین از جمله قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی و طبق اساسنامه خود از سال ۱۳۸۰ در حوزه بیمه های تکمیلی درمان فعالیت مینماید. سازمان دخالتی در تعیین محاسبه مبالغ واریزی بابت بیمه تکمیلی رانندگان ندارد. این مبالغ طبق هماهنگی به عمل آمده بین «کانون انجمنهای صنفی کارفرمایان مؤسسات و شرکتهای حمل و نقل کالای داخلی کشور» و «شرکت بیمه آتیه سازان حافظ» از محل درآمد مؤسسات و شرکتهای حمل و نقل بوده و طبق مصوبه در سامانه مدیریتی کنترل بارنامه از ۱۳۹۷/۵/۱۵ محاسبه میشود. شاکی بیان کرده که مدیرکل سازمانهای کارگری و کارفرمایی وزارت کار، کانون شرکتهای حمل و نقل کالا را فاقد صلاحیت در زمینه انعقاد قرارداد بیمه تکمیلی دانسته است. ولی با توجه به اینکه هر صنفی طبق ماده ۱۳۱ قانون کار و اساسنامه خود فعالیت میکند، بنابراین اگر مدیرکل مذکور دلیلی بر این مدعا دارد باید ارائه نماید. شاکی مدعی شده که بیمه گر طرف قرارداد مجوز فعالیت از متولی کار را ندارد. حال آن که (همان طو رکه ذکر شد) بیمه گر از شرکتهای زیرمجموعه بیمه سلامت ایران بوده و در چارچوب قوانین و مقررات فعالیت میکند. شاکی بیان کرده که عدم پرداخت حق بیمه رانندگان توسط شرکتهای حمل و نقل منجر به غیرفعال شدن و تعطیلی شرکتهای حمل و نقل میشود، حال آن که نامه مورد استناد شاکی (نامه مورخ ۱۳۹۷/۶/۱۹ معاونت حمل و نقل سازمان) صرفًا جنبه اطلاع رسانی داشته و نامه مورخ ۱۳۹۷/۹/۱۴ نیز صرفًا یادآوری میکند که عدم پرداخت حق بیمه به علت اینکه بارنامه های شرکتهای حمل و نقل به صورت سیستمی صادر میشود باعث اختلاف در سیستم صدور بارنامه شده و صدور آن را امکان ناپذیر مینماید. در سال ۱۳۸۹ نیز بین کانون انجمنهای صنفی کارفرمایان مؤسسات و شرکتهای حمل و نقل داخلی کالای کشور و بیمه ایران، قرارداد بیمه تکمیلی منعقد شده بود. در آنجا کانون مذکور به عنوان کارگزاری عمل میکرد، ولی در قرارداد جدید عنوان کارگزاری از آن سلب شده است و شاید یکی از دلایل بروز اعتراض همین موضوع باشد اما این قضیه مربوط به رابطه قراردادی کانون مذکور و شرکت بیمه میباشد. شایان ذکر است که سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای دارای شخصیت حقوقی میباشد و طبق تصویب نامه شورای عالی اداری به شماره ۵۸۸۲۷۱ـ ۱۳۹۵/۴/۶) کلیه اختیارات مربوط به معاونت راهداری نیز به سازمان مذکور منتقل شده است. “

در اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری پرونده به هیأت تخصصی بیمه، کار و تأمین اجتماعی ارجاع شد و هیأت مذکور پس از انجام بررسی های لازم، به موجب دادنامه شماره ۱۳۳۳ـ ۱۳۹۹/۱۰/۳۰ ،بند ۲ مصوبه شماره ۲۰۵ شورای عالی هماهنگی ترابری کشور را قابل ابطال تشخیص نداد و رأی به رد شکایت صادر کرد. متعاقبًا دادنامه مذکور در تاریخ ۱۳۹۹/۱۱/۱۹ به شرح زیر مورد اعتراض رئیس دیوان عدالت اداری قرار گرفت:

” به موجب نامه معاون حمل ونقل سازمان راهداری به اعضای هیأت عامل به شماره ۱۲۰۲۶۶/۷۴ ـ ۱۳۹۷/۹/۱۴ ،مبالغ حق بیمه مربوط به بیمه تکمیلی رانندگان بخش کالا، از محل درآمد مؤسسات و شرکتهای حمل و نقل میباشد و شرکتها باید نسبت به پرداخت آن اقدام نمایند. در حالی که در رأی مورد اعتراض، خلاف این تکلیف استدلال شده است.

۲ـ مطابق قوانین تجویز انعقاد قرارداد نباید موجب تکلیف به شرکتهای حمل ونقل گردد. اما عدم تکلیف شرکتهای حمل ونقل به انعقاد قرارداد، مجوز قانونی میخواهد که در موضوع مفقود است.

۳ـ پرداخت حق بیمه تکمیلی درمان طبق هیچ یک از قوانین بیمه کشور بر کارفرمایان تکلیف نشده است و باید بیمه شده اقدام به پرداخت حق بیمه مذکور نماید، مگر اینکه دستگاه اداری دارای ردیف بودجه مربوطه باشد، که شرکتهای خصوصی از این امر بهره مند نبوده و اعتباری در این مورد دریافت نمیکنند تا در ازای آن اقدام به پرداخت حق بیمه تکمیلی درمان نمایند.

۴ـ مطابق مقررات، شورای عالی ترافیک اجازه دخالت در امور قراردادهای بیمه ای که دارای قوانین و مقررات خاص هستند، ندارد و تکلیف به پرداخت، نیازمند نص قانونی میباشد؛ حال آن که در رأی مورد اعتراض به صورت استنباطی چنین امری بیان شده است، که با توجه به مدلول و منطوق متن مصوبه، چنین اختیاری حاصل نمیگردد. “

پس از ارجاع پرونده به هیأت تخصصی بیمه، کار و تأمین اجتماعی و رسیدگی مجدد در این هیأت، متعاقب صدور نظریه، موضوع به هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ارجاع شد.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۰/۶/۲ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

صرف نظر از آثار مناسب توسعه قراردادهای بیمه تکمیلی که در راستای گسترش بیشتر حمایت های بیمه ای منعقد میشود، انعقاد قراردادهای مزبور جنبه اجباری ندارد و هرچند براساس بند ۲۶ ماده ۵ اساسنامه کانون انجمنهای صنفی کارفرمایی مؤسسات و شرکتهای حمل و نقل داخلی کالای کشور مصوب ۱۳۹۲/۲/۱۰« ،عقد هرنوع قرارداد در قالب انواع توافقات خصوصی و یا جمعی و عقود شرعی معین و غیرمعین اعم از خرید، فروش، صلح، اجاره و…» جزء وظایف و اختیارات کانون انجمنهای صنفی کارفرمایان، مؤسسات و شرکتهای حمل و نقل داخلی کالای کشور است، ولی وجود صلاحیت فوق مجوزی برای شورای عالی هماهنگی ترابری کشور ایجاد نمیکند تا در فرض انعقاد قرارداد بیمه تکمیلی رانندگان توسط تشکلهای صنفی کشوری یا استانی شرکتهای مذکور، شرکتها و مؤسسات حمل بار برون شهری را مو ّظف به پرداخت سهم حق بیمه تکمیلی رانندگان نماید. بنا به مراتب فوق، اطلاق حکم مقرر در بند ۲ مصوبه شماره ۲۰۵ ـ ۱۳۹۷/۵/۲۱ شورای عالی هماهنگی ترابری کشور در حدی که ناظر بر الزام شرکتهای حمل و نقل به پرداخت حق بیمه تکمیلی رانندگان از محل منابع شرکتهای مذکور است، خارج از حدود اختیار شورای عالی هماهنگی ترابری کشور بوده و در نتیجه رأی شماره ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۱۳۳۳ـ ۱۳۹۹/۱۱/۳۰ هیأت تخصصی بیمه، کار و تأمین اجتماعی دیوان عدالت اداری که در مقام رد شکایت مطروحه به خواسته ابطال بند فوق صادر شده، مستند به بند «ب» ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ نقض میگردد و بر همین اساس اطلاق بند ۲ مصوبه شماره ۲۰۵ مورخ ۱۳۹۷/۵/۲۱ شورای عالی هماهنگی ترابری کشور مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمت علی مظفری