رای شماره ۱۳۹۸ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: اطلاق تبصره ۱ ماده ۴ آيين نامه اجرايي قانون الحاق موادي به قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسکن مصوب ۱۳۹۰/۴/۲۷ هيأت وزيران، نظريه فقهاي شوراي نگهبان که اعلام کرده است که اطلاق تبصره مورد شکايت در مورد لزوم احداث ديوار در فرضي که ضرورتي به لزوم آن وجود ندارد و مصالح مدنظر از طريق ديگر قابل تأمين است، خلاف موازين شرع شناخته شد، از تاريخ تصويب ابطال شد

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۳۹۸ مورخ ۱۴۰۱/۸/۱۰ با موضوع: «اطلاق تبصره ۱ ماده ۴ آیین نامه اجرایی قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب ۱۳۹۰/۴/۲۷ هیأت وزیران، نظریه فقهای شورای نگهبان که اعلام کرده است که اطلاق تبصره مورد شکایت در مورد لزوم احداث دیوار در فرضی که ضرورتی به لزوم آن وجود ندارد و مصالح مدنظر از طریق دیگر قابل تأمین است، خلاف موازین شرع شناخته شد، از تاریخ تصویب ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یدالله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۱/۸/۱۰ شماره دادنامه: ۱۳۹۸ شماره پرونده: ۹۹۰۱۹۶۲

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای علی توحیدی راد

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره ۱ ماده ۴ آیین نامه اجرایی قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب ۱۳۹۰/۴/۲۷ هیأت وزیران

گردش کار: شاکی به موجب درخواستی ابطال تبصره ۱ ماده ۴ آیین نامه اجرایی قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب ۱۳۹۰/۴/۲۷ هیأت وزیران را خواستار شده و درجهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

“همان گونه که مستحضرید احداث مسکونی روی زمین مثلاً ۲۰۰ متری از منظر قانون مستلزم پروانه ساخت از شهرداری است و شهرداری صدور پروانه را منوط به ارائه سند ثبتی مفروز مینماید در این رابطه مالک زمین که نسبت به ساخت بنا مسکونی مضطر است راه قانونی دیگر را پیش میگیرد یعنی در اجرای قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی … به اداره مسکن و شهرسازی مراجعه میکند جواب این اداره همان اجرای تبصره ۱ ماده ۴ آیین نامه است یعنی احداث دیوار دور زمین به ارتفاع حداقل ۲ متر میباشد و به عبارت روشنتر مالک جهت احداث دیوار ملزم به هزینه کردن پنجاه میلیون تومان (حدودًا) میگردد دیواری که بعد از اخذ سند، کوبیده و تخریب خواهد شد تا بر اساس نقشه مورد نظر مالک احداث گردد ملاحظه میفرمایید تبصره موصوف اولاً: خلاف قانون تصویب گردیده و ثانیًا: باعث تحمیل هزینه گزاف و اتلاف مال میگردد و ثالثًا: موجبات نارضایتی مردم را فراهم میآورد لذا درخواست طرح موضوع در جلسه هیأت عمومی دیوان و تصمیم قانونی را دارم ضمنًا موضوع به شهرهای کم جمعیت تا ۲۵ هزار نفر مربوط میگردد.”

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه ای که به شماره ۱۳۹۹ـ۱۹۶۲ـ ۵ مورخ ۱۴۰۰/۱/۱۶ ثبت دفتر هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری شده توضیح داده است که:

“تبصره ۱ ماده ۴ آیین نامه با روح قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن به تاریخ ۷۷/۲/۲۵ مغایرت دارد. قانون مذکور جهت احداث مسکن برای بی مسکنها تصویب گردیده است ماده ۱ دولت مکلف گردیده است به اینکه از تولیدکنندگان مسکن حمایت کند ماده ۲ دولت مکلف گردیده است به اینکه بودجه مناسب را در بودجه سالیانه به این امر اختصاص دهد ماده ۱۸ مکلف گردیده است به اینکه اراضی ارزان قیمت و حتی مجانی را در اختیار سازندگان قرار دهد وزارت مسکن و شهرسازی مکلف گردیده است به اینکه اراضی خود را بفروشد تا بودجه لازم در اجرای قانون فراهم نمود. ماده ۹ بانک مرکزی مکلف گردیده است به اینکه جهت احداث مسکن و بهسازی بافت های فرسوده تامین اعتبار نماید ماده ۱۲ دولت مکلف گردیده است به اینکه از تولیدکنندگان مصالح ساختمانی مرغوب حمایت مالی کند ماده ۱۹ موظف به پرداخت یارانه در این زمینه گردیده است ماده ۲۲ از شهرداریها خواسته شده است به اینکه سازندگان را از عوارض معاف نموده و یا تخفیف بدهد و دولت آن را جبران نماید ماده ۱۶ با توجه به مراتب مذکور الزام مالک نسبت به احداث دیوار کاذب دور زمین ملکی خود به ارتفاع ۲ متر مصرح در تبصره مستلزم هزینه گزاف و مخالف قـانون است و مخالف ماده ۳۲۸ و ۳۳۱ از قانون مدنی و قاعده مسلم فقهی الضرر نیز مخالف است.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“آیین نامه اجرایی قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب ۱۳۸۸

ماده ۴ـ اداره ثبت اسناد و املاک محل موظف است پس از وصول نقشه، با همکاری نماینده و نقشه بردار مربوط و نمایندگان ادارات راه و شهرسازی و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در روستاها ظرف یک ماه و در شهرها ظرف دو ماه نسبت به تنظیم صورتمجلس تفکیکی (حاوی حدود، مساحت قطعات و مشخصات اشخاصی که تصرفات مالکانه دارند و نحوه تصرفات موجود) اقدام نمایند.

تبصره۱ـ املاک مشمول قانون املاکی هستند که در محدوده مصوب شهرها و روستاهای مشمول بر اساس طرح های هادی یا جامع قرار دانسته و برای آنها کاربری تعریف شده و منطبق بر طرح های مصوب باشد و اطراف آنها حداقل دو متر دیوار توسط مالک با رعایت مقررات و ضوابط مربوط احداث شده و تصرفات مالکانه و بلامعارض آن حسب مورد به تشخیص ادارات راه و شهرسازی و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی احراز شده باشد.”

در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست معاونت امور حقوقی دولت (معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره ۵۵۸۷۲/۴۴۳۸۰-۳۱/۵/۱۴۰۰ اعلام کرده است که:

و کاهش دعاوی ملکی در روستاها و شهرهای کم جمعیت در مراجع قضایی است؛ بنابراین صدور سند مالکیت اشخاص بر اساس “۱ـ هدف از پیشبینی احداث دیوار در اطراف املاک مشخص شدن حدود و مساحت ملک، جلوگیری از تجاوز به اراضی و املاک مجاور تصرفات مالکانه و تحدید حـدود اراضی مورد تصرف و تملک آنان طبق مـاده ۱ قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب ۱۳۸۸ است و آیین نامه مورد اعتراض در چـارچوب قانون و در نظرگرفتن شرایط اراضی مناطق مورد نظر و عـرف محل به تصویب رسیده و اجرایی گردیده است.

۲ـ قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب ۱۳۸۸ به منظور صدور سند مالکیت املاک واقع در محدوده روستایی و شهرهای کم جمعیت تصویب شده است و در مواد این قانون حمایت از مردم این مناطق حتی در هزینه تشکیل پرونده و تهیه نقشه های تفکیکی نیز مورد توجه قرار دارد (بند ج ماده ۲) ،لذا ادعای تحمیل هزینه گزاف و اتلاف مال از سوی شاکی موجه به نظر نمی رسد.

۳ ـ تبصره ۱ ماده ۴ آیین نامه اجرایی الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب ۱۳۸۸ در مقام بیان دایره شمول و اجرای قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن شرایطی جهت املاک تحت شمول قانون معرفی نموده است که احداث دیوار حداقل دو متر به عنوان یکی از موارد در کنار سایر شرایط از جمله قرار گرفتن در محدوده مصوب شهرها و روستاها بر اساس طرح هادی یا جامع و تعریف کاربری منطبق با طرحهای مصوب و احراز تصرفات مالکانه و بلامعارض به تشخیص ادارات راه و شهرسازی و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی اعلام شده است و هدف قانون و آیین نامه مزبور صرفًا احداث دیوار توسط مالک نیست؛ به نظر میرسد که قانونگذار ساز و کار لازم برای اجرای قانون را به آیین نامه مربوطه واگذار نموده که توسط هیأت وزیران تصویب و تأیید شده است و تا کنون مورد ایراد از سوی هیأت تطبیق مصوبات دولت نیز واقع نشده است.

۴ـ شاکی ادعا نموده که تبصره ۱ ماده ۴ آیین نامه اجرایی خلاف مواد ۳۲۸ و ۳۳۱ قانون مدنی و قاعده مسلم فقهی لاضرر است. خاطر نشان میسازد که مواد مورد اشاره در باب اتلاف و تسبیب هیچگونه ارتباطی با آیین نامه مزبور نداشته و اساسًا مخالفتی با قانون وجود ندارد، زیرا شاکی به منظور بهره مندی از مزیت قانونی مبادرت به احداث دیوار نموده است و ادعای اتلاف و تسبیب و هرگونه تضرر در این موضوع منتفی است؛ زیرا ایشان میتواند از سایر ظرفیت های این قانون از جمله واگذاری زمین به صورت اجـاره استفاده نماید و قواعـد فقهی چون لاضرر نمی تواند ناقض آیین نامه مورد اعتراض باشد، زیرا هرکس نفعی از چیزی برد باید ضرر ناشی از آن را نیز متحمل گردد.

۵ ـ از جمله موارد مشابه آیین نامه مورد اعتراض، ماده ۸۰ آیین نامه قانون ثبت املاک مصوب ۱۳۱۷ است که مقرر میدارد: «در اراضی بیاض غیرمحصور که حدفاصل نداشته باشد در اطراف زمین به عمق نیم گز از طرف مالک پی حفر شود» که در مقام اجرای قانون مذکور بوده و ساز و کار عملی آن را عنوان نموده است. ملاحظه میگردد که قانون و آیین نامه اجرای آن به صراحت به تحدید حدود و ایجاد اعیانی از طریق احداث روی عرصه و یا حفر در عرصه اشاره دارد؛ بنابراین پیش بینی احداث دیوار در آیین نامه مورد اعتراض به منظور احراز تصرفات مالکانه و مساحت دقیق ملک دارای وجاهت قانونی است. نظر به مراتب فوق و با عنایت به اینکه مفاد آیین نامه مورد شکایت مغایرتی با قوانین مورد اشاره شاکی نداشته و در حدود اختیارات عام مقررات گذاری به تصویب هیأت وزیران رسیده است، لذا اتخاذ تصمیم شایسته دایر بر رد شکایت مطروحه مورد تقاضاست.”

در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مقرره مورد اعتراض با موازین شرعی، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱/۶/۱۴۰۱-۳۲۶۵۸/۱۰۲ اعلام کرده است:

“عطف به نامه شماره ۹۹۰۱۹۶۲-۱۴۰۰/۲/۲۲

موضوع تبصره ۱ ماده ۴ آیین نامه اجرایی قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب ۱۳۹۰/۴/۲۷ هیأت وزیران، در جلسه مورخ ۱۴۰۱/۵/۴ فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر میگردد:

اطلاق تبصره مورد شکایت در مورد لزوم احداث دیوار در فرضی که ضرورتی بر لزوم آن وجود ندارد و مصالح مدنظر از طرق دیگر قابل تأمین است، خلاف موازین شرع شناخته شد . “

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۱/۸/۱۰ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۳۲۶۵۸ مورخ ۱۴۰۱/۶/۱ و در رابطه با جنبه شرعی تبصره ۱ ماده ۴ آیین نامه اجرایی قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب ۱۳۹۰/۴/۲۷ هیأت وزیران اعلام کرده است که : «اطلاق تبصره مورد شکایت در مورد لزوم احداث دیوار در فرضی که ضرورتی بر لزوم آن وجود ندارد و مصالح مدنظر از طرق دیگر قابل تأمین است، خلاف موازین شرع شناخته شد.» بنابراین مستند به حکم مقرر در تبصره ۲ ماده ۸۴ و ماده ۸۷ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ مبنی بر لزوم تبعیت هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان درخصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، اطلاق تبصره ۱ ماده ۴ آیین نامه اجرایی قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب ۱۳۹۰/۴/۲۷ هیأت وزیران، در حد مقرر در نظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری