رای شماره ۱۳۹۶۴۴۰ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: تفاهم نامه منعقده في مابين معاونت عمراني استانداري کرمانشاه و بنياد مسکن انقلاب اسلامي استان کرمانشاه ابلاغي تحت نامه شماره ۵۹۳۳ /۴ /۷۱ـ۱۳۹۴/۲/۲ معاون هماهنگي امور عمراني استانداري کرمانشاه از تاريخ تصويب ابطال شد

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۳۹۶۴۴۰ مورخ ۱۴۰۲/۵/۳۱ با موضوع: «تفاهم نامه منعقده فی مابین معاونت عمرانی استانداری کرمانشاه و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان کرمانشاه ابلاغی تحت نامه شماره ۷۱/۴/۵۹۳۳ ـ ۱۳۹۴/۲/۲ معاون هماهنگی امور عمرانی استانداری کرمانشاه از تاریخ تصویب ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۳۱/۵/۱۴۰۲ شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۳۹۶۴۴۰

شماره پرونده: ۰۱۰۷۵۱۷

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

طرف شکایت: استانداری کرمانشاه و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان کرمانشاه

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تفاهم نامه منعقده فیمابین معاونت عمرانی استانداری کرمانشاه و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان کرمانشاه ابلاغی به شماره ۵۹۳۳/۴/۷۱ ـ ۲/۲/۱۳۹۴ معاون هماهنگی امور عمرانی استانداری کرمانشاه

گردش کار: بازرس قضایی و سرپرست معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ۳۵۹۶۰۵ ـ ۱۱/۱۱/۱۴۰۱ اعلام کرده است که:

“احترامًا تفاهم نامه فیمابین معاونت هماهنگی امور استانداری و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان کرمانشاه که طی شماره ۵۹۳۳/۴/۷۷ ـ ۲/۲/۱۳۹۴ معاون هماهنگی امور عمرانی استانداری کرمانشاه ابلاغ شده است، از جهت انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه آن به شرح ذیل جهت استحضار و صدور دستور شایسته قانونی اعلام میشود. بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان کرمانشاه به استناد شیوه نامه تفاهم با مالکین متقاضی تفکیک اراضی روستایی، بابت عملیات تفکیک، تغییر کاربری و الحاق اراضی به روستاها نسبت به اخذ زمین و یا معادل ریالی آن اقدام مینماید. در همین راستا نیز مسئولین وقت استانداری کرمانشاه، تفاهم نامه ای با بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان کرمانشاه منعقد نموده که از محل درآمد توافقات مزبور سهم دهیاریها نیز لحاظ و به حساب آنها واریز گردد، به نحوی که مقرر گردیده:

۱ـ در اراضی بالای ۳۰۰۰ مترمربع که عملیات تفکیک، تغییر کاربری و یا الحاق اراضی بر روی آنان صورت میگیرد، بنیاد موظف است ۱۰ درصد درآمد فروش قطعات تفکیکی حاصل از توافق با مالکین را به حساب دهیاری ذینفع (روستای محل زمین) واریز نماید.

۲ـ برای اراضی کمتر از ۳۰۰۰ مترمربع در صورت عدم تمایل مالک به واگذار نمودن قطعات سهم بنیاد، معادل ارزش ریالی آن به حساب بنیاد واریز گردد. طی تفاهم نامه مزبور ۵۰ درصد ارزش ریالی واریزی مالک سهم دهیاری تعیین شده است. این در حالی است که:

اولاً: دیوان عدالت اداری در خصوص اخذ وجه و یا زمین از محل تفکیک، تغییرکاربری و یا الحاق اراضی روستایی توسط بنیاد مسکن انقلاب اسلامی طی آراء شماره ۱۴۴۳ـ ۱۶/۷/۱۳۹۸ و ۱۵۲۵ـ ۱۶/۶/۱۴۰۰ ، شیوه نامه تفاهم با مالکین متقاضی تفکیک اراضی روستایی را فاقد وجاهت قانونی دانسته و آن را ابطال کرده است. با ابطال شیوه نامه مذکور که مبنای اخذ زمین و یا معادل ریالی آن از مالک بوده اساسًا تفاهم نامه فیمابین بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان و معاونت هماهنگی امور عمرانی نیز فاقد وجاهت قانونی به نظر میرسد.

ثانیًا: تفاهم نامه مزبور به استناد تبصره ذیل بند (ب) ماده ۵ قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی برای امر مسکن به تعاونی ها و سایر اشخاص حقیقی و حقوقی و ماده ۴ قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن، همچنین بند ۱۰ ماده ۶۹ قانون اصلاح وظایف شوراهای اسلامی منعقد گردیده است. قانونگذار در خصوص صدور سند قطعات تفکیکی اراضی واقع در محدوه شهر، داخل حریم شهرها و همچنین داخل محدوده روستاها طبق ماده ۵ قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی برای امر مسکن به تعاونیها و سایر اشخاص حقیقی و حقوقی، ادارات ثبت اسناد و املاک را به ترتیب موظف به اخذ تأییدیه نقشه های تفکیکی از شهرداری، سازمان مسکن و شهرسازی و بنیاد انقلاب اسلامی نموده است. همچنین در ماده ۴ قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن قانونگذار بنیاد مسکن انقلاب اسلامی را موظف به امکان سنجی و شناسایی اراضی مستعد توسعه روستاها و تفکیک اراضی مزبور نموده و تمامی دستگاه های دولتی دارای اراضی روستایی به واگذاری رایگان زمین به بنیاد جهت امر تولید مسکن موظف شده اند. در بند ۱۰ ماده ۶۹ قانون اصلاحی وظایف شوراهای اسلامی نیز به تفکیک دهیار در خصوص تشکیل پرونده برای ایجاد بناها، تأسیسات و تفکیک اراضی در محدوده قانونی روستاها اشاره شده است. لذا به بنیاد مسکن و معاونت امور عمرانی استانداری چنین اختیاری داده نشده است که نسبت به اخذ بخشی از املاک در قبال موافقت با تفکیک، تغییرکاربری یا ورود اراضی به محدوده روستا اقدام کند. این امر به صراحت در رأی شماره ۱۴۴۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری موضوع «ابطال تبصره ۳ بند ۷ شیوه نامه تفاهم با مالکین متقاضی تفکیک اراضی روستایی» بیان شده و آن را خارج از اختیارات وضع شده دانسته است.”

متن تفاهم نامه مورد شکایت به شرح زیر است:

“در راستای ایجاد هماهنگی بنیاد مسکن انقلاب اسلامی شهرستانهای تابعه استان و دهیاری ها در اجرای وظایف قانونی محوله خصوصًا تبصره ذیل بند (ب) ماده ۵ قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی برای امر مسکن به تعاونی ها و سایر اشخاص حقیقی و حقوقی و ماده ۴ قانون ساماندهی و تولید و عرضه مسکن همچنین بند ۱۰ ماده ۶۹ قانون اصلاحی وظایف شوراهای اسلامی، تفاهم نامه ای به شرح ذیل بین حوزه معاونت امور عمرانی استانداری و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان کرمانشاه منعقد گردید:

۱ـ دهیاریها موظفند درخواستهای تفکیک، تغییر کاربری یا الحاق اراضی به روستا را پس از تکمیل پرونده به همراه کلیه مستندات به بنیاد مسکن انقلاب اسلامی شهرستان مربوطه ارسال نمایند.

۲ـ بنیاد مسکن انقلاب اسلامی شهرستان موظف است با رعایت قانون اساسنامه بنیاد، آیین نامه اجرایی و دستورالعمل های مربوطه نسبت به انجام توافقات با مالکین اقدام و پس از اخذ مجوزهای لازم از بنیاد مسکن استان نسبت به پیگیری انجام مراحل تغییر کاربری، الحاق و تفکیک اقدام نماید.

تبصره۱): مطابق ضوابط موجود در نتیجه توافق قطعات بزرگ (بالای ۳۰۰۰ مترمربع) مالکیت قسمتی از زمین در اختیار بنیاد قرار میگیرد که بنیاد شهرستان پس از انجام مراحل فنی و آماده سازی، مطابق دستورالعمل واگذاری اراضی روستایی، نسبت به واگذاری اراضی به واجدین شرایط اقدام نموده و مبالغ حاصل از واگذاری را در حساب جداگانه ای که به همین منظور افتتاح نموده است واریز و در پایان هرماه ۱۰ درصد از کل مبالغ واریز شده را جهت انجام امور عمومی روستا به حساب دهیاری مربوطه واریز نموده و الباقی به حساب مشترک بنیاد استان و بنیاد مرکز واریز میگردد.

تبصره۲): ۶۰ درصد مبالغ واریزی به حساب مشترک بنیاد مرکز و استان (موضوع تبصره۱) بابت اجرای طرح هادی همان روستا عودت میگردد.

تبصره ۳): برای قطعات با مساحت کمتر از ۳۰۰۰ مترمربع، در صورتی که مالک به علت نیاز خود حاضر به واگذاری سهم بنیاد به صورت زمین نباشد میتواند معادل آن را به صورت ریالی به حساب بنیاد شهرستان واریز نماید. ۵۰ درصد از مبالغ یاد شده در سهم بنیاد شهرستان و ۵۰ درصد دیگر در سهم دهیاری مربوطه خواهد بود که در پایان هر ماه قابل پرداخت میباشد.

۳ـ بنیاد مسکن موظف است پس از واگذاری اراضی ملی به واجدین شرایط ۱۰ درصد عواید موضوع بند (الف) ماده ۱۱ دستورالعمل واگذاری را جهت نگهداری از اراضی و انجام امور عمومی روستا به حساب دهیاری مربوطه واریز و ۶۰ درصد دیگر را مطابق ضوابط ماده یاد شده هزینه نماید.

۴ـ سایر خدمات فنی شامل پاسخ استعلام ها یا مواردی که منجر به تغییر کاربری، تفکیک یا الحاق نمیگردد همچنین استعلام های به عمل آمده از دهیاری ها و بنیاد مسکن و استعلام صدور پروانه ساختمانی مشمول ضوابط خاص هر دو دستگاه بوده و خارج از شمول این تفاهم نامه میباشد.

۵ ـ مواردی که قبال دهیاری ها و بنیاد به صورت جداگانه با مالکین توافق انجام داده اند خارج از شمول این تفاهمنامه میباشد.

۶ ـ در روستاهای فاقد دهیاری، بخشداری عهده دار وظایف دهیاری در تفاهم نامه میباشد.

۷ ـ بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان موظف است گزارش عملکرد تمامی توافقات را به صورت ماهیانه به دفتر امور روستایی و شوراهای استانداری ارائه نماید.

۸ ـ گروهی متشکل از نمایندگان حوزه معاونت امور عمرانی استانداری و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان مسئول پیگیری حسن اجرای تفاهم نامه میباشند.

۹ـ این تفاهم نامه در سه نسخه تهیه و رعایت مفاد آن برای کلیه بخشداری ها، بنیاد مسکن و دهیاری های تابعه استان لازم الاجرا میباشد. ـ معاون امور عمرانی استانداری کرمانشاه/ مدیرکل دفتر روستایی استانداری کرمانشاه/ مدیرکل دفتر فنی استانداری کرمانشاه/ مدیرکل بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان کرمانشاه”

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان کرمانشاه نیز به موجب لایحه شماره ۲۹۱۹/۲۶ ـ ۲۵/۲/۱۴۰۲ توضیح داده است که:

“به استناد بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری دستگاه شاکی می بایست صراحتًا اعلام نماید که این تفاهم نامه برخلاف کدام یک از قوانین میباشد که در متن شکواییه بند و ماده مورد نظر تصریح نگردیده است. در این تفاهمنامه هیچبندی برخلاف رأی شماره ۱۴۴۳ـ ۱۶/۷/۱۳۹۸ آن هیأت عمومی وجود ندارد و موضوع آن پرداخت قسمتی از درآمدهای بنیاد به دهیاری ها جهت همکاری و همیاری با بنیاد میباشد و این تفاهم نامه با توجه به ماده ۱۰ قانون مدنی معتبر میباشد. علی هذا نظر به مراتب یاد شده و جهت جلوگیری از تضییع حقوق بیت المال مسلمین و حساب ۱۰۰ حضرت امام خمینی(ره) صدور حکم بر بی حقی شاکی مورد تقاضاست.”

همچنین نماینده حقوقی استانداری کرمانشاه به موجب لایحه شماره ۳۷۴۸۲ ـ ۱۶/۳/۱۴۰۲ در مقام پاسخ، توضیح داده است که:

“با عنایت به ارتباط موضوع شکایت به حوزه معاونت هماهنگی امور عمرانی استانداری و مکاتبه به عمل آمده با آن مرجع، جوابیه شماره ۲۰۱۷۱ـ ۱۷/۲/۱۴۰۲ معاونت هماهنگی امور عمرانی بدین مضمون و در راستای احراز واقع امر بیان میگردد: تفاهم نامه موضوع شکایت در تاریخ اعلام شده به منظور تسهیل در احقاق حقوق دهیاری در زمینه عواید حاصل از تغییر کاربری، الحاق و تفکیک، تهیه و ابلاغ شده که پس از ابلاغ تفاهم نامه کشوری فیمابین وزیر کشور و رئیس بنیاد مسکن انقلاب اسلامی به شماره ۱۴۴۷۰ به استناد بند ۵ از ماده ۵ تفاهم نامه صدرالذکر، کلیه تفاهم نامه های پیشین من جمله تفاهم نامه مورخ ۲/۲/۱۳۹۴ فیمابین استانداری و بنیاد مسکن استان لغو و انعقاد هرگونه تفاهم نامه جدید فاقد وجاهت قانونی میباشد. این موضوع جهت اجرا و ملغی نمودن تفاهم نامه قبلی طی نامه شماره ۴۰۶۷۹/۴۳/۷۱ ـ ۲۶/۳/۱۴۰۱ مدیرکل دفتر امور روستایی و شوراها به فرمانداران اعلام گردیده است.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۳۱/۵/۱۴۰۲ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

اولاً هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به موجب رأی شماره ۱۴۴۳ مورخ ۱۶/۷/۱۳۹۸ که در مقام رسیدگی به شکایت مطروحه به خواسته ابطال تبصره ۳ بند ۷ شیوه نامه تفاهم با مالکین متقاضی تفکیک اراضی روستایی صادر کرده، اینگونه استدلال نموده است که چون شیوه نامه تفاهم با مالکین متقاضی تفکیک اراضی روستایی مستند به تبصره بند (ب) ماده ۵ قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی مصوب ۶/۵/۱۳۸۱ و ماده ۴ قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب سال ۱۳۸۷ تصویب شده و در مواد اشاره شده چنین اختیاری به بنیاد مسکن داده نشده است تا نسبت به اخذ بخشی از املاک آنها در قبال موافقت با تغییر کاربری یا ورود اراضی به محدوده روستا اقدام کند، بنابراین مقرره مورد اعتراض خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و بر همین اساس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری حکم به ابطال مقرره مزبور صادر کرده است. ثانیًا هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به موجب رأی شماره ۱۵۲۵ مورخ ۱۶/۶/۱۴۰۰ که در مقام رسیدگی به خواسته ابطال شیوه نامه تفاهم با مالکین متقاضی دریافت خدمات فنی در روستاها صادر کرده، با استناد به رأی شماره ۱۴۴۳ مورخ ۱۳۹۸/۷/۱۶ خود حکم به ابطال شیوه نامه مذکور نیز صادر نموده است. ثالثًا بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان کرمانشاه هیچگونه اختیار قانونی مبنی بر در اختیار قرار دادن منابع مالی بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و پرداخت آن به دهیاریها ندارد. بنا به مراتب مذکور و با عنایت به اینکه براساس آرای شماره ۱۴۴۳ مورخ ۱۶/۷/۱۳۹۸ و شماره ۱۵۲۵ مورخ ۱۶/۶/۱۴۰۰ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری اخذ وجوهی تحت عنوان هزینه ارائه خدمات فنی در ازای موافقت با تغییر کاربری، ورود اراضی به محدوده روستا، تفکیک پلاک و سایر وظایف مقرر در قانون که بنیاد مسکن انقلاب اسلامی عهده دار انجام آنها است، خارج از حدود اختیار آن بنیاد تشخیص شده و همچنین تصمیم گیری درخصوص در اختیار قرار دادن منابع مالی بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و پرداخت آن به دهیاریها نیز در حدود اختیارات بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان کرمانشاه نیست و تفاهم نامه معترض عنه از جمله تبصره های ۱ الی ۳ آن نیز متضمن اخذ وجوهی تحت عنوان هزینه ارائه خدمات فنی در قبال انجام امور مربوط به تعیین و تغییر کاربری و یا تفکیک اراضی واقع در محدوده روستاهای استان کرمانشاه و پرداخت درصدهایی از این وجوه به حساب دهیاریهای مربوطه در سطح این استان است، لذا با اخذ وحدت ملاک از مفاد آرای مذکور هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تفاهم نامه منعقده فیمابین معاونت عمرانی استانداری کرمانشاه و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان کرمانشاه ابلاغی تحت نامه شماره ۵۹۳۳/۴/۷۱ـ ۲/۲/۱۳۹۴ معاون هماهنگی امور عمرانی استانداری کرمانشاه خارج از حدود اختیار مرجع صادرکننده آن بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ انعقاد ابطال میشود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۰/۲/۱۴۰۲) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری