رای شماره ۱۳۵۹ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال بند ۵ بخشنامه شماره ۹۷/۲۱۳۲۱۶ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مورخ ۱۳۹۷/۶/۲۱ مبنی بر اینکه اصل و سود بدهی های مشتریان به جای محاسبه بر مبنای قرارداد اولیه صرفًا بر مبنای قراردادهای نافذ در پایان سال ۱۳۹۶ دریافت و تسویه شود

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسـخه از رأی هیأت عمومی دیـوان عدالت اداری به شماره دادنـامه ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۳۵۹ مورخ ۱۴۰۰/۵/۱۹ با موضوع: «ابطال بند ۵ بخشنامه شماره ۹۷/۲۱۳۲۱۶ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مورخ ۱۳۹۷/۶/۲۱ مبنی بر اینکه اصل و سود بدهیهای مشتریان به جای محاسبه بر مبنای قرارداد اولیه صرفًا بر مبنای قراردادهای نافذ در پایان سال ۱۳۹۶ دریافت و تسویه شود» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یدالله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه : ۱۴۰۰/۵/۱۹ شماره دادنامه: ۱۳۵۹ شماره پرونده : ۹۸۰۴۳۹۵

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی : آقای محمداسماعیل ربانی

موضوع شکایت و خواسته : ابطال بند ۵ بخشنامه شماره ۹۷/۲۱۳۲۱۶ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مورخ ۱۳۹۷/۶/۲۱

گردش کار : شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند ۵ بخشنامه شماره ۹۷/۲۱۳۲۱۶ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مورخ ۱۳۹۷/۶/۲۱ را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

” بند ۵ بخشنامه شماره ۹۷/۲۱۳۲۱۶ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در مغایرت با بند (و) تبصره ۱۶ ماده واحده قانون بودجه کل کشور سال ۱۳۹۷ میباشد. زیرا که در این بند بانکها و مؤسسات مالی مکلف گردیده اند، اصل و سود خود را مطابق قرارداد اولیه و بدون احتساب جریمه دریافت و تسویه نمایند. در حالی بانکها و مؤسسات مالی با استناد به بند ۵ بخشنامه مورد شکایت و برخلاف متن صریح قانون قراردادهای جدید نافذ در سال ۹۶ را مالک دریافت اصل و سود قرارداده اند. از این رو این بخشنامه به تفسیری فراتر از متن مصرح قانونی پرداخته است که در مغایرت با اصول ۸۵ و ۷۳ قانون اساسی میباشد . “

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

” جهت اطلاع مـدیران عامل محترم بانکهای دولتی، غیردولتی، شرکت دولتی پست بانک، مؤسسات اعتباری غیربانکی و بانک مشترک ایران ـ ونزوئلا ارسال میشود

با سلام

احترامًا همان گونه که استحضار دارند، در بند (و) تبصره ۱۶ قانون بودجه سال ۱۳۹۷ کل کشور مقرر شده بود: «به منظور تشویق تولیدکنندگان و تسویه مطالبات بانکها و مؤسسات مالی و اعتباری چنانچه مشتریان بدهی معوق خود را که تا پایان سال ۱۳۹۶ سررسید شده باشد از تاریخ سررسید تا پایان شهریور ماه ۱۳۹۷ تسویه نمایند، بانکها و مؤسسات مالی و اعتباری مکلفند اصل و سود خود رامطابق قرارداد اولیه و بدون احتساب جریمه دریافت و تسویه نمایند.» پس از آن که حکم قانونی فوق الذکر طی بخشنامه شماره ۹۷/۴۵۸۲۱ـ ۱۳۹۷/۲/۱۸ به شبکه بانکی کشور ابلاغ شد، سئوالات و استعلامات متعددی در خصوص مفاد آن به این بانک واصل گردید. لیکن از آنجایی که به استناد اصل ۷۳ قانون اساسی، مرجع تفسیر قوانین عادی، مجلس شورای اسلامی میباشد، بانک مرکزی ضمن پاسخگویی به استعلامات مذکور، مکاتبات مختلفی نیز با هدف رفع ابهامات و مشکلات با مراجع ذی ربط از جمله مجلس شورای اسلامی و دولت انجام داد. با عنایت به تصمیم متخذه در جلسه مورخ ۱۳۹۷/۵/۲۷ کمیسیون فرعی کمیسیون اقتصاد دفتر هیأت دولت و به استناد نظریه تفسیری شماره ۷۶/۲۱/۵۸۳ ـ ۱۳۷۶/۳/۱۰ شورای نگهبان و همچنین با هدف مساعدت به بنگاه های اقتصادی دارای بدهی غیرجاری به شبکه بانکی کشور و نیز تسهیل تسویه مطالبات بانکها و مؤسسات اعتباری غیربانکی، مراتب ذیل را در خصوص حکم قانونی مورد نظر به استحضار میرساند:

۵ ـ نظر به مختومه شدن قراردادهای قبلی با انعقاد قرارداد جدید، قرارداد جاری (نافذ در پایان سال ۱۳۹۶) مبنای عمل محاسبات خواهد بود. “

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس اداره دعاوی حقوقی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به موجب لایحه شماره ۹۹/۱۷۷۷۷۵ـ ۱۳۹۹/۶/۱۰ توضیح داده است که:

” در پاسخ به شکایت شاکی لازم به ذکر است در متن قانون به لزوم وجود بدهی معوق تصریح شده است. یعنی در زمان اجرایقانون میبایست بدهی معوق وجود داشته باشد. در صورتی که اگر قراردادهایی پس از قرارداد اولیه فیمابین بانک و مشتری منعقد شود، در هر مورد قرارداد پیشین تسویه گردیده و بر این اساس کلیه قراردادهای منعقده قبل از آخرین قرارداد به دلیل فقدان بدهی معوق، از شمول قانون استنادی خارج هستند. خاطرنشان میسازد یکی از راهکارهایی که بانکها و موسسات اعتباری در رابطه با اسناد قابل اجراء در اختیار دارند، تبدیل تعهد از طریق تبدیل متعهدبه است و در این موارد تعهدات قرارداد/ قراردادهای پیشین، تعیین تکلیف و بدهی پیشین ضمن انتقال به قرارداد بعدی، تسویه گردیده و با تبدیل تعهد، حیات حقوقی قرارداد سابق پایان یافته و دیگر بدهی معوقی وجود ندارد تا قانون بر آن حاکم شود. بنابراین بدهی مشمولین، تأکید نموده است. اظهارات خواهان در این پرونده قبلاً در طرح اصالح قانون بودجه سال ۱۳۹۷ و همچنین بند (ز) تبصره ۱۶ لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ نیز مطرح گردید. در طرح مذکور تصریح گردیده بود «… در صورتی که قرارداد اولیه، یک یا چند نوبت تمدید یا امهال شده، یا بانک یا مؤسسه اعتباری غیربانکی برای تسویه آن، تسهیلات جایگزین به تسهیلات گیرنده اعطاء کرده باشد، کلیه قراردادهای بعدی باطل و ملغی الاثر میباشد…» لکن مجمع مشورتی حقوقی شورای نگهبان در بند ۸ ـ ۲ اظهارنظر خود این باره اینگونه اعلام نظر نموده:

«… در جزء ۱ این بند، اطلاق و عموم ابطال «قراردادهای بعدی» در صورتی که مطابق تشریفات قانونی منعقد گردیده و مبتنی بر رضایت طرفین باشد مغایر حقوق اشخاص و ایجاد امنیت قضایی تلقی میگردد و لذا اجزاء بعدی این بند نیز مبنی بر همین ایراد، واجد ایراد میباشد. مجمع مشورتی فقهی شورای نگهبان نیز در بند ۸ گزارش هزار و صد و چهل و یکمین جلسه مورخ ۱۳۹۷/۹/۲۴ در رابطه با اصلاح بند (و) تبصره ۱۶ قانون بودجه سال ۱۳۹۷ مقر نمود «ابطال نمودن قراردادهای مشروع بعدی وجهی نداشته و خلاف شرع میباشد مگر اینکه مجلس یا بانکها حق فسخ یاتغییر قراردادهای منعقده را داشته باشند.» در نهایت طرح اصلاح قانون بودجـه سال ۱۳۹۷ به دلیل مغایرت با اصل ۵۲ قانون اساسی مورد ایراد شورای نگهبان و اقع شد و لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ نیز پس از بروز اختلاف فیمابین مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان، به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع و بر اساس نظر آن مرجع، بند (ز) تبصره ۱۶ لایحه که به دلیل مغایرت با اصل ۷۵ قانون اساسی از موارد اختلاف بود، حذف گردید. صرفنظر از موانع قانونی فوق الذکر، به لحاظ عملیاتی نیز بانکهای عامل سود دریافت شده از متقاضیان بابت تسهیلات را طی سنوات قبل به عنوان درآمد، شناسایی و مالیات مربوطه و بعضًا سود سهم دولت را به خزانه پرداخت نموده اند، بر این اساس مطابق اصل ۷۵ قانون اساسی، ملغی الاثر نمودن قراردادهای بعدی توسط قانونگذار در صورتی امکانپذیر است که در قانون مربوطه «طریق جبران کاهش درآمد» یا «تأمین هزینه جدید» مشخص شده باشد. در صورتی که در قانون استنادی خواهان، این موضوع پیش بینی نشده و طرح های بعدی مجلس شورای اسلامی متضمن تمدید این قانون و تصریح به بطلان قراردادهای پیشین هم دقیقًا به دلیل مغایرت با اصل ۷۵ قانون اساسی رد شده است. ضمن اینکه بند (الف) ماده ۱۷ قانون برنامه ششم توسعه مشخصًا تکالیف قانونگذار به بانکها و مؤسسات اعتباری در راستای استفاده از منابع آنها، را مشروط به پیش بینی مابه التفاوت نرخ سود مصوب شورای پول و اعتبار و درج آن در قانون بودجه سالانه دانسته است. با عنایت به مراتب فوق و نظر به محدودیتهای قانونی و عملیاتی پیش گفته و همچنین ممنوعیت مندرج در ماده ۷۱ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور، صدور رأی شایسته مبنی بر رد دعوای مطروحه مورد استدعاست. “

رئیس اداره مطالعات و مقررات بانکی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران نیز به موجب لایحه شماره ۷۲۵۳۹ـ ۱۴۰۰/۳/۱۱ توضیح داده است که:

” در ارتباط با نامه شماره ۹۸۰۴۳۹۵ ـ ۱۴۰۰/۱/۲۵ اداره کل هیأت عمومی دیوان عدالت اداری موضوع دادخواست احدی از شهروندان مبنی بر درخواست ابطال بند ۵ بخشنامه شماره ۹۷/۲۱۳۲۱۶ـ ۱۳۹۷/۶/۲۱ و ابهام در خصوص دامنـه شمول بخشنامه مذکور، به استحضار میرساند، مطابق با بند ۵ بخشنامه یاد شده «نظر بـه مختومه شدن قراردادهای قبلی با انعقاد قرارداد جدید، قرارداد جاری (نافذ در پایان سال ۱۳۹۶) مبنای عمل محاسبات خواهد بود». شایان ذکر است بعد از انعقاد قرارداد جدید رابطه بانک یا مؤسسه اعتباری غیربانکی و مشتری در خصوص قرارداد قبلی خاتمه یافته و بر اساس مبلغ قرارداد فعلی، سود تسهیلات بانکی محاسبه شده و درآمدهای قرارداد قبلی نیز شناسایی و در دفاتر بانک ثبت شده است و بانک عامل بابت درآمدهای قرارداد قبلی سهم دولت از مالیات و همچنین سهم سود سهامداران را در مجمع عمومی صاحبان سهام پرداخت نموده است. از این رو قرارداد جدید نافذ در پایان سال ۱۳۹۶ در صورت دارا بودن سایر شرایط حکم قانونی مذکور مبنای عمل خواهد بود. “

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۰/۵/۱۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

به موجب بند «و» تبصره ۱۶ قانون بودجه سال ۱۳۹۷ کل کشور مقرر شده است که: «به منظور تشویق تولیدکنندگان و تسویه مطالبات بانکها و مؤسسات مالی و اعتباری چنانچه مشتریان بدهی معوق خود را که تا پایان سال ۱۳۹۶ سررسید شده باشد از تاریخ سررسید تا پایان شهریورماه ۱۳۹۷ تسویه نمایند، بانکها و مؤسسات مالی و اعتباری مکّلفند اصل و سود خود را مطابق قرارداد اولیه و بدون احتساب جریمه دریافت و تسویه نمایند.» نظر به اینکه به موجب بند ۵ بخشنامه شماره ۹۷/۲۱۳۲۱۶ـ ۱۳۹۷/۶/۲۱ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مقرر شده است که اصل و سود بدهی های مشتریان به جای محاسبه برمبنای قرارداد اولیه صرفًا برمبنای قراردادهای نافذ در پایان سال ۱۳۹۶ دریافت و تسویه شود و این امر برخالف حکم مقرر در بند قانونی مذکور است، لذا بند ۵ بخشنامه شماره ۹۷/۲۱۳۲۱۶ـ ۱۳۹۷/۶/۲۱ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران خلاف قانون و خارج از اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود .

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمت علی مظفری