رای شماره ۱۳۲۵۲۹۵ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: قسمت مورد شکايت از ماده ۵ آيين نامه اجرايي شرايط احراز تصدي سمت شهردار موضوع مصوبه شماره ۱۳۰۷۳۰ /ت ۵۴۱۵۳ هـ مورخ ۱۳۹۷/۱۰/۴ هيأت وزيران که ناظر بر سکونت اعضاي خانواده شهردار در شهر محل خدمت وي است ابطال نشد

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۳۲۵۲۹۵ مورخ ۱۴۰۲/۵/۲۴ با موضوع: «قسمت مورد شکایت از ماده ۵ آیین نامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار موضوع مصوبه شماره ۱۳۰۷۳۰/ت۵۴۱۵۳ هـ مورخ ۱۳۹۷/۱۰/۴ هیأت وزیران که ناظر بر سکونت اعضای خانواده شهردار در شهر محل خدمت وی است ابطال نشد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۲/۵/۲۴ شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۳۲۵۲۹۵

شماره پرونده: ۰۱۰۶۰۶۱

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای سجاد کریمی پاشاکی

طرف شکایت: هیأت وزیران

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشی از ماده ۵ آیین نامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار موضوع مصوبه شماره ۱۳۰۷۳۰/ت۵۴۱۵۳هـ ـ ۴/۱۰/۱۳۹۷ هیأت وزیران

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بخشی از ماده ۵ آیین نامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار موضوع مصوبه شماره ۱۳۰۷۳۰/ت۵۴۱۵۳هـ ـ ۴/۱۰/۱۳۹۷ هیأت وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

“در فراز پایانی ماده ۵ آیین نامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار، طرف شکایت برای خانواده شهردار تکلیف مشخص نموده و آن را تابع سکونت شهردار دانسته است این در حالی است که در ماده ۸۲ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران اشعار یافته: «شرایط احراز تصدی سمت شهردار طبق آیین نامه ای خواهد بود که بنا به پیشنهاد وزارت کشور و تصویب هیأت دولت خواهد رسید» و در این ماده قانونی حکمی مبنی بر ایجاد تکلیف برای خانواده شهردار یا افراد تحت تکفل وی مبنی بر سکونت یا اقامت وجود ندارد. لذا طرف شکایت خارج از حدود اختیارات و تکالیف قانونی خود نسبت به ایجاد تکلیف برای خانواده شهردار در فراز پایانی ماده ۵ آیین نامه موضوع شکایت اقدام کرده است. از سوی دیگر به دلایل مختلف از جمله شرط ضمن عقد نکاح، زوجه میتواند محل سکونت دیگری برای خود تعیین کرده باشد (که به این سبب تکلیفی برای زوجه شهردار نمیتوان متصور شد)، یا اینکه شناور بودن تعریف خانواده که دربرگیرنده زوجه و فرزند و پدر و مادر و افراد واجب النفقه خواهد بود که بنا به مقرره معترض عنه این دسته از افراد را نیز حسب مورد مشمول حکم اجبار در سکونت محل خدمت شهردار مینماید این در حالی است که همان طور که گفته شد مقنن صرفًا تکلیف تعیین شرایط احراز شهردار را بر عهده طرف شکایت قرار داده و نه خانواده وی را؛ بنابراین شخصی که به عنوان شهردار انتخاب میشود می بایست در محل خدمت خود سکونت یابد و این حکم منصرف از الزام بر شمولیت خانواده وی میباشد. با عنایت به موارد مطروحه عبارت «و خانواده وی» مصرح در فراز پایانی ماده ۵ آیین نامه شرایط احراز شهردار، مخالف ماده ۸۲ قانون مارالبیان و خارج از حدود اختیارات و تکالیف قانونی طرف شکایت میباشد.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

آیین نامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار

………..”

ماده ۵ ـ شهردار باید از تاریخ اشتغال به کار تا زمانی که در این سمت انجام وظیفه مینماید در داخل محدوده آن شهر سکونت و اقامت داشته باشد. نحوه احراز سکونت شهردار و خانواده وی توسط وزارت کشور ابلاغ میشود.

……….. ـ معاون اول رئیس جمهور”

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره ۵۰۰۷۴/۱۹۲۰۶ ـ ۱۴۰۲/۲/۱۰ توضیح داده است که:

“ماده ۵ آیین نامه معترض عنه با این رویکرد که شهردار به عنوان مدیر شهر و مسئول اداره امور شهرداری باید به طور مداوم و مؤثر در شهر حضور داشته باشد، مقرر داشته است: «شهردار باید از تاریخ اشتغال به کار در سمت شهردار تا زمانی که در این سمت انجام وظیفه مینماید در داخل محدوده شهر سکونت و اقامت داشته باشد نحوه احراز سکونت شهردار و خانواده وی توسط وزارت کشور ابلاغ میشود.» با این وصف رویکرد در وضع مقرره فوق این بوده که شهر موضوع تصدی شهردار، به تمام معنا، مرکز علایق شهردار باشد و عدم سکونت خانواده وی در محل، موجب کاهش انگیزه و توجه کافی او به مسئولیت خطیرش در رابطه با مدیریت شهر نشود. در ماده ۸۲ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مقرر شده که «شرایط احراز تصدی سمت شهردار طبق آیین نامه ای خواهد بود که بنا به پیشنهاد وزارت کشور، به تصویب هیأت دولت خواهد رسید.» در ماده مذکور به «شرایط احراز تصدی سمت شهردار» اشاره شده و نه ویژگی های شخصی شهردار، لذا عبارت مزبور میتواند متضمن این امر باشد که دولت میتواند برای فردی که مقرر است که در سمت شهردار قرار گیرد، هرگونه شرایطی را اعم از اینکه ناظر بر خود وی و یا خانواده وی باشد، وضع نماید و البته عبارت مورد اشاره تکلیفی برای خانواده شهردار ایجاد نمی نماید، بلکه اساسًا مقرر میدارد که شورای شهر در معرفی شخصی که به سمت شهردار تعیین میکند، باید این شرایط را لحاظ کند و در نتیجه فردی که از شرط سکونت و اقامت خود و خانواده در محدوده یک شهر برخوردار نباشد، اصولاً به عنوان شهردار معرفی و تعیین نمیشود تا اینکه متضمن تکلیف و زحمتی برای اعضای خانواده وی باشد .

اقدام هیأت وزیران در تصویب مصوبه مورد شکایت در چارچوب ماده ۸۲ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران و با رعایت تشریفات مقرر در این ماده صورت گرفته و مغایر قانون یا خارج از حدود اختیارات نبوده و بر همین اساس وزارت کشور نیز طی بخشنامه شماره ۵۶۶۲۸ ـ۱۳۹۸/۳/۲۵ مبادرت به صدور «دستورالعمل نحوه احراز سکونت شهردار موضوع ماده ۵ آیین نامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار» نموده و در ماده ۴ آن مقرر داشته است: «شهردار و خانواده وی (همسر و فرزندان تحت تکفل وی) میبایست در داخل محدوده شهر سکونت و اقامت نمایند.» بر این اساس اولاً: در تعریف از خانواده در دستورالعمل مربوطه سعی شده تا برخلاف ادعای شاکی دایر بر «شناور بودن تعریف خانواده»، تفسیری حداقلی و در راستای هدف مورد نظر دولت از وضع مقرره معترض عنه ارائه گردد و ثانیًا: در تبصره ماده مذکور استثنائاتی برحکم مقرر در این ماده مقرر شده است که در چنین مواردی افراد خانواده شهردار میتوانند با «داشتن گواهی مستند و موجه از سکونت و اقامت در داخل محدوده شهر» مستثنی شوند، استثنائاتی از جمله: «تحصیل به دلیل نبودن امکانات آموزشی در شهر مربوط، اشتغال در دستگاه های اجرایی که امکان مأموریت یا انتقال وجود نداشته باشد، بیماری و آراء دادگاه». همچنان که در تبصره مذکور مقرر شده مصادیق مورد اشاره جنبه تمثیلی دارند و حصری نیستند و لذا موضوع مورد اشاره در دادخواست شاکی مبنی بر امکان تفاوت محل سکونت زوجه و زوج در چهارچوب مواد ۱۱۱۴و ۱۱۱۵ قانون مدنی و از جمله در قالب شرط ضمن عقد نکاح و همچنین حتی در فرضی که مبتنی بر رأی دادگاه هم نباشد میتواند حسب تشخیص شورای شهر و مراجع صدور حکم شهرداران از موجبات استثناء قلمداد شود، هرچند این نکته را هم نباید از نظر دور داشت که اولاً: استثناء در موضوع مواد ۱۱۱۴ و ۱۱۱۵ قانون مدنی موجب زوال حکم مبتنی بر وضعیت غالب یعنی سکونت زوجه در کنار زوج نمیشود و ثانیًا: در ماده ۱۱۱۴ مقرر شده که «زن باید در منزلی که شوهر تعیین میکند سکنی نماید مگر آن که اختیار تعیین منزل به زن داده شده باشد» و در ماده ۱۱۱۵ نیز مقرر شده که «اگر بودن زن با شوهر در یک منزل متضمن خوف ضرر بدنی و یا مالی یا شرافتی برای زن باشد زن میتواند مسکن علیحده اختیار کند و در صورت ثبوت مظنه ضرر مزبور محکمه حکم بازگشت به منزل شوهر نخواهد داد و مادام که زن در بازگشتن به منزل مزبور معذور است نفقه بر عهده شوهر خواهد بود.» لذا مواد مزبور هر چند ناظر به تعیین منزل از سوی زوجه یا اختیار مسکن علیحده توسط وی است اما لزومًا افاده سکونت و اقامت زوجه در شهری متفاوت با مسکن زوج را نمی نماید.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۲/۵/۲۴ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

اولاً براساس ماده ۸۲ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی: «شرایط احراز تصدی سمت شهردار طبق آیین نامه ای خواهد بود که بنا به پیشنهاد وزارت کشور به تصویب هیأت دولت خواهد رسید» و وضع مقرره مورد شکایت برمبنای صلاحیت مذکور صورت گرفته است. ثانیًا قسمت مورد شکایت از ماده ۵ آیین نامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار مصوب سال ۱۳۹۷ متضمن الزام همه اعضای خانواده شهردار به سکونت تمام مدت و تحت هر شرایطی در محدوده شهر محل خدمت وی نیست و در عین حال خود فرد نیز در بدو امر و با طرح پیشنهاد تصدی سمت شهردار مخیر است که درخصوص این موضوع تصمیم بگیرد و بر همین اساس قسمت مورد شکایت از ماده ۵ آیین نامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار موضوع مصوبه شماره ۱۳۰۷۳۰/ت۵۴۱۵۳هـ ـ ۴/۱۰/۱۳۹۷ هیأت وزیران که براساس آن مقرر شده است شهردار باید از تاریخ اشتغال به کار تا زمانی که در این سمت انجام وظیفه مینماید، در داخل محدوده آن شهر سکونت و اقامت داشته باشد، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار نیست و ابطال نشد. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری