رای شماره ۱۳۱۶۶۶۷ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: نامه شماره ۲۰۵۳/۹۴/۹۳ مورخ ۳۰ /۱/ ۱۳۹۴ که از سوي يکي از اعضاي هيأت مديره سازمان ملي زمين و مسکن صادر شده از تاريخ تصويب ابطال شد

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۳۱۶۶۶۷ مورخ ۶/۶/۱۴۰۳ با موضوع: «نامه شماره ۲۰۵۳/۹۴/۹۳ مورخ ۳۰/۱/۱۳۹۴ که از سوی یکی از اعضای هیأت مدیره سازمان ملی زمین و مسکن صادر شده از تاریخ تصویب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۳/۶/۶ شماره دادنامه: ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۳۱۶۶۶۷

شماره پرونده: ۰۲۰۶۷۴۶

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: خانم ملکه پذیرش با وکالت آقای عزیزاله حسیناک زاده

طرف شکایت: سازمان ملی زمین و مسکن

موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره ۹۳/۹۴/۲۰۵۳ مورخ ۱۳۹۴/۱/۳۰ عضو هیأت مدیره سازمان ملی زمین و مسکن وزارت راه و شهرسازی

گردش کار: آقای عزیزاله حسیناک زاده به وکالت از خانم ملکه پذیرش به موجب دادخواستی ابطال نامه شماره ۹۳/۹۴/۲۰۵۳ مورخ ۱۳۹۴/۱/۳۰ عضو هیأت مدیره سازمان ملی زمین و مسکن وزارت راه و شهرسازی را خواستار شده و به طور خلاصه توضیح داده است که:

“نظر به این که بخشنامه [نامه] شماره ۲۰۵۳/۹/۹۳  [۹۳/۹۴/۲۰۵۳]  مورخ ۱۳۹۴/۱/۳۰ هیأت مدیره سازمان [ملی] زمین و مسکن متبوع وزارت راه و شهرسازی که دلالت بر قانونگذاری دارد و همچنین برخلاف قوانین و موازین شرعی بوده و علی الخصوص صدور بخشنامه [نامه] اولاً خارج از تکالیف و وظایف و اختیار هیأت مدیره که خاص قانون تجارت میباشد نمیتواند قانونگذاری نماید. ثانیًا بخشنامه [نامه] مزبور به صراحت برخلاف مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام مورخ ۱۳۶۷/۱/۱۶ و ثالثًا مخالف با اصلاحیه قانون اراضی شهری مصوب ۱۳۶۷/۴/۱۵ میباشد. رابعًا نظر به این که اراضی مزبور به بنیاد مستضعفان و جانبازان در اوایل انقلاب واگذار و بهای اراضی از سوی واجدین شرایط ۵۰ قطعه واگذاری قبلاً اخذ گردیده، بنابراین اخذ بار دوم و سوم قیمت زمین مستحق لاغیر از متصرفین قانونی به نظر خلاف شرع و قانون میباشد که تقاضای ابطال آن بایستی ملاک عمل واقع گردد.

نظر به این که با پرداخت بهای زمین به بنیاد مستضعفان و جانبازان و معرفی به شهرداری جهت صدور پروانه ساختمانی اقدام و با اخذ پایان کار و تکمیل پرونده جهت انتقال قطعی برابر ارزش معاملات دفتر منطقه بندی سال ۱۳۷۹ ملاک بوده که متشاکی راه و شهرسازی دزفول و استان با انتقال قطعی خودداری و درخواست قیمت روز را به استناد بخشنامه [نامه] خلاف قانون و شرع ۹۳/۹۴/۲۰۵۳ مورخ ۱۳۹۴/۱/۳۰ هیأت مدیره یک شرکت تجاری و به نظر خصوصی برای سازمان ملی زمین و مسکن متبوع وزارت راه و شهرسازی را ملاک عمل قرار میدهد که خلاف مقررات و قوانین و نوعی قانونگذاری غیر مجاز میباشد. به استناد اصلاحیه قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری چون زمین از سوی مدیریت املاک سازمان راه و شهرسازی و شورای هماهنگی ادارات شهرستان و از طریق واگذاری به بنیاد مستضعفان واگذار و پروانه ساخت اخذ که حسب تکالیف اصلاحی دیوان عدالت اداری تقاضای بررسی و صدور رأی خسارات را وفق مقررات تبصره یک ماده ۱۰ قانون آیین دادرسی نیز مورد نظر میباشد.”

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف هیأت عمومی دیوان عدالت اداری برای وکیل شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه شماره ۱۴۰۲۲۲۰۲۴۷۳۲۹۱۴۹ مورخ ۱۴۰۲/۱۲/۲۷ توضیح داده است که:

“به استناد اصل ۱۳۹ قانون اساسی، صلح دعاوی راجع به اموال عمومی و دولتی یا ارجاع آن به داوری در هر مورد موکول به تصویب هیأت وزیران است و باید به اطلاع مجلس برسد.

با عنایت به منطوق و مدلول و مفهوم اصل ۷۱ قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی میتواند قانون وضع کند.

اولاً وزارت راه شهرسازی برابر وظایف و اختیارات قانونی بالاترین مرجع و مسئول صدور هرگونه بخشنامه بوده و ثانیًا عضو هیأت مدیره در این خصوص هیچ تکلیف و اختیاراتی را ندارند. ثالثًا طبق تحقیقات معموله الحاق یا فروش اضافه مساحت اراضی مشمول به عنوان یک موضوع عمومی در سایر استانها و مع الأسف به عنوان دستورالعمل عمومی برای استفاده عموم ارسال گردیده است.

با عنایت به مفاد مصوبه مورخ ۱۳۶۷/۱/۱۶ مجمع تشخیص مصلحت نظام و اصلاحیه قانون اراضی شهری مورخ ۱۳۶۷/۴/۱۵ در اجرای ماده ۹ قانون اراضی شهری مصوب ۱۳۶۰ در خصوص اراضی موات و بایر و دایر در محدوده قانون تملک و واگذار یا تعهد شده که به طور کلی مبنا را قیمت منطقه ای احصاء و تقویم نموده است. از جمله سایر مغایرتهای قانونی موارد ذیل میباشد: الف ـ به استناد تبصره ۹ ماده ۹ قانون زمین شهری سال ۱۳۶۶ (تقویم دولت بر اساس قیمت منطقه ای (ارزش معاملاتی) زمین بوده) ولی بهای اعیانی ها و سایر حقوق بهای عادله روز تعیین نموده است. ب ـ مستفاد از تبصره ۱۱ ماده ۹ قانون زمین شهری سال ۱۳۶۶ (این ماده و تبصره های آن با استفاده از اجازه مورخ ۱۳۶۰/۷/۱۹ حضرت امام خمینی مدظله العالی برای تشخیص موارد ضرورت، مجلس شورای اسلامی را صاحب صلاحیت دانسته اند. ج ـ به استناد تبصره ۳ ماده ۱۱ قانون زمین شهری سال ۱۳۶۶ (بهای واگذاری زمین به اشخاص نباید از قیمت های منطقه ای زمان واگذاری یعنی ارزش های معاملاتی) تجاوز نماید. د ـ مستند و توجهًا به تبصره یک ماده ۱۱ آیین نامه اجرایی قانون زمین شهری، فصل اول، مالک را قیمت منطقه ای زمان انتقال برشمرده است.

به استناد ماده ۴۴ آیین نامه اجرایی قانون زمین شهری، بهای تمام شده هر قطعه زمین برای امر مسکن قیمت منطقه ای زمین در زمان واگذاری اعلام شده است. بنابراین بخشنامه [نامه] شماره ۹۳/۹۴/۲۰۵۳ مورخ ۱۳۹۴/۱/۳۰ هیأت مدیره سازمان ملی زمین و مسکن مغایر با اصول ۷۱ و ۱۳۹ قانون اساسی و سایر قوانین جاریه دولت جمهوری اسلامی و آیین نامه اجرایی مربوطه به نظر میرسد.

لذا تقاضای ابطال بخشنامه [نامه] و دستورالعمل غیرموظفی و خلاف اصول قانون اساسی و سایر قوانین موضوعه مورد خواسته را استجابت داریم.”

متن نامه مورد شکایت به شرح زیر است:

“نامه شماره ۹۳/۹۴/۲۰۵۳ مورخ ۱۳۹۴/۱/۳۰

آقای مهندس رحمانی

مدیر کل راه و شهرسازی استان خوزستان

با سلام

احترامًا با عنایت به استعلامات متعدد در ارتباط با واگذاری قطعات ملکی سازمان به متقاضیان جهت الحاق به ملک نامبردگان و یا اضافه مساحت ایجادی در قطعات مورد واگذاری از سوی سازمان بدین وسیله اعلام میدارد: ضمن بررسی دقیق در خصوص حصول اطمینان از تثبیت و قطعیت مالکیت دولت و تصویب کاربری مصوب مسکونی چنان چه اراضی مورد نظر حسب اعلام واحد شهرسازی و معماری به عنوان قطعه مستقل و تفکیکی قابل صدور پروانه نباشد مقرر فرمایید به ترتیب ذیل اقدام لازم معمول فرمایند:

۱ـ در صورتی که باقیمانده مورد درخواست از یک دوم نصاب تفکیک منطقه کمتر باشد (حداکثر ۱۰۰ مترمربع) و هم اکنون امکان تغییر کاربری اراضی به تجاری و یا سایر کاربری هایی که متناسب با مساحت پایین باشد را نداشته باشد و صرفًا یکی از مجاورین متقاضی خرید باشد، فروش بر مبنای قیمت کارشناسی روز و خارج از مزایده وفق مقررات مربوط صرفًا جهت الحاق به قطعات مجاور با کاربری مسکونی انجام پذیرد.

۲ـ بالاتر از مساحتهای یاد شده بدوًا نسبت به اخذ سند شش دانگ قطعه اقدام و سپس با تثبیت کاربری از طریق برگزاری مزایده نسبت به فروش با رعایت مقررات قانونی مربوط اقدام فرمایند. ـ عضو هیأت مدیره سازمان ملی زمین و مسکن وزارت راه و شهرسازی”

در پاسخ به شکایت مذکور، سازمان ملی زمین و مسکن به موجب لایحه شماره ۵۲۱۶۱۸۲ مورخ ۱۴۰۲/۱۱/۲۵ ثبت شده در دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به طور خلاصه توضیح داده است که:

“در خصوص بخشنامه [نامه] شماره ۹۳/۹۴/۲۰۵۳ مورخ ۱۳۹۴/۱/۳۰ که شاکی درخواست ابطال آن را نموده است به عرض میرساند:

با توجه به مفاد نامه شماره ۳۱۰۲۲۸ ـ ۱۴۰۲/۳/۱۷ اداره کل راه و شهرسازی استان خوزستان آقای میثاقیان رأسًا جهت اخذ سند مالکیت برای ساختمان مربوط به خود تحت قسمتی از پلاک ۱۸۹ و ۱۱۴۹/۳۹ بخش ۳ دزفول در هیأت قانون تعیین تکلیف وضعیت اراضی و ساختمانهای فاقد سند رسمی درخواست خود را جهت صدور سند طرح نموده که حسب گزارش کارشناسان فنی و شهرسازی و طبق مختصات جغرافیایی و کروکی مربوطه مشخص میگردد ۱۴۴ مترمربع از عرصه ملک مورد ادعای ایشان در محدوده پلاک ثبتی متعلق به دولت قرار گرفته است.

بدین ترتیب اولاً محرز میگردد که مابقی عرصه پلاک مورد ادعای ایشان در مالکیت دولت نبوده و متعلق به شخص خصوصی است. ثانیًا مستندًا به ماده ۲ قانون تعیین تکلیف وضعیت ثبتی اراضی و ساختمانهای فاقد سند رسمی که مقرر داشته است: «اراضی دولتی، عمومی، ملی، منابع طبیعی و موات از شمول این قانون مستثنی میباشند.»

هیأت مزبور مجاز به تنظیم سند به نام متقاضی (آقای میثاقیان) نسبت به عرصه ملکی دولت نمیباشد. لذا پاسخ اداره کل راه و شهرسازی استان مبنی بر ممانعت از تنظیم سند بر روی اراضی ملکی دولت اعلام گردیده است. در دفاع از بخشنامه [نامه] ابلاغی به استحضار میرساند: اولاً شأن تصویب بخشنامه [نامه] مزبور همان گونه که در سطر نخست آن تصریح شده است، رفع مشکل متقاضیان در مواردی است که افزون بر محدوده ملکی خود مبادرت به تصرف اراضی دولت نموده اند و یا در عمل واگذاری، اضافه مساحت پدید آمده است. در این گونه موارد این سازمان به ادارات کل راه و شهرسازی استانها اجازه داده است به جای رفع تصرف در صورت درخواست مالک مجاور چنان چه کاربری ملک مسکونی بوده و به صورت یک قطعه مستقل قابل تفکیک نباشد مبادرت به واگذاری و فروش مساحت اضافی نماید. هیأت عمومی دیوان ملاحظه میفرمایند که این تصمیم در راستای مساعدت به مالک مجاور بوده و در واقع به نفع مالک متقاضی اتخاذ گردیده است.

ثانیًا موافقت با فروش مساحت اضافی و الحاق آن به ملک مجاور صرفًا در صورت تقاضای مالک بوده و چنان چه مالک مجاور (متصرف) درخواستی در این باب نداشته باشد، اجباری نیست و دولت وفق ضوابط و مقررات قانونی از طریق مراجع ذیصلاح قضایی مبادرت به رفع تصرف خواهد نمود.

بنا به مراتب معروضه فوق بخشنامه [نامه] معترض عنه وفق ضوابط و مقررات قانونی و در چهارچوب صلاحیت این سازمان در مقام متولی اراضی موات شهری صادر و ابلاغ گردیده است. رد شکایت مطروحه مورد استدعا میباشد.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۳/۶/۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

براساس بند ۱۲ ماده ۱۴ از اساسنامه سازمان مّلی زمین و مسکن مصوب سال ۱۳۸۸ هیأت وزیران، اّتخاذ تصمیم درخصوص واگذاری اراضی، املاک و مستحدثات ملکی و مورد تصدی به عنوان معوض یا در قبال مطالبات اشخاص حقیقی و حقوقی از سازمان یا ناشی از وظایف محوله با رعایت قوانین و مقررات، از وظایف هیأت مدیره سازمان مذکور است. با توجه به حکم فوق و با عنایت به این که براساس نامه مورد شکایت درخصوص این بخش از وظایف هیأت مدیره توسط یکی از اعضای هیأت مدیره سازمان اّتخاذ تصمیم شده و این در حالی است که اعمال اختیارات مقرر درخصوص این مورد از صلاحیتهای هیأت مدیره است و نه هریک از اعضای آن، بنابراین نامه شماره ۹۳/۹۴/۲۰۵۳ مورخ ۱۳۹۴/۱/۳۰ که از سوی یکی از اعضای هیأت مدیره سازمان مّلی زمین و مسکن صادر شده، خارج از حدود اختیارات مقام صادرکننده آن بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ صدور ابطال میشود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم  گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری