رای شماره ۱۳۱۶۵۱۱ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: اطلاق بند ۶ ـ ۱ از دستورالعمل اجرايي نحوه تأمين زمين، منابع مالي و ساخت واحدهاي مسکوني ويژه خانوارهاي شهري داراي حداقل دو عضو معلول تحت پوشش بهزيستي به تبعيت از نظريه فقهاي شوراي نگهبان از تاريخ تصويب ابطال شد

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۳۱۶۵۱۱ مورخ ۶/۶/۱۴۰۳ با موضوع: «اطلاق بند ۶ ـ۱ از دستورالعمل اجرایی نحوه تأمین زمین، منابع مالی و ساخت واحدهای مسکونی ویژه خانوارهای شهری دارای حداقل دو عضو معلول تحت پوشش بهزیستی به تبعیت از نظریه فقهای شورای نگهبان از تاریخ تصویب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۳/۶/۶ شماره دادنامه: ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۳۱۶۵۱۱

شماره پرونده: ۰۲۰۱۷۵۱

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: خانمها رضوان محمدی سرواله و روناک محمدی

طرف شکایت: ۱ـ وزارت راه و شهرسازی ۲ـ سازمان ملی زمین و مسکن

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۶ ـ۱ قسمت (ب) از دستورالعمل اجرایی نحوه تأمین زمین، منابع مالی و ساخت واحدهای مسکونی ویژه خانوارهای شهری دارای حداقل ۲ عضو معلول تحت پوشش بهزیستی (ابلاغی به موجب نامه شماره ۶۰۰/۹۴/۱۰۸۷ مورخ ۱۳۹۴/۱/۲۲ معاون وزیر راه و شهرسازی)

گردش کار: شاکیان به موجب دادخواستی واحد ابطال بند ۶ ـ ۱ قسمت (ب) از دستورالعمل اجرایی نحوه تأمین زمین، منابع مالی و ساخت واحدهای مسکونی ویژه خانوارهای شهری دارای حداقل ۲ عضو معلول تحت پوشش بهزیستی (ابلاغی به موجب نامه شماره ۶۰۰/۹۴/۱۰۸۷ مورخ ۱۳۹۴/۱/۲۲ معاون وزیر راه و شهرسازی) را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده اند که:

“ماده ۱۸ قانون حمایت از حقوق معلولان، سازمان ملی زمین و مسکن را مکلف ساخته که زمین مورد نیاز جهت احداث واحدهای مسکونی را به صورت اجاره بلندمدت نود و نه ساله تأمین و برای یک بار در اختیار افراد مذکور قرار دهد و در این ماده ارائه تسهیلات به معلولان را منوط به شرایط قیم یا ولی (این که فرم «ج» سبز رنگ داشته باشند) نکرده چون مقنن صرفًا هدف از وضع چنین قانونی را حمایت از معلولان دانسته و اساسًا نمیشود ایجاد حق و تکلیف در روابط فرد (معلول) با دولت را به وجود شرایطی در ثالث منوط کرد. در تبصره ۱ از قسمت ۲ ماده ۱ آیین نامه اجرایی قانون ساماندهی، تولید و عرضه مسکن تعریف متقاضی معلول را تشریح نموده که مشاهده میشود هیچ گونه قید و شرطی در خصوص قیم یا ولی (این که فرم «ج» سبز رنگ داشته باشد) وجود ندارد .

از منطوق و مفهوم مواد ۱۲۰۷ الی ۱۲۵۶ قانون مدنی صرفًا این نتایج به دست می آید که قیم اداره اموال محجور را برعهده داشته و تحت هیچ عنوانی حق تعدی و تفریط اموال را ندارد و ید او ید امانی است حال براساس بند ۶ ـ۱ این دستورالعمل که ارائه خدمات را در گرو سبز رنگ بودن فرم «ج» قیم دانسته این حق را برای قیم متبادر میسازد که او نیز در خدماتی که قانونگذار برای معلول مدنظر قرار داده شریک است و به نوعی حق مالکیت منفعت خواهد داشت که قطع به یقین این موضوع با اهداف قوانین وضع شده برای حمایت از معلولان مباینت دارد.

از دیدگاه دیگر میتوان به این موضوع اشاره کرد که هر کس با زنده متولد شدن، اهلیت تمتع و با رسیدن به سن رشد، اهلیت استیفا دارد که قیم نیز از این موضوع مستثنی نیست و حال چگونه میتوان دربندی از یک دستورالعمل دولتی چنین حقی را از قیم سلب تا بتوان به معلول خدمات دولتی ارائه کرد . نظر به آیه ۱ از سوره مائده (وجوب وفا) که حاوی دستور وفا به عهد و پیمان است وجود بند ۶ ـ۱ از دستورالعمل موصوف دستاویزی برای عدم وفای به عهد شده (تعهد به ارائه خدمت به معلولان) که از این باب خلاف شرع محسوب میگردد . مستفاد از اصل ۳۱ قانون اساسی هر فرد مستحق داشتن مسکن متناسب با نیاز خود است و دولت موظف است با رعایت اولویت برای آنهایی که نیازمندترند زمینه اجرای این اصل را فراهم کند.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

نامه شماره ۶۰۰/۹۴/۱۰۸۷ مورخ ۱۳۹۴/۱/۲۲ معاون وزیر راه و شهرسازی

“مدیران کل محترم راه و شهرسازی استانها

مدیر کل محترم مسکن و شهرسازی استان سمنان

با سلام،

به پیوست یک نسخه از تفاهم نامه مبادله شده چند جانبه در زمینه تأمین مسکن خانواده های دارای حداقل دو معلول واجد شرایط و تحت پوشش سازمان بهزیستی جهت اجراء ابلاغ میگردد. ـ معاون وزیر راه و شهرسازی

«دستورالعمل اجرایی نحوه تأمین زمین، منابع مالی و ساخت واحدهای مسکونی ویژه خانوارهای شهری دارای حداقل ۲ عضو معلول تحت پوشش بهزیستی»

در اجرای تفاهم نامه مبادله شده در تاریخ ۱۳۹۳/۱۰/۲۰ فی مابین بنیاد مستضعفان انقلاب اسلامی، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، سازمان ملی زمین و مسکن، سازمان بهزیستی کشور و انجمن خیرین مسکن ساز ایران و در راستای قانون ساماندهی و حمایت از ماده (۱) و بندهای ۱، ۲ و ۳ ذیل ماده (۲) قانون مذکور تولید و عرضه مسکن و سیاستهای حمایتی دولت از اقشار کم درآمد خصوصًا و ماده ۹ قانون جامع حمایت از حقوق معلولین موارد زیر جهت اقدام تدوین و ابلاغ میگردد:

……………………….

ب) تعاریف:

۱ _ متقاضی واجد شرایط: به خانواری گفته میشود که دارای شرایط ذیل باشد.

……….

۶ ـ۱ـ فرم «ج» سرپرست خانوار سبز باشد.”

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت راه و شهرسازی به موجب لایحه شماره ۱۰۴۹۳۱/۷۳۰ مورخ ۱۴۰۲/۶/۱۲ توضیح داده است که:

«حمل و نقل» و «مسکن و شهرسازی» میباشد و وظایف اجرایی مربوط به وزارتخانه در مقام اعمال تصدی گری دولت بر اساس “ستاد وزارت راه و شهرسازی بر اساس قوانین و مقررات مربوطه عمدتًا عهده دار وظایف ستادی، نظارتی و … در حوزه های مربوط به قوانین و مقررات مربوطه (از جمله قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی و همچنین اساسنامه شرکتها و سازمانها که بر مبنای اختیارات قانونی توسط هیأت دولت تصویب میگردد) به سازمانها و شرکتهای زیر مجموعه محول شده و توسط دستگاه های یاد شده انجام می پذیرد. بر این اساس با عنایت به فلسفه تشکیل و همچنین محول شدن کلیه وظایف، تعهدات و مسئولیت امور مربوط به زمین و مسکن به سازمان ملی زمین و مسکن بدیهی است شکایت مبحوث عنه متوجه ستاد وزارت راه و شهرسازی نمیباشد. در تشریح مطالب یادشده معروض میدارد همان گونه که در دادنامه های متعدد قضایی از جمله دادنامه شماره ۱۴۰۰۶۸۳۹۰۰۱۰۴۹۸۶۶۵ مورخ ۱۴۰۰/۷/۲۶ صادره از شعبه ۵۵ دادگاه تجدیدنظر استان تهران نیز مورد تأیید واقع شده است؛ به تجویز ماده (۱۷) قانون زمین شهری مصوب ۱۳۶۶ «سازمان زمین شهری» تأسیس و به موجب ماده (۱) مصوبه شماره ۳۵۱۰د/ ش مورخ ۱۳۷۲/۶/۱۶ شورای عالی اداری سازمان یاد شده به «سازمان ملی زمین و مسکن» تغییر نام می یابد. از این باب؛ با عنایت به ضوابط و مقررات مقرر در بندهای (۱)، (۵)، (۶) و (۷) ماده (۶) اساسنامه سازمان ملی زمین و مسکن مصوبه شماره ۱۳۲۰۶۱ ت ۴۰۵۹۳هـ مورخ ۱۳۸۸/۷/۴ هیأت وزیران و همچنین توجهًا به مفاد نامه شماره ۱۰۵۲۰/۱۰۰/۰۲ مورخ ۱۳۹۵/۲/۲۰ وزیر وقت راه و شهرسازی؛ به وضوح قابل استنباط است که کلیه امور مربوط به «واگذاری، تملیک و تملک و اعمال تصدی حقوق مالک اراضی» و همچنین سایر وظایف و تکالیف وزارت متبوع در حوزه های «زمین» و «مسکن» به سازمان ملی زمین و مسکن که در قالب شرکت دولتی تأسیس شده است، محول گردیده است .

با در نظر گرفتن احکام موضوع ماده (۳۰۰) قانون تجارت؛ بدیهی است ستاد وزارت راه و شهرسازی پس از محول شدن این وظایف به سازمان ملی زمین و مسکن و به واسطه شخصیت حقوقی مستقل آن، دیگر مسئولیتی اعم از تعقیب و دفاع و همچنین اجرای محکومیت های احتمالی پیرامون اقدامات به عمل آمده به شرح موصوف را ندارد. لازم به ذکر است فارغ از مسئولیت سازمان ملی زمین و مسکن به عنوان اصل در جهت احراز مسئولیت دعاوی مربوط به حوزه «زمین» و «مسکن»، در پاره ای از موارد اجرای تکالیف و وظایف موصوف به ادارات کل راه و شهرسازی استانها تفویض میگردد که بالتبع در صورت «اجرای احکام قانونی» و یا «انعقاد هرگونه قرارداد» توسط ادارات یاد شده با اشخاص حقیقی و حقوقی مراتب به واسطه شخصیت حقوقی مستقل ادارات کل راه و شهرسازی استانها (تطبیق عنوان «تشکیلات دولتی» موضوع ماده (۵۸۷) قانون تجارت و همچنین ضوابط موضوع ماده (۲۳۱) قانون مدنی موضوع توجهی به ستاد وزارت راه و شهرسازی ندارد . با عنایت به مراتب فوق رد شکایت شاکی مورد استدعاست”

معاون وزیر راه و شهرسازی سازمان ملی زمین و مسکن نیز در پاسخ به شکایت مذکور به موجب لایحه شماره ۶۰۰/۱۴۰۲/۲۶۶۱۹ مورخ ۱۴۰۲/۵/۹ توضیح داده است که:

“اولاً: دستورالعمل یاد شده ناظر به خانوارهای دارای دو فرزند معلول است که با توجه به ماده ۹ یاد شده در مقدمه دستورالعمل در اولویت واگذاری قرار دارند و ناظر به فرد معلول نیست. به عبارتی این دستورالعمل خانوار محور بوده است. ثانیًا: با توجه به مقدمه دستورالعمل، این مصوبه در اجرای ماده (۱۸) قانون حمایت از حقوق معلوالن مصوب ۱۳۹۶ تدوین نگردیده است بلکه با نظر داشت قانون جامع حمایت از حقوق معلولین مصوب ۱۳۸۳ و اصلاحات آن در سال ۱۳۹۴ و نیز قانون ساماندهی و حمایت از تولید مسکن مصوب ۱۳۸۷ تنظیم و ابلاغ گردیده است. لذا استناد شاکی جهت ابطال بند (۶ ـ ۱) آن به استناد ماده (۱۸) قانون مصوب ۱۳۹۶ توجیه قانونی ندارد . ثالثًا: پس از تصویب قانون حمایت از حقوق معلولان مصوب اسفند ۱۳۹۶ در ماده (۳۳) قانون آمده است : «قانون جامع حمایت از حقوق معلولان مصوب ۱۳۸۳/۲/۱۶ از تاریخ لازم الاجرا شدن این قانون نسخ میگردد .» بدین ترتیب قانونی که دستورالعمل یاد شده در اجرای آن تدوین گردیده اینک منسوخ گردیده و شکایت حاضر موضوعیت ندارد. رد شکایت مطروحه مورد استدعا میباشد .

آن چه که اینک در ارتباط با معلولین اعمال میگردد، ماده (۱۸) قانون حمایت از حقوق معلولان مصوب ۱۳۹۶ میباشد که مقرر میدارد: «سازمان ملی زمین و مسکن مکلف است زمین مورد نیاز احداث واحدهای مسکونی افراد دارای معلولیت فاقد مسکن را به صورت اجاره بلند مدت ۹۹ ساله تامین و برای یک بار در اختیار افراد مذکور قرار دهد.»

در راستای اجرای ماده (۱۸) قانون یاد شده چنانچه فرد معلول واجد شرایط جزء سوم تبصره (۱) بند (۲) ماده (۱) آیین نامه اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن باشد؛ استحقاق برخورداری از مزایای ماده (۱۸) قانون مذکور را خواهد داشت؛ چه، واگذاری زمین جهت احداث واحد مسکونی به صورت اجاره بلند مدت ۹۹ ساله در قانون ساماندهی و حمایت از تولید مسکن پیش بینی گردیده است. جزء سوم تبصره (۱) بند (۲) ماده (۱) آیین نامه اجرایی آن در باب شرایط متقاضیان انفرادی مسکن مقرر میدارد: «معلولین جسمی حرکتی با دارا بودن حداقل ۲۰ سال سن و با معرفی سازمان بهزیستی کشور» به علاوه، به موجب عمومات قانون مدنی شخص محجور نمیتواند رأسًا مبادرت به اعمال حقوقی و تصرف مادی در اموال خود نماید، زیرا فاقد اهلیت استیفا میباشد هرچند که از اهلیت تمتع برخوردار است قانونگذار در ماده (۱۸) قانون صراحت دارد که زمین مورد نیاز شخص معلول فاقد مسکن به صورت اجاره بلند مدت ۹۹ ساله، برای یک بار در اختیار او قرار میگیرد .

بدیهی است شخص محجور (صغار، مجانین و اشخاص غیر رشید) مخاطب ماده (۱۸) نمیباشند. چه، مخاطب ماده (۱۸) باید واجد اهلیت استیفاء برای اجرای حق خود باشد که بتواند رأسًا نسبت به تنظیم قرارداد اقدام و ملک را در اختیار و تصرف گیرد حال آن که محجور از چنین توانایی رأسًا برخوردار نیست .

شاکی در بند (۲) دادخواست تقدیمی بیان نموده که در تبصره (۱) از قسمت (۲) ماده (۱) آیین نامه اجرایی قانون ساماندهی شخص معلول تعریف شده و مشاهده میگردد که هیچ گونه قید و شرطی در خصوص قیم یا ولی (این که فرم (ج) سبز رنگ داشته باشد) وجود ندارد.

پاسخ آن است که :

در تبصره موصوف آمده است: افراد زیر میتوانند بدون شرط تأهل و بدون شرط سرپرست خانوار بودن در زمره متقاضیان واجد شرایط قرار گیرند: معلول جسمی ـ حرکتی با دارا بودن حداقل ۲۰ سال سن و با معرفی سازمان بهزیستی کشور.» ملاحظه میگردد در این بند صرفًا معلول جسمی ـ حرکتی مورد نظر قانونگذار است لذا شخص محجور نمیتواند متقاضی واجد شرایط تلقی گردد.”

در خصوص ادعای شاکیان مبنی بر مغایرت مقرره مورد شکایت با موازین شرعی، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۴۲۸۳۱ مورخ ۱۴۰۳/۴/۱۸ اعلام کرده است که:

“موضوع بند ۶ ـ۱ دستورالعمل اجرایی نحوه تأمین زمین، منابع مالی و ساخت واحدهای مسکونی ویژه خانوارهای شهری دارای حداقل ۲ عضو معلول تحت پوشش بهزیستی در جلسه مورخ ۱۴۰۳/۴/۱۰ فقهای شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر میگردد:

«اطلاق دستورالعمل مورد شکایت، در تعیین شرط اضافه بر قانون در صورت نیاز شخص معلول و عدم تأمین از طرق دیگر، خلاف شرع شناخته شد.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۳/۶/۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۴۲۸۳۱ مورخ ۱۴۰۳/۴/۱۸ در رابطه با جنبه شرعی مقرره مورد شکایت اعلام کرده است که : «اطلاق دستورالعمل مورد شکایت، در تعیین شرط اضافه بر قانون در صورت نیاز شخص معلول و عدم تأمین از طرق دیگر خلاف شرع شناخته شد.» بنابراین در اجرای حکم مقرر در ماده ۸۷ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ مبنی بر لزوم تبعیت هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان درخصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، اطلاق بند ۶ ـ۱ از دستورالعمل اجرایی نحوه تأمین زمین، منابع مالی و ساخت واحدهای مسکونی ویژه خانوارهای شهری دارای حداقل دو عضو معلول تحت پوشش بهزیستی خلاف شرع است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰ ۱۰/۲/۱۴۰۲) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری