رای شماره ۱۲۹۲ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: دستورالعمل اجرايي بند سوم ماده ۲۹ قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراها که بر اساس نامه شماره ۲۳۶۴۰ ـ ۱۴۰۰/۳/۲۵ رئيس هيأت مرکزي نظارت بر انتخابات شوراهاي اسلامي کشور ابلاغ شده و متضمن تعيين شرايطي براي شرکت در انتخابات شوراهاي اسلامي در شهرهاي زير يکصدهزار نفر جمعيت و همچنين روستاها است، ابطال شد

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۲۹۲ مورخ ۱۴۰۱/۷/۱۹ با موضوع: «دستورالعمل اجرایی بند سوم ماده ۲۹ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراها که بر اساس نامه شماره ۲۳۶۴۰ ـ ۱۴۰۰/۳/۲۵ رئیس هیأت مرکزی نظارت بر انتخابات شوراهای اسلامی کشور ابلاغ شده و متضمن تعیین شرایطی برای شرکت در انتخابات شوراهای اسلامی در شهرهای زیر یکصدهزار نفر جمعیت و همچنین روستاها است، ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۱/۷/۱۹ شماره دادنامه: ۱۲۹۲ شماره پرونده: ۰۰۰۱۴۴۳

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای سجاد کریمی پاشاکی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال دستورالعمل اجرایی بند سوم ماده ۲۹ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراها به شماره ۲۳۶۴۰ مورخ ۱۴۰۰/۳/۲۵ رئیس هیأت مرکزی نظارت بر انتخابات شوراهای اسلامی کشور

گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال کل دستورالعمل اجرایی بند سوم ماده ۲۹ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراها به شماره ۲۳۶۴۰ مورخ ۱۴۰۰/۳/۲۵ رئیس هیأت مرکزی نظارت بر انتخابات شوراهای اسلامی کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

“صرف نظر از تأیید یا رد فحوی دستورالعمل معترض عنه در این فراز از شکایت، وظایف هیأت نظارت بر انتخابات شوراهای اسلامی، در قانون تشکیلات؛ وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران تصریح شده است و در این وظایف و تکالیف اثری از وضع دستورالعمل، اختیار تفسیر قانون و … دیده نمیشود. لذا اقدام به وضع دستورالعمل بند سوم ماده ۲۹ قانون انتخابات شوراها، طی ابلاغیه معترض عنه خارج از حدود اختیارات و تکالیف هیأت مرکزی نظارت بر انتخابات شوراهای اسلامی، میباشد.

به استناد ماده ۷۵ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران، نحوه فعالیتهای تبلیغاتی انتخابات، مدت زمان تبلیغـات، محدودیتها و ممنوعیتها و سـایر شـرایط و مقـررات مربوط را آییننامه اجرایی این قانون تعیین خواهد نمود. همچنین ماده ۱۰۶ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران، وزارت کشور را مسئول اجرای این قانون دانسته که موظف است ظرف دو ماه آیین نامه های اجرایی مورد نیاز را تهیه و هیأت وزیران موظف است ظرف مدت سه ماه پس از تصویب این قانون خارج از نوبت آیین نامه های مذکور را تصویب نماید. از آنجاییکه در آیین نامه های اصداری این قانون، در موضوع بند ۳ ماده ۲۹ ،اکتفا به منطوق ماده به ویژه تبصره آن شده است، فلذا هیأت مرکزی نظارت بر انتخابات و نیز دبیر ستاد انتخابات سمتی در وضع آن ندارند، کما اینکه به لحاظ شکلی با توجه به ماده ۷۹ آیین نامه اجرایی انتخابات شوراهای اسلامی شهر و شهرک مصوب ۱۳۷۷ هیأت وزیران و نیز ماده ۸۶ آیین نامه اجرایی انتخابات شوراهای اسلامی روستا و بخش مصوب ۱۳۸۱ هیأت وزیران دستورالعمل اجرایی این آیین نامه ها با تصویب وزیر کشور لازم الاجرا است. در نتیجه طرفین شکایت هیچ سمتی در وضع و ابلاغ دستورالعمل مذکور نداشته اند.

اولاً مقنن از وضع بند ۳ ماده ۲۹ قانون، به دنبال احراز دقیق مکان سکونت برای انتخاب کنندگان در انتخابات به استثناء شهرهای بالای یکصد هزارنفر جمعیت بوده است فلذا وضع مقرره نباید به احراز دو یا چندگانگی امکان رأی در حوزه های مختلف انتخابیه منجر شود. در بند ۳ ماده ۲۹ شرط سکونت یک ساله مطمح نظر قرار داده شده است، اما طرفین شکایت آن را به غیراز بند ۳ مورد تصریح قرار نداده و یا اینکه در ابتدای امر بر آن تأکید ننموده اند. به عبارتی ضرورتی بر سکونت یک ساله برای احراز امکان رأی دادن در حوزه انتخابیه موضوع بند ۳ ماده ۲۹ قانون، قائل نشده اند که این خود نقض تصریح سکونت حداقل یک سال در محل اخذ رأی، در موضوع تصویب نامه معترض عنه میباشد. نظر به اینکه بر اساس بند ۳ بخش (ب) ماده ۶۹ آیین نامه اجرایی انتخابات شوراهای اسلامی روستا و بخش مصوب ۱۳۸۱ و بند ۳ بخش (ب) ماده ۶۷ آیین نامه اجرایی انتخابات شوراهای اسلامی شهر و شهر مصوب ۱۳۷۷ مرجع تشخیص سکونت، اعضای شعبه ثبت نام تصریح عنوان شده اند، فلذا تشخیص سکونت از طریق داشتن اموال غیرمنقول از قبیل مسکن، زمین کشاورزی، باغ و … نمیتواند تأمین کننده بند ۳ ماده ۲۹ و تصریح تبصره این ماده قلمداد شود و به عبارتی متجاوز از این نصوص است چرا که محرز است که افراد غیرمسکون میتوانند در کلیه نقاط کشور دارای املاک مذکور در بند ۵ دستورالعمل مورد شکایت باشند. همچنین در بند ۴ دستورالعمل معترض عنه، پدر و مادر تحت تکفل مشروط به اینکه حداقل از یکسال قبل از انتخابات ساکن حوزه انتخابیه باشند، امکان رأی دهی متکفل در حوزه انتخابیه پدر و مادر تحت تکفل، را ممکن دانسته، هر چند که این افراد در مکان دیگری سکونت داشته باشند. وضع این مقرره نیز متجاوز از تبصره ذیل ماده ۲۹ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران است. چرا که مقنن در این بند اولویت را برای تشخیص حوزه رأی دهی، با سکونت زن و فرزندان متکفل دانسته و حتی عبارت «یا» مورد استفاده در بند ۳ دستورالعمل معترضعنه اضافه از نص مشابه در تبصره ذیل ماده ۲۹ است.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“دستورالعمل اجرایی بند «سوم» ماده ۲۹ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراها اشخاص ذیل در شهرهای زیر یکصد هزار نفر جمعیت و همچنین در روستاها حق رأی دارند.

۱ـ اشخاصی که در حوزه انتخابیه دارای اقامتگاه دائم هستند.

۲ـ اشخاصی که در اکثر روزهای هفته (حداقل ۴ روز) ساکن حوزه انتخابیه هستند.

۳ـ اشخاصی که زن و یا فرزند آنها ساکن حوزه انتخابیه باشند به شرطی که حداقل یکسال قبل از انتخابات ساکن حوزه انتخابیه باشند.

۴ـ اشخاصی که پدر و یا مادر آنها (افراد تحت تکفل) ساکن حوزه انتخابیه باشند با شرط مقرر در بند سوم.

۵ ـ اشخاصی که در حوزه انتخابیه دارای اموال غیرمنقول از قبیل مسکن، زمین کشاورزی ، باغ و … هستند. ـ رئیس هیأت مرکزی نظارت بر انتخابات شوراهای اسلامی کشور”

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس مرکز مدیریت عملکرد، بازرسی و امور حقوقی وزارت کشور به موجب نامه شماره ۸۷۵۸۰ مورخ ۱۴۰۰/۶/۱۰ ،ضمن ارسال لایحه شماره ۸۶۶۰۶ مورخ ۱۴۰۰/۶/۹ مدیر کل دفتر امور شوراهای اسلامی شهر و روستا، این گونه توضیح داده است که:

“لازم به ذکر است دستورالعمل مورد اشاره از طرف هیأت مرکزی نظارت بر انتخابات شوراهای اسلامی کشور طی نامه شماره ۲۳۶۴۰ مورخ ۱۴۰۰/۳/۲۵ واصل شده است و وزارت کشور در راستای اجرای وظیفه قانونی خود موضوع بند ۱۷ سیاستهای کلی انتخابات مصوب ۱۳۹۵/۷/۲۴ مقام معظم رهبری که مقرر میدارد: «در اجرای انتخابات ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی، مجلس خبرگان رهبری و شوراهای اسلامی شهر و روستا توسط وزارت کشور زیر نظر هیأتهای اجرایی مرکزی انتخابات به ریاست وزیر، که ترکیب این هیأت وظایف آن و همچنین ترکیب و وظایف هیأتهای اجرایی استانی و شهرستانی را قانون مشخص میکند.» دستورالعمل واصله را طی نامه شماره ۴۸۵۰۸ مورخ ۱۴۰۰/۳/۲۶ ابلاغ نموده است. با عنایت به اینکه دستورالعمل مورد نظر در انتخابات اخیر مورد استفاده قرار گرفته و انتخابات مورد بحث بر اساس آن برگزار شده است، لذا رسیدگی به ابطال دستورالعمل مذکور منتفی شده و فاقد موضوعیت میباشد. با توجه به مفاد ماده ۵۶ قانون شوراها که کیفیت نظارت بر انتخابات شوراهای اسلامی کشور را طبق مواد ۷۳ و ۷۴ قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری و انتخابات شوراهای مزبور مصوب ۱۳۶۵/۴/۲۹ مقرر نموده است و این مهم به عهده ترکیبی از نمایندگان مجلس شورای اسلامی در دو سطح استان و مرکزی میباشد و همچنین نظر به اینکه در هیچ یک از قوانین و مقررات موضوعه در خصوص سکونت تعریفی وجود ندارد و همواره این موضوع مورد ابهام و سوال بوده است و نمایندگان فوق الذکر خود در مقام وضع و تفسیر قوانین میباشند، هیأت مرکزی نظارت به عنوان بالاترین مرجع نظارتی ذیربط در اجرای وظیفه نظارتی خود و به منظور رفع ابهامات و شبهات حقوقی موجود در این زمینه نسبت به تهیه دستورالعمل موصوف اقدام نموده است. لذا، با عنایت به مطالب معنونه، اقدام وزارت کشور در ابلاغ دستورالعمل مبحوث عنه کاملاً قانونی و بر مبنای وظایف اجرایی مقرر بوده تا جایی که عدم انجام آن میتوانست عواقب و تبعاتی را به همراه داشته باشد. ضمنًا هیأت مرکزی نظارت و ستاد انتخابات صرفًا در زمان انتخابات تشکیل و منحصر به زمان خاصی است و بعد از تأیید صحت انتخابات از سوی مراجع مربوط دیگر وجود خارجی ندارد و وقتی مرجعی وجود نداشته باشد مبنای شکایت اساسًا از حیز انتفاع خارج است لذا با توجه به مراتب فوق، درخواست رد دعوای شاکی مورد تقاضاست.”

هیأت عمـومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۱/۷/۱۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

برمبنای بند ۳ ماده ۲۹ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی، «سکونت حداقل یک سال در محل اخذ رأی به استثنای شهرهای بالای یکصد هزار نفر جمعیت»، به عنوان یکی از شرایط انتخاب کنندگان در انتخابات شوراهای اسلامی اعلام شده و براساس ماده ۱۰۶ همین قانون: «وزارت کشور مسئول اجرای این قانون است و مو ّظف است ظرف دو ماه آیین نامه های اجرایی مورد نیاز را تهیه و هیأت وزیران مو ّظف است ظرف مدت سه ماه پس از تصویب این قانون خارج از نوبت آیین نامـه های مذکور را تصویب نمایـد.» نظر به اینکه بر مبنای حکم مقرر در ماده اخیرالذکر، وزارت کشور و هیأت وزیران مراجع تهیه و تصویب آیین نامه های اجرایی مورد نیاز برای اجرای قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شـوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی هستند، بنابراین دستورالعمل اجرایی بند سوم ماده ۲۹ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراها که براساس نامه شماره ۲۳۶۴۰ مورخ ۱۴۰۰/۳/۲۵ رئیس هیأت مرکزی نظارت بر انتخابات شوراهای اسلامی کشور ابلاغ شده و متضمن تعیین شرایطی برای شرکت در انتخابات شوراهای اسلامی در شهرهای زیر یکصد هزار نفر جمعیت و همچنین روستاها است، خارج از حدود اختیار و خلاف قانون بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری