رای شماره ۱۱۳۹۴۱۲ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: دستورالعمل نحوه نظارت بر انتخابات تعاوني ها و اتاق هاي تعاون مصوب ۱۴۰۰/۷/۱۸ با توجه به اينکه اتاقهاي تعاون از مصاديق مؤسسات خصوصي حرفه اي عهده دار خدمات عمومي شناخته شده اند، قابل طرح در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري تشخيص داده نشد

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۱۳۹۴۱۲ مورخ ۱۴۰۲/۵/۳ با موضوع: مؤسسات خصوصی حرفه ای عهده دار خدمات عمومی شناخته شده اند، قابل طرح در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تشخیص «دستورالعمل نحوه نظارت بر انتخابات تعاونی ها و اتاق های تعاون مصوب ۱۴۰۰/۷/۱۸ با توجه به اینکه اتاق های تعاون از مصادیق داده نشد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۲/۵/۳ شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۱۳۹۴۱۲

شماره پرونده: ۰۱۰۴۹۵۷

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای سید محمد زین الدینی

طرف شکایت: اتاق تعاون مرکزی جمهوری اسلامی ایران

موضوع شکایت و خواسته: ابطال دستورالعمل نحوه نظارت بر انتخابات تعاونی ها و اتاق های تعاون مصوب ۱۴۰۰/۷/۱۸

گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال دستورالعمل نحوه نظارت بر انتخابات تعاونی ها و اتاقهای تعاون مصوب ۱۴۰۰/۷/۱۸ را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

“۱ـ در سطر سوم ماده ۶۸ قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۹۳/۲/۱۷ به «انتخاب مجمع عمومی اتاق تعاون ایران» اشاره شده اما در بند ۳ ماده ۲ دستورالعمل مورخ ۱۴۰۰/۷/۱۸ واژه «عمومی» حذف شده است. همچنین در بند ۳ و تبصره ۱ آن محدودیت ۴ ساله برای نمایندگان اتحادیه های تعاونی تعیین شده که مبنای قانونی آن مبهم است.

۲ـ در ماده ۶۸ قانون مذکور ۴ وظیفه برای انجمن مرکزی نظارت تعیین شده است:

الف) نظارت بر انتخابات تعاونی ها و اتاق های تعاون

ب) بررسی و احراز شرایط داوطلبان

ج) رسیدگی به شکایات و اعالم نظر درباره انطباق برگزاری مجمع نمایندگان اتاق تعاون ایران با قانون و مقررات موضوعه

د) رسیدگی به شکایات مربوط به کلیه مراحل انتخابات شرکتها و اتحادیه های تعاونی و اتاق تعاون شهرستان و استان. اما در بند ۴ ماده ۴ دستورالعمل حق «اعلام نظر» بیان شده در بند (ج) اتاق تعاون ایران، به شرکتهای تعاونی مشمول و اتاقهای تعاون شهرستان و استان نیز گسترش و تسری داده شده است.

۳ـ بند ۶ ماده ۴ دستورالعمل و هر سه تبصره آن، فراتر از چهار اختیار مذکور در ماده ۶۸ قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۹۳/۲/۱۷ هستند.

۴ـ در تبصره ۱ بند ۳ ماده ۵ دستورالعمل، ادارات تعاون، کار و رفاه اجتماعی شهرستانها در سراسر کشور، مکلف به تأمین مکان مناسب برای استقرار دبیرخانه کمیسیون شده اند که مبنای قانونی آن مبهم است.

۵ ـ در تبصره ۳ بند ۳ ماده ۵ و همچنین در ماده ۱۷ دستورالعمل، از واژه غیرفارسی «لیست» استفاده شده که نقض اصل ۱۵ قانون اساسی است. همچنین در همه صفحه های آن، از اعداد انگلیسی استفاده شده است.

۶ ـ ماده ۷ دستورالعمل بیان مبهمی دارد و به نظر میرسد فراتر از چهار اختیار مذکور در ماده ۶۸ قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۹۳/۲/۱۷ میباشد.

۷ـ در ماده ۸ دستورالعمل، از واژه «مجمع» استفاده شده و به نظر میرسد پسوند «عمومی» جا افتاده است این ماده و تبصره های آن فراتر از چهار اختیار ذکر شده در ماده ۶۸ قانون مذکور میباشد.

۸ ـ ماده ۹ دستورالعمل، دبیرخانه مکلف است نتیجه تصمیم را به اطلاع تعاونی یا اتاق مربوطه برساند. استفاده از واژه «یا» این اختیار را به دبیرخانه داده که اگر تصمیمی درباره یک شرکت تعاونی گرفته شده باشد، به جای ابلاغ به ذینفع، فقط به اتاق تعاون مربوطه اطلاع دهد و شرکت تعاونی از آن باخبر نخواهد شد یا با تأخیر آگاه خواهد شد. همچنین در هر دو تبصره این ماده از واژه «مجمع» استفاده شده و به نظر میرسد پسوند «عمومی» جا افتاده است.

۹ـ در تبصره ۲ ماده ۱۰ دستورالعمل، به مهلت ۲ روزه داوطلبان رد صلاحیت شده برای تسلیم تقاضای بررسی مجدد اشاره شده که مبنای قانونی این مهلت مبهم است.

۱۰ـ در تبصره ماده ۱۱ دستورالعمل وظیفه ارسال رونوشت مکاتبات به واحد اداری ذی ربط در وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی بر عهده شاکی گذاشته شده که بدعت است.

۱۱ـ در سطر سوم ماده ۱۲ دستورالعمل، از عبارت «تشخیص وارده» استفاده شده که معنای آن مشخص نیست. در سطر هفتم همین ماده، منظور از رأی صادره و اطلاق آن به رأی بدوی یا رأی تجدیدنظر مشخص نیست و ابهام دارد.

۱۲ـ در ماده ۱۳ دستورالعمل، اشاره شده که در صورت شکایت از نحوه برگزاری انتخابات شرکتهای تعاونی، صدور تأییدیه ثبت تغییرات، منوط به قطعی شدن رأی کمیسیون یا انجمن نظارت است که این امر، فراتر از چهار اختیار مذکور در ماده ۶۸ قانون بخش تعاون اقتصاد جمهوری اسلامی ایران و سه عنوان بیان شده در تبصره همان ماده است.

۱۳ـ در ماده ۶۸ قانون مذکور بیان شده که انجمن مرکزی نظارت، مرجع بررسی و احراز شرایط داوطلبان فقط بر اساس ماده ۳۸ آن قانون است اما در ماده ۱۵ دستورالعمل مورخ ۱۴۰۰/۷/۱۸ هیچ اشاره ای به این قید نشده که سبب سلیقه ای شدن بررسی صلاحیت داوطلبان میشود.

۱۴ـ در ماده ۱۶ دستورالعمل، دوبار به مهلت ۳ روز اشاره شده که مبنای قانونی آن مبهم است.

۱۵ـ در ماده ۱۷ دستورالعمل، اشاره شده «هیأت رئیسه اتاق تعاون ایران مکلف است … تحویل دهند.» در ابتدای جمله از عبارت هیأت رئیسه استفاده شده که بر اساس ماده ۶۰ قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران از هفت عضو اصلی و دو عضو علی البدل تشکیل شده است. با توجه به این که در پایان جمله از فعل جمع «تحویل دهند» استفاده شده، هر ۷ نفر مکلف به انجام این کار شده اند.

همچنین در سطر پایانی ماده ۱۷ ،از عبارت «پس پایان» استفاده شده که معنای آن مشخص نیست.

۱۶ـ در بند ۱۸ ماده ۱۸ دستورالعمل مورخ ۱۴۰۰/۷/۱۸ ،به جای بیان یک نام مشخص و معین، از عبارت «سایر تعاونی ها حسب مورد به تشخیص و اعلام انجمن نظارت» استفاده شده و با این جمله امکان گسترش دامنه شمول دستورالعمل در آینده فراهم شده است.

۱۷ـ در ماده ۱۹ دستورالعمل به سایت اینترنتی com.iccnezart اشاره شده که صرفنظر از ایراد نگارشی و نوشتن واژه nezart به جای nezarat نشانی آن اشتباه است.

۱۸ـ در بخش پایینی فرم شماره ۱ و ۲ پیوست دستورالعمل، اشاره شده که داوطلبان باید تصویر گواهی تحصیلی را پیوست کنند. همچنین در این ۲ فرم داوطلبان باید وضعیت تأهل خود را بیان کنند. در حالی که در ماده ۳۸ قانون بخش تعاون اقتصاد جمهوری اسلامی ایران اشاره ای به مدرک تحصیلی یا تأهل نشده است.

۱۹ـ بر اساس تبصره ماده ۶۸ قانون مذکور، دستورالعمل تصویب شده توسط انجمن مرکزی نظارت و فقط برای تعاونی های مشمول نافذ است اما در فرم شماره ۳ پیوست دستورالعمل مصوب ۱۴۰۰/۷/۱۸ اقدام به گسترش و تسری صلاحیت به تعاونیهای غیرمشمول شده است.

۲۰ـ در ماده ۶۸ قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۹۳/۲/۱۷ مجلس شورای اسلامی، از عبارت «نظارت بر انتخابات تعاونی ها و اتاقهای تعاون» استفاده شده اما در بند ۱ ماده ۴ دستورالعمل، عبارت «کلیه مراحل» به آن افزوده شده که فراتر از متن قانون است.

۲۱ـ در ماده ۶۸ قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۹۳/۲/۱۷ مجلس شورای اسلامی، از عبارت «بررسی و احراز شرایط داوطلبان» استفاده شده اما در بند ۲ ماده ۴ دستورالعمل، از عبارت «بررسی و تطبیق» استفاده شده که خلاف منظور قانونگذار به نظر میرسد.”

شاکی بعدًا به موجب لایحه تکمیلی دیگری انصراف خود را از بعد شرعی نسبت به موضوع شکایت و خواسته اعلام کرده است.

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس انجمن مرکزی نظارت بر انتخابات تعاونی ها و اتاق های تعاون به موجب لایحه شماره ۰۲/۱۰۲۹ مورخ ۱۴۰۲/۱/۲۲ توضیح داده است که:

“الف ـ ایراد عدم صلاحیت:

۱ـ به موجب ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری، صالحیت و حدود اختیارات دیوان احصاء گردیده است و نام اتاق تعاون ایران و انجمن مرکزی نظارت موضوع ماده ۶۸ قانون بخش تعاون جمهوری اسلامی ایران به دلیل اینکه در زمره واحدهای دولتی به شمار نمی آید در عداد مصادیق ماده اخیرالذکر تعیین نگردیده است. مضافًا اینکه به موجب دادنامه اصداری هیأت عمومی آن مرجع به شماره ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۶۵۷ مورخ ۱۴۰۱/۱۱/۴ اتاق تعاون ایران از مصادیق مقررات موضوع بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری محسوب نشده و قابلیت طرح و رسیدگی در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ندارد.

۲ـ از طرفی انجمن مرکزی نظارت به موجب ماده ۶۸ قانون اصلاح قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۹۳ نسبت به انجمن نظارت قبل از اصلاح قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران تغییرات ماهیتی پیدا نموده و از عداد مراجع تصمیم گیری دولتی خارج گردیده است. بنابراین انجمن مرکزی نظارت مذکور یک نهاد غیردولتی محسوب میشود و از طرفی نام انجمن مرکزی نظارت بر انتخابات تعاونی ها جزء نهادها و مؤسسات موضوع بندهای ۱ و ۲ از ماده ۱۰ قانون دیوان ذکر و قید نشده است و پر واضح است که خواسته شاکی نفیًا یا اثباتًا، جزًا یا کلاً قابل رسیدگی در دیوان عدالت اداری نمیباشد از همین رو تقاضای صدور قرار عدم صلاحیت در این خصوص را دارد.

ب) دفاع ماهوی:

۱ـ به موجب ماده ۶۸ قانون اصلاح قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی مصوب ۱۳۹۳ انجمن مرکزی نظارت مرجع رسیدگی به شکایات مربوط به کلیه مراحل انتخابات شرکتها و اتحادیه های تعاونی و اتاق تعاون تعیین و بالتبع صلاحیت اعلام نظر درباره انطباق برگزاری مجامع عمومی را دارد از طرفی بر اساس تبصره ذیل ماده ۶۸ دستورالعمل نحوه تعیین اعضای کمیسیونهای نظارت و چگونگی تشکیل جلسات آن همچنین تعیین تعاونیهای مشمول این ماده از وظایف و اختیارات انجمن نظارت میباشد.

۲ـ انجمن مرکزی نظارت بر اساس تجویز مقنن و اختیارات قانونی مکتسبه در ماده ۶۸ قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران حسب تکلیف محوله و با عطف توجه به اهمیت موضوع، اقدام به تهیه، تدوین و تصویب دستورالعمل نحوه نظارت بر انتخابات تعاونی ها و اتاق های تعاون نموده است تا با توجه به نقش و اهمیت شرکتهای تعاونی و آثار و تبعاتی که میتواند در نتیجه نقض تشریفات قانونی در تشریفات برگزاری انتخابات (تصمیمات انتخاباتی آنها) در مجموعه اداری زیر مجموعه و نیز شهرستانها یا استان یا کشور و حوزه فعالیتشان حلول یا حادث یا احساس شود که در خصوص تصمیمات انتخاباتی آنها باید قوانین و مقررات را با دقت نظر بیشتر چه از حیث تکالیف نظارتی محوله چه از حیث رسیدگی نسبت به جری تشریفات قانونی و حسب مورد اتخاذ تصمیم و اعلام نظر (صدور رأی) نماید تا از تبعات اجتماعی انتخابات صورت گرفته بکاهد و از طرفی چنانچه تشخیص دهد در مجامع عمومی شرکت تعاونی غیر مشمول نقض فاحش قوانین و مقررات رخ داده برای حفظ و صیانت از قانون مبادرت به بررسی تصمیمات انتخاباتی شرکتهای مذکور مینماید و این موضوع نه تنها مغایرتی با ماده ۶۸ قانون که مبنای تصویب دستورالعمل نحوه نظارت است ندارد بلکه به قاعده ملازمه اذن در شیء با اذن در لوازم آن نیز انجمن در این فقره مأذون بوده است و دستورالعمل معترض عنه علی الاطلاق تکمیل کننده قانون آن نیز میباشد.

علی ایحال با عنایت به موارد معنونه فوق از آنجا که اولاً اتاق در زمره مصادیق ماده ۱۰ و بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری به شمار نمی آید ثانیًا مستند به بند (ب) ماده ۱ قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد اتاق های تعاون از مصادیق مؤسسات خصوصی حرفه ای عهده دار خدمات عمومی به شمار میروند، ثالثًا مقرره مزبور ناشی از اجازات قانونگذار در حکم ماده ۶۸ و تبصره ذیل آن تدوین و تصویب شده است فلذا رد شکایت شاکی مورد استدعا میباشد.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۲/۵/۳ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

براساس بند ۱ ماده ۱۲ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ رسیدگی به شکایات، تظّلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین نامه ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداریها و مؤسسات عمومی غیردولتی در مواردی که مقررات مذکور به عّلت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز و یا سوء استفاده از اختیارات یا تخّلف در اجرای قوانین و مقررات یا خـودداری از انجـام وظایف مـوجب تضییع حقوق اشخاص میشود، از جملـه صلاحیتها و وظایف هیأت عمومی دیوان عدالت اداری است. نظر به اینکه براساس بند (ب) ماده ۱ قانون دائمی نمودن قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب ۱۳۹۹/۱۱/۱۸ اتاقهای تعاون از مصادیق مؤسسات خصوصی حرفه ای عهده دار خدمات عمومی شناخته شده اند، بنابراین به اعتبار مرجع مصوب که از مصادیق دستگاه های موضوع بند ۱ ماده ۱۲ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ محسوب نمیشود، رسیدگی به خواسته در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری قابل طرح نیست.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری