رای شماره ۱۱۳۰ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال نامه شماره ۱۷۱۸۹ـ ۱۳۹۹/۲/۱۴ معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت کشور

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۱۳۰ مورخ ۱۴۰۰/۴/۱ با موضوع: «ابطال نامه شماره ۱۷۱۸۹ـ ۱۳۹۹/۲/۱۴ معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت کشور» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یدالله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۰/۴/۱ شماره دادنامه: ۱۱۳۰ شماره پرونده: ۹۹۰۱۶۱۰

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای امیرسبحان شهنازی سنگاچین

موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره ۱۷۱۸۹ـ ۱۳۹۹/۲/۱۴ معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت کشور

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال نامه شماره ۱۷۱۸۹ـ ۱۳۹۹/۲/۱۴ معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

“اولاً؛ طرف شکایت با بهره گیری از تبصره ۳ ماده ۲۰ آیین نامه اجرایی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران، ماده ۲۸ قانون مدیریت بحران و نیز بند ۱۰ ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری برای یافتن راهکاری که خللی متوجه اجرای رأی وحدت رویه ۲۱۰۲ـ ۱۳۹۷/۱۲/۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نشود، آن را به نوعی آن هم غیرقانونی در بند ۱۰ ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری، پادار کرده باشد و به همین منظور، مکاتبه موضوع شکایت، مستند به مفاد صورتجلسه مورخ ۱۳۹۵/۱۱/۱۱ شورای حقوق و دستمزد در خصوص پرداخت فوق العاده ویژه (موضوع بند ۳ ماده ۲۰ آیین نامه اجرایی قانون تشکیل مدیریت بحران)، تنظیم شده است. این در حالی است که وفق رأی دادنامه ۲۱۰۲ـ ۱۳۹۷/۱۲/۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مستفاد از اصل ۱۷۰ قانون اساسی، بند مذکور فاقد مبنای قانونی محسوب شده است و نمیتوان به آن اسـتناد نمود. از سـوی دیگر امـتیازی برای کارکنان واحدهای مدیریت بحران از حیث پرداخت فوق العاده، نه در قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران و نیز نه در قانون مدیریت بحران کشور، دیده نشده است و علی القاعده هرگونه پرداختی به کارمندان موضوع قانون مدیریت می بایست با حصر مندرج در قانون مدیریت خدمات کشوری از جمله احکام موضوع فصل دهم، صورت پذیرد. از آنجائیکه برای برقراری بند ۱۰ ماده ۶۸ تحت عنوان فوق العاده ویژه نیز، مقنن شرایطی پیش بینی کرده است. لذا بدوًا وفق ماده ۷۴ میبایست موضوع در شورای حقوق و دستمزد تعیین تکلیف شود. لذا چون مصوبه این شورا در سال ۱۳۹۵ در راستای تبصره ۳ ماده ۲۰ آیین نامه اجرایی قانون تشکیل مدیریت بحران صادر گردید. این استناد بر اساس رأی دادنامه وحدت رویه دیوان عدالت اداری، فاقد مبنای قانونی دانسته شده است. بنابراین مصوبه شورای حقوق و دستمزد نیز که منبعث از آن است، فاقد مبنای قانونی تلقی میشود. همچنین هیچ کدام از ترتیبات مندرج در بند ۱۰ ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری در برقراری فوق العاده مبحوث عنه، رعایت نشده است به عبارتی سازمان امور اداری و استخدامی میبایست لیست مشاغل دریافت کننده این فوق العاده را تعیین و پیشنهاد نماید، که با توجه به بررسی صورت گرفته لیست متفاوتی از این کارکنان به نسبت سایر کارکنان وزارت کشور و واحدهای تابعه، وجود ندارد و نیز آنکه هیأت وزیران میبایست افزایش مذکور را تصویب نماید که در این خصوص برای کارکنان این واحدها، مصوبهای مجزا صادر نشده است. بنابراین به نظر میرسد طرف شکایت متجاوز از نص قانونی یاد شده و مقررات قانونی بعدی، درصدد بهرهمندی کارکنان شاغل در واحدهای مدیریت بحران را از فوق العاده ویژه، بر خلاف مصوبه هیأت وزیران افزایش داده است و به عبارتی درصد فوق العاده ویژه را برای کارشناسان از ۲۵ درصد به ۴۵ درصد و برای مدیران تا ۵۰ درصد افزایش داده است. که این خود خارج از حدود اختیارات قانونی و چه به لحاظ شکل و چه به لحاظ ماهیت، مغایر بند ۱۰ ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری میباشد.

ثانیًا: از آنجائیکه در ماده ۲۸ قانون مدیریت بحران تنفیذ تصمـیمات مقید به قانون تشکیل سـازمان مـدیریت بحران شده است لذا تصمیمات خلاف قانون را نمیتوان قانونی برشمرد و آن را تنفیذ شده محسوب کرد. لذا با توجه به اینکه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری طی رأی وحدت رویه، تبصره ۳ ماده ۱۹ آیین نامه اجرایی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران را وفق اصل ۱۷۰ قانون اساسی، غیرقانونی بر شمرده است. لذا آثار بعدی آن نیز غیرقابل ابتنای قانونی خواهد بود.

ثالثًا: همانطور که مشخص است مستند طرف شکایت در مبحث پرداخت فوق العاده مربوطه همان مبانی استدلالی دادنامه وحدت رویه ۲۱۰۲ مورخ ۱۳۹۷/۱۲/۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری است که امر به پرداخت فوق العاده یاد شده را غیرقانونی بر شمرده بود لذا هیچ موجب قانونی جدید در مکاتبه معترض عنه ارایه نشده است. لذا با استناد به بند ۳ اصل ۹ قانون اساسی و بند ۱۰ ماده ۶۸ و مواد ۶۴ ،۷۴ ،۷۸ و ۱۲۷ قانون مدیریت خدمات کشوری، ابطال کل مقرره مورد اعتراض مورد استدعاست.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“معاون محترم وزیر و رئیس سازمان مدیریت بحران کشور

سلام علیکم

با احترام؛ بازگشت به نامه شماره ۱۵۵۱۸ ـ ۱۳۹۹/۲/۱۰ موضوع برقراری فوق العاده ویژه برای کارکنان شاغل در حوزه مدیریت بحران استانداریها و فرمانداریها، موارد ذیل را به آگاهی میرساند:

۱ـ بر اساس تبصره ۳ ماده ۲۰ آیین نامه اجرایی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران موضوع مصوبه شماره ۱۸۵۶۴۵/ت ۴۰۷۹۲ ک ـ ۱۳۸۸/۹/۲۱ افرادی که به هر نحوی در امر مدیریت بحران در واحدهایی که به موجب ماده ۱۹ آیین نامه تشکیل میشود به کار گمارده میشوند، در طول مدت تصدی پست سازمانی مرتبط از فوق العاده ویژه علاوه بر سایر فوق العاده های کارکنان حداکثر تا ۲۰ درصد به تشخیص مقام مافوق برخوردار میشوند.

۲ـ طبق ماده ۲۶ قانون مدیریت بحران کشور مصوب ۱۳۹۸/۵/۷ ،تصمیمات سازمان مدیریت بحران کشور و سایر دستگاه های ذیربط، مستند به قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران، در طول سالهای ۱۳۹۴ تا زمان لازم الاجرا شدن قانون جدید تنفیذ شده است. بر این اساس کلیه کارکنان مشمول که قبلاً از فوق العاده مورد نظر برخوردار شده اند کمافی السابق از آن بهره مند خواهند بود و برای افراد جدیدالانتصاب در حوزه وظیفه ای فوق الذکر پرداخت فوق العاده مذکور مستلزم اخذ مجوز جدید میباشد که میبایست مستند به بند (ژ) ماده ۹ قانون مدیریت بحران کشور اقدام لازم صورت پذیرد./ معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت کشور”

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت کشور به موجب لایحه شماره ۱۱۸۲۱۰ مورخ ۱۳۹۹/۷/۲۹ توضیح داده است که:

“۱ـ به موجب مفاد تبصره ۳ ماده ۲۰ آیین نامه اجرایی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور موضوع تصویب نامه شماره ۱۸۵۶۴۵ت ۴۰۷۹۲ ک ـ ۱۳۸۸/۹/۲۱ مبنی بر اینکه افرادی که به هر نحوی در امر مدیریت بحران در واحدهایی که به موجب ماده ۱۹ این آیین نامه تشکیل میشود به کار گرفته شوند در طول مدت تصدی از فوق العاده ویژه علاوه بر سایر فعالیتهای کارکنان حداکثر تا ۲۰ درصد به تشخیص مقام مافوق برخوردار میشوند اقدام شده است.

۲ـ دادنامه شماره ۲۱۰۲ـ ۱۳۹۷/۱۲/۷ دیوان عدالت اداری که در مقام تعارض آراء صادر گردیده تصویب نامه مارالذکر را ابطال ننموده است و علی الاطلاق پرداخت آن را در مورد موضوع شکایت قابل استناد برای شعب دیوان ندانسته و مورد ایراد هیأت تطبیق مصوبات دولت با مجلس موضوع اصول ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی نیز قرار نگرفته است همچنین بر اساس اصل ۱۰۷ قانون، آیین نامه های مصوب دولت برای دستگاههای اجرایی و زمانی که نسخ و ابطال نشده باشد لازم الاجرا میباشد و بر همین اساس در سال گذشته نیز پرداخت گردیده است بنابراین با استفاده از مستندات مذکور تا زمانی که مصوبه مورد ابطال قرار گرفته کماکان به قوت خود باقی است.

۳ـ از آنجایی که بی اثر بودن قانون نسبت به گذشته مطلق نبوده و قانونی که کیفیت و طریقه مطالبه حق ثابت را از غیربه وسیله محاکم قانونی تعیین مینماید و تغییر در ماهیت حق نمیدهد عطف به ما سبق نمیشود بر همین اساس علاوه بر آن حقوق مکتسبه که در طول یک زمان معقول به گونه ای قانونی شکل گرفته یا ثبات یافته با تغییر قانون از بین نرفته و قانون سابق بعد از فسخ نیز توسط قانون جدید حکومت خواهد داشت. با عنایت به شرح فوق، حقوق مکتسبه افراد تا زمانی که در شغل خود اشتغال و فعالیت دارند حاکمیت داشته و قابل پرداخت میباشد و در صورتی که فرد جدید در حوزه مذکور فعالیت داشته مشمول قواعد گذشته به دلیل فقد قانون و مقررات قابل پرداخت نمیباشد و دلیل پرداخت صرفًا تبصره ۳ ماده ۲۰ آیین نامه اجرایی مارالبیان بوده و نظرات مشورتی موضوع نامه شماره ۷۵۲۹۷۸ ـ ۱۳۹۸/۱۲/۲۵ رئیس امور حقوقی و مجلس سازمان اداری و استخدامی کشور و همچنین نامه شماره ۷۰۳۶۸۷ ـ ۱۳۹۸/۱۲/۴ رئیس امور مدیریت مشاغل و نظام های پرداخت در ارتباط با ابلاغ مصوبه شورای حقوق و دستمزد موضوع ماده ۷۴ قانون مدیریت خدمات کشوری مؤید تأیید پرداخت فوق العاده مذکور میباشد و همانطور که بیان گردید رأی مورد استنادی دیوان نیز حکمی مبنی بر ابطال تبصره ۳ ماده ۲۰ آیین نامه را مورد حکم قرار نداده است.”

هیأت عمومی دیـوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۰/۴/۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثـریت آراء به شرح زیر به صـدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

اولاً: براساس ماده ۶۴ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال ۱۳۸۶ ،نظام پرداخت کارمندان دستگاههای اجرایی منحصرًا براساس ارزشیابی عوامل شغل و شاغل و سایر ویژگیهای مذکور در فصل دهم قانون فوق الذکر است و مطابق ماده ۸۷ قانون مزبور، کّلیه مبانی پرداخت خارج از ضـوابط و مقـررات فصـل دهم که مربوط به حقوق و مزایای کارمندان رسمی و پیمانی است، با اجرای قانون مذکور از تاریخ ۱۳۸۸/۱/۱ لغو گردیده است. همچنین براساس ماده ۱۲۷ قانون یادشده کّلیه قوانین و مقررات عام و خاص مغایر با قانون مزبور از تاریخ لازم الاجرا شدن قانون مدیریت خدمات کشوری لغو شده و از این رو، پرداخت هرگونه وجهی تحت عنوان حقوق و مزایا به کارمندان دولت خارج از چهارچوب مقرر در قانون مدیریت خدمات کشوری مستلزم تصریح قانونگذار است. ثانیًا: با توجه به اینکه در قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور مصوب سال ۱۳۸۷ پرداخت فوق العاده ویژه برای مدیریت بحران علاوه بر فوق العاده ویژه موضوع بند ۱۰ ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری پیش بینی نشده است و حکم مقرر در تبصره ۳ ماده ۲۰ آیین نامه اجرایی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور (موضوع تصویب نامه شماره ۱۸۵۶۴۵ت۴۰۷۹۲ک ـ ۱۳۸۸/۹/۲۱ وزیران عضو کمیسیون امور زیربنایی، صنعت و محیط زیست) که مقرر داشته: «افرادی که به هر نحوی در امر مدیریت بحران در واحدهایی که به موجب ماده (۱۹) این آیین نامه تشکیل میشود به کار گرفته میشوند، در طول مدت تصدی از فوق العاده ویژه علاوه بر سایر فوق العاده های کارکنان حداکثر تا بیست درصد به تشخیص مقام مافوق برخوردار میشوند»، به دلیل مغایرت با قوانین پیش گفته و اصل ۱۷۰ قانون اساسی ، قابلیت استناد ندارد و به این امر در رأی وحدت رویه شماره ۲۱۰۲ـ ۱۳۹۷/۱۲/۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز تصریح شده است. ثالثًا: هرچند به موجب ماده ۲۶ قانون مدیریت بحران کشور مصوب سال ۱۳۹۸ تصمیمات سازمان مدیریت بحران کشور و سایر دستگاههای ذیربط مستند به قانون تشکیل سازمان مذکور در طول سالهای ۱۳۹۴ تا زمـان لازم الاجرا شدن قانون جـدید (۱۳۹۸/۶/۱۹) تنفیذ شده است، لکن این امـر به معنای تنفیذ تصمیمات منطبق با قانون مراجع تصمیمگیر است و شامل مصـوبات غیرقـانونی از جمله تبصـره ۳ ماده ۲۰ آیین نامه اجرایی مصوب سال ۱۳۸۸ فوق الذکر نمیگردد. بنا به مراتب فوق، مکاتبه شماره ۱۷۱۸۹ـ ۱۳۹۹/۲/۱۴ معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت کشور که با استناد به تبصره ۳ ماده ۲۰ آیین نامه اجرایی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران ، پرداخت فوق العاده ویژه را به افرادی که در امر مدیریت بحران به کار گرفته میشوند، تجویز نموده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمد مصدق