رای شماره ۱۱۳۰۹۰۸ هيات عمومی ديوان عدالت اداری
با موضوع: تبصره ۵ ماده ۱۵ تعرفه عوارض محلي سال ۱۴۰۰ مصوب شوراي اسلامي شهر گنبد کاووس تحت عنوان عوارض ارزش افزوده اراضي و املاک ناشي از اجراي طرح هاي توسعه شهري از تاريخ تصويب ابطال شد
بسمه تعالی
مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران
یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۱۳۰۹۰۸ مورخ ۱۶/۵/۱۴۰۳ با موضوع: «تبصره ۵ ماده ۱۵ تعرفه عوارض محلی سال ۱۴۰۰ مصوب شورای اسلامی شهر گنبد کاووس تحت عنوان عوارض ارزش افزوده اراضی و املاک ناشی از اجرای طرحهای توسعه شهری از تاریخ تصویب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.
مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد
تاریخ دادنامه: ۱۴۰۳/۵/۱۶ شماره دادنامه: ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۱۳۰۹۰۸
شماره پرونده: ۰۱۰۴۶۹۴ـ ۰۱۰۴۶۹۳
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: ستاد اجرایی فرمان حضرت امام (ره)
طرف شکایت: شورای اسلامی شهر گنبدکاووس
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره ۵ ماده ۱۵ عوارض ارزش افزوده اراضی و املاک ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری سال ۱۴۰۰ مصوب شورای اسلامی شهر گنبد کاووس
گردش کار: ستاد اجرایی فرمان حضرت امام (ره) به موجب دادخواستی ابطال تبصره ۵ ماده ۱۵ عوارض ارزش افزوده اراضی و املاک ناشی از اجرای طرحهای توسعه شهری سال ۱۴۰۰ مصوب شورای اسلامی شهر گنبد کاووس را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
“شهرداری گنبدکاووس پس از محکومیت به پرداخت حقوق مالکانه (مساحت ۳۰۶۲ مترمربع مشاع از شش دانگ) در اقدامی تلافی جویانه و برخلاف اصول مسلم حقوقی از جمله عطف به ماسبق نشدن قوانین و به استناد امور واهی تقاضای ارزش افزوده نسبت به باقیمانده ملک ناشی از طرحهای توسعه شهری براساس قانون برنامه پنجم توسعه به عنوان قانون موخر التصویب و فاقد اعتبار در حال حاضر نموده است. با ذکر این نکته که اولاً: طرح قبل از سال ۱۳۸۹ اجرا (قبل از تاریخ تصویب قانون برنامه پنجم توسعه) ثانیًا: به موجب ماده ۲۰ آیین نامه نحوه اجرای اصل ۴۹ قانون اساسی ستاد اجرایی فرمان امام (ره) قائم مقام ملاک سابق محسوب میشود ثالثًا: شروع مالکیت محکوم ستاد قبل از انقلاب میباشد. نتیجه این که مالکیت ستاد به عنوان قائم مقام محکوٌم علیه قبل از تصویب قانون مرقوم میباشد؛ لذا رأی معترض عنه در بدو امر مخالف اصل عطف به ماسبق نشدن قوانین میباشد. با توجه به صدر رأی شماره ۴۲۳ مورخ ۱۴۰۰/۱۲/۲۲ کمیسیون ۷۷ این ستاد محکوم به پرداخت قیمت روز شش دانگ ملک طبق نظر کارشناس رسمی دادگستری تحت عنوان محاسبه ارزش افزوده باقیمانده ملک شده است این درحالی است که ۴ دانگ از شش دانگ پلاک مزبور در مالکیت شهرداری گنبد قرار دارد. مبنای رأی کمیسیون ۷۷ دفترچه تعرفه عوارض و بهای خدمات شهری مصوب ۱۴۰۰ بیان شده این درحالی است که طرح توسعه خیابان در دهه های قبل از تاریخ مصوبه شورای شهر اجرا گردیده است و لذا رأی کمیسیون ۷۷ مصداق بارز عطف به ماسبق شدن است. همچنین در قسمت اخیر تبصره ماده ۱۴ آیین نامه نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراها مصوب ۱۳۷۵ مقرر شده «وضع عوارض ماده ۴ قانون مدنی به عنوان یک اصل کلی حقوقی اثر قانون را نسبت به آتیه میداند و قانون را نسبت به ماقبل آن مؤثر نمیداند. جدید و افزایش عوارض قبلی، عطف به ماسبق نمی شود».
برخی از مصوبات شوراها که به دلیل رعایت نکردن این قاعده ابطال گردیده است و قابل ملاک و مناطگیری است عبارتند از:
بخش (الف) دادنامه شماره ۹۶۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۱۰۱۱ مورخ ۱۳۹۶/۱۰/۵ و دادنامه های شماره ۹۵۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۱۳۱۴ الی ۱۳۱۶ مورخ ۱۳۹۵/۱۲/۱۰ و ۹۵۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۱۳۱۷ مورخ ۱۳۹۵/۱۲/۱۰ صادره از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری.
در تبصره ۴ ماده ۱۰ لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه های عمومی و عمرانی و نظامی دولت مصوب ۱۳۵۸/۱۱/۷ مقرر شد طرحهای موضوع این قانون از تاریخ شروع به اجرا از پرداخت هر نوع عوارض مستقیم به شهرداریها مثل انواع عوارض متعلق به زمین و ساختمان و سایر اموال منقول و غیرمنقول و حق مرغوبیت و مشابه آن معاف هستند. همچنین مطابق با قانون راجع به لغو حق مرغوبیت مصوب ۱۳۶۰/۸/۲۸ مجلس شورای اسلامی که مقرر داشته است:
«نظر به این که طبق قانون نحوه خرید املاک و اراضی مصوب ۱۳۵۸/۱۱/۱۷ شورای انقلاب دریافت حق مرغوبیت از مالک یا مالکین املاکی که در اثر توسعه معابر و یا میادین و امثال آن به املاک آنها تعلق میگرفته منتفی گردیده است، لذا حق مرغوبیت ناشی از اجرای طرحهای عمرانی و ترمیم و توسعه معابر و غیره که به موجب قوانین سابق بر آن به املاک اشخاص اعم از حقیقی و یا حقوقی تعلق گرفته لکن تاکنون واصل نشده ملغی و از این تاریخ به بعد دیگر وجهی به عنوان حق مرغوبیت چه بابت اصل و چه از جهت خسارت توسط شهرداریها وصول نخواهد شد و این قبیل مطالبات در هر مرحله از وصول باشد دریافت نمی گردد. کلیه قوانین مخالف این قانون لغو میگردد» بنابراین قوانین فوق بر حق مرغوبیت مهر باطل زدند. اخذ عوارض در قبال ارائه خدمات قابل دریافت است. اخذ عوارض بدون ارائه خدمات خاص و مشخص جایز نیست. هر چند طبق بند ۲۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵، تصویب نرخ خدمات ارائه شده توسط شهرداری و سازمانهای وابسته به آن با رعایت آیین نامه مالی و معاملاتی شهرداریها با رعایت مقررات مربوطه از جمله وظایف شورای اسلامی شهر تعیین شده است، لیکن منظور از تصویب نرخ خدمات مصرح در این بند از ماده قانونی، خدمات مستقیمی است که از سوی شهرداری ارائه میشود. صراحت بند ۸ ماده ۱۲ قانون مالیات بر ارزش افزوده سال ۱۳۸۷ اموال غیرمنقول را معاف از ارزش افزوده دانسته است. همچنین باید گفت که تعمق و بررسی در کلیه موارد قانون مالیات بر ارزش افزوده به ویژه ماده ۳ آن، صرفًا مربوط به کالا و خدمات (نظیر خدمات حمل و نقل و امثالهم) است به علاوه موارد مصرحه در مواد ۳۹، ۳۸ و ۱۶ قانون مالیات بر ارزش افزوده مبین آن است که قانون موصوف، صرفًا امور معاملاتی و مبادلاتی بر ارزش کالاها و خدمات مربوط به آن و مشخص شده در قانون را شامل میشود. همچنین عوارض منظور شده، جهت شهرداری در قانون مالیات بر ارزش افزوده نیز صرفًا ناظر بر موارد مبادرت به تولید و حمل و نقل، صادرات و واردات کالای خاص و مشخص در مواد ۴۳ و ۳۸ قانون مالیات بر ارزش افزوده میباشد که دقیقًا مشخص شده و در هیچ جای قانون مالیات بر ارزش افزوده حتی یک کلمه درخصوص امکان اخذ ارزش افزوده از اموال غیرمنقول نام و ذکری به میان نیامده است. اخذ ارزش افزوده با آرای متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مغایرت دارد از جمله رأی شماره ۹۵۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۷۷۳ مورخ ۱۳۹۵/۱۰/۷ . در پایان این بخش قابل ذکر است که براساس ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و ماده ۶۰ قانون الحاق مواردی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) سال ۱۳۹۳ و ماده ۷۱ قانون محاسبات عمومی کشور همچنین تبصره ۳ ماده ۶۲ قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه، اخذ وجه باید مستند به قانون باشد که درحال حاضر درخصوص ارزش افزوده مستندی وجود ندارد.
پر واضح است هنگامی که براساس مقررات تبیین شده، شهرداری بدون مجوز قانونی حق اخذ وجه، خدمات و یا کالا را از شهروندان ندارد، به طریق اولی زمانی که وظیفه ای (توسعه معابر و خیابان ها) مطابق قانون به عهده شهرداری گذارده شده است، نمی توان هزینه آن را از شهروندان مطالبه نمود. با عنایت به مراتب فوق استدعای ابطال تبصره ۵ ماده ۱۵ دفترچه عوارض و خدمات شهری مصوب سال ۱۴۰۰ شورای اسلامی شهر گنبدکاووس را داریم.”
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۰ مصوب شورای اسلامی شهر گنبدکاووس
“ماده پانزده: عوارض ارزش افزوده اراضی و املاک ناشی از اجرای طرحهای توسعه شهری
……….
تبصره ۵: مالکین آن دسته از امالک سطح شهر با هر میزان عرض معبر که رأسًا از طریق اقدامات مراجع قضایی به نحوی از انحاء نسبت به میزان مساحت واقع در طرح اقدام به اخذ غرامت و خسارت از شهرداری مینمایند به ازای هرمترمربع عرضه باقیمانده، به میزان p ۱۴۰ مشمول پرداخت عوارض ارزش افزوده میگردند.”
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر گنبدکاووس به موجب لایحه شماره ۲۰۰ ـ ۱۲۶۲ مورخ ۱۴۰۱/۶/۷ توضیحاتی داده است خلاصه آن به قرار زیر است:
“در ماهیت امر اقدام شهرداری در اخذ عوارض ارزش افزوده مطابق با ضوابط و مقررات قانونی حاکم بر قضیه میباشد شهرداریهای کل کشور از مؤسسات عمومی و عام المنفعه محسوب که درآمدهای ثابت و پایدار آن صرفًا از طریق پرداختهای شهروندان هر شهر به صورت عوارض یا جریمه تأمین و براساس این درآمد حاصله، بودجه سالیانه پیشبینی و مطابق ردیفهای مالی و برنامه ریزی انجام شده در قالب پروژه ها و طرح ها هزینه میگردد . با همین رویکرد و سیاست در برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران در ذیل ماده ۱۷۴ عوارض بر ارزش افزوده اراضی و املاک ناشی از اجرای طرحهای توسعه شهری پیش بینی و هویت دوباره به اقتصاد فلج شده شهرداریها بخشید. بر همین مبنا موضوع نحوه و چگونگی تعیین ارزش افزوده و مشمولین آن را شهرداری طی لایحه ای به شورای اسلامی شهر گنبدکاووس ارسال و النهایه شورای اسلامی شهر گنبدکاووس با اخذ عوارض ارزش افزوده به شرح تبصره ۵ ماده ۱۵ دفترچه عوارض و خدمات شهرداری مصوب سال ۱۴۰۰ موافقت کرد و جهت انطباق مصوبه با قوانین جاری به کمیته انطباق فرمانداری ارسال و مورد تأیید قرار گرفت. از سوی دیگر با بررسی آرا متعدد و صادره از سوی هیأت عمومی دیوان و هیأتهای تخصصی از جمله دادنامه شماره ۲۵۲ الی ۲۶۵ موضوع تعیین عوارض بر ارزش افزوده باقیمانده اراضی ناشی از اجرای طرحهای مصوب شهری مورد تأیید قرار گرفت و نهایتًا براساس نظریه شماره ۲/۱۰۲/۹۵ ـ ۱۳۹۵/۵/۱۶۶۰ [۹۵/۱۰۲/۱۱۶۰ ـ ۲/۵/۱۳۹۵] شورای نگهبان مورد تأیید قرار گرفت. طبق بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف انتخابات شورای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ تصویب لوایح و برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر، نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاستهای عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام میشود و در قانون مالیات بر ارزش افزوده تبصره یک ماده ۵۰ و اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه جمهوری اسلامی ایران موسوم به تجمیع عوارض، تبصره یک ماده ۵ مصوب ،۱۳۸۱ وضع عوارض محلی تجویز شده است. علی ایحال اعلام میدارد که شورای نگهبان با شرایطی طبق نظریه ۹۵ ـ ۱۰۲ـ ۱۱۶۰ [۹۵/۱۰۲/۱۱۶۰] مورخ ۱۳۹۵/۵/۲ جعل عوارض برحق مشرفیت یا حق تشرف را مخالف شرع، اعلام نکرده است. بلکه حق مشرفیت را مغایر دانسته در واقع این حق را که از حقوق عین مالی و از شقوق حقوق مالکانه بوده را در حدود اختیارات شورا ندانسته، که متأسفانه در بسیاری از محافل حقوقی از آن برداشت اشتباه دارند. وفق اظهارات نمایندگان شاکی که در پرونده اصلی قیمت عرصه واقع در طرح را پذیرفته اند، واقفید که در خیابانهایی که از سوی قائم مقام مالک سابق (ستاد اجرایی فرمان امام (ره)) جهت دسترسی معابر که ایجاد نموده اند شهرداری را محکوم به پرداخت قیمت روز نموده را محمل قانونی دانسته ولی مصوبه شورای اسلامی شهر را در خصوص تعیین عوارض بر ارزش افزوده ناشی از معابر ایجادی را که مبنای دریافت عوارض، تاریخ مراجعه به دادگستری و اعلام شکایت معرفی کرده را غیرقانونی دانسته و قبول ندارند. در حالی که مصوبات که به تصویب و تأیید رسیده و انتشار یافته و به صراحت اعلام شده به میزان ۱۴۰p قیمت منطقه ای ملک را تاریخ مراجعه به دادگستری و طرح دعوی علیه شهرداری مشمول پرداخت عوارض ارزش افزوده دانسته است نه تاریخ اجرای طرح تعریض. ممکن است تعریض سنوات قبل صورت پذیرفته باشد لیکن مراجعه مالک برای اخذ غرامت در سال ۱۴۰۰ حکم قطعی دادگاه اصل ۱۴۹ صادر شده است. به دلیل این که مراجعه به دادگاه جدید و مؤخر محسوب میگردد، مشمول عوارض موصوف میشود. علیهذا با عنایت به دلایل و مستندات قانونی و ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنجم توسعه و موجب تبصره پنجم ماده ۱۵ دفترچه عوارضی و بهای خدمات شهری مصوبه شورای اسلامی شهر گنبدکاووس و تأیید کمیته انطباق فرمانداری که عضوی از آن دادستان بوده و طی تشریفات قانونی و نشر آگهی عمومی میباشد استدعا دارد حکم شایسته در خصوص رد شکایت شاکی صادر فرمایند.”
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۳/۵/۱۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
اولاً براساس اصل سی و چهارم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، دادخواهی حق مسّلم هر فرد است و هرکس میتواند به منظور دادخواهی به دادگاه های صالح مراجعه نماید و همه افراد مّلت حق دارند این گونه دادگاه ها را در دسترس داشته باشند و هیچ کس را نمیتوان از مراجعه به دادگاهی که به موجب قانون حق رجوع به آن را دارد، منع کرد. ثانیًا براساس ماده ۳۰ قانون مدنی هر مالکی نسبت به مایملک خود حق همه گونه تصرف و انتفاع دارد، مگر در مواردی که قانون استثناء کرده باشد و به موجب ماده ۳۱ همین قانون، هیچ مالی را از تصرف صاحب آن نمیتوان بیرون کرد مگر به حکم قانون. ثالثًا در آراء مختلف هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه شماره ۸۰۹۲ مورخ ۱۸/۷/۱۴۰۲ حکم به ابطال مقررات مشابه با مقرره مورد اعتراض در این پرونده صادر شده است. بنا به مراتب فوق، تبصره ۵ ماده ۱۵ تعرفه عوارض محلی سال ۱۴۰۰ شهرداری گنبدکاووس که تحت عنوان عوارض ارزش افزوده اراضی و املاک ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، خلاف قانون است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۰/۲/۱۴۰۲) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری