رای شماره ۱۱۳۰۵۷۱ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: ماده ۴ تعرفه عوارض محلي سال ۱۴۰۰ مصوب شوراي اسلامي شهر اراک تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشي از تغيير کاربري املاک از تاريخ تصويب ابطال شد

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۱۳۰۵۷۱ مورخ ۱۶/۵/۱۴۰۱ با موضوع: «ماده ۴ تعرفه عوارض محلی سال ۱۴۰۰ مصوب شورای اسلامی شهر اراک تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک از تاریخ تصویب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۳/۵/۱۶ شماره دادنامه: ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۱۳۰۵۷۱

شماره پرونده: ۰۰۰۲۹۷۶

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: ۱ـ آقای رضا هاشمی فرزند علی داد ۲ـ آقای رضا هاشمی فرزند علی

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر اراک

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۴ و تبصره های ذیل آن از تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات سال ۱۴۰۰ شهرداری اراک تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک مصوب شورای اسلامی شهر اراک

گردش کار: شاکیان به موجب دادخواستی واحد ابطال ماده ۴ و تبصره های ذیل آن از تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات سال ۱۴۰۰ شهرداری اراک تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک مصوب شورای اسلامی شهر اراک را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده اند:

“شورای اسلامی شهر اراک به موجب ماده ۴ دفترچه تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری اراک مربوط به سال ۱۴۰۰ اقدام به تصویب مصوبه ای تحت عنوان: عوارض بر ارزش افزوده ناشی از عوارض تغییر کاربری املاک نموده که بر اساس آن به شهرداری اراک اجازه داده میشود عوارض تغییر کاربری براساس زمان پرداخت طبق فرمول مقرره مورد شکایت محاسبه و اخذ نماید. این در حالی است که هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به موجب آرای متعدد اعلام داشته، تغییر کاربری و عوارض تعیینی آن در صلاحیت شوراهای اسلامی شهرها نیست. از این رو با استناد به دلایل ذیل، ابطال ماده مارالذکر و تبصره های ذیل آن از تاریخ تصویب مورد تقاضاست:

الف: دلایل دال بر غیر قانونی بودن ماده معترض عنه:

۱ـ نظر به ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران اصلاحی ۱۳۸۸/۱/۲۳ بررسی و تصویب طرحهای تفصیلی شهری و تغییرات آنها در هر استان به وسیله کمیسیونی با حضور مسئولین مندرج در آن ماده صورت میگیرد از آن جا که تغییر کاربری از جمله وظایف قانونی شورای اسلامی نمیباشد به طریق اولی نمیتواند در این خصوص وضع قاعده نماید و از بابت تغییر کاربری ها قسمتی از اراضی مردم مبلغ آن را دریافت کند. مصوبات اخذ عوارض تغییر کاربری از سوی شورای شهر با مقررات مختلف از جمله ماده صد قانون شهرداریها، قانون نحوه خرید و تملک اراضی اشخاص در طرحهای عمومی و عمرانی، ماده ۷۱ قانون تشکیلات وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی مغایرت دارد براساس ماده ۷ از همان قانون، شهرداریها مکلف به اجرای مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران میباشند و حق دخالت در تغییر کاربری املاک یا اخذ عوارض خودسرانه را ندارند.

۲ـ اخذ عوارض ناشی از تغییر کاربری املاک دارای مغایرت با قانون مالیات بر ارزش افزوده میباشد. زیرا در قانون موصوف صرفًا امور معاملاتی و مبادلاتی بر ارزش کالا و خدمات مربوط به آن مشخص شده است. همچنین عوارض منظور شده، جهت شهرداری در قانون مالیات بر ارزش افزوده نیز صرفًا ناظر بر موارد مبادرت به تولید، حمل و نقل، صادرات و واردات کالاهای خاص و مشخص در مواد ۳۸ و ۴۳ قانون مالیات بر ارزش افزوده میباشد و در هیچ قسمت از قانون مالیات بر ارزش افزوده حتی یک کلمه در خصوص اموال غیرمنقول نام و ذکری به میان نیامده است.

۳ـ شورای نگهبان به موجب نظریات خود نسبت به خلاف شرع بودن اخذ عوارض تغییر کاربری اعلام موضع نموده از جمله نامه شماره ۹۰/۳۰/۴۲۶۲۰ مورخ ۱۳۹۰/۳/۲۹ و نظریه سال ۱۳۹۵ که مصوبه شورای شهر شاندیز به شماره ۲۵۵۴ مورخ ۱۳۹۵/۱۱/۲۴ که طبق آنبه شهرداری اجازه داده شده بود بابت تغییر کاربری املاک درصدی از عرصه ملک و یا ارزش ریالی ملک را از شهروندان به صورت رایگان دریافت کند، فقهای شورای نگهبان اعلام داشتند:

با استحضار به این که عوارض بر اخذ اراضی اشخاص به صورت مجانی صادق نمیباشد بنابراین مصوبه مذکور خلاف موازین شرع شناخته شد.

ب) مغایرت با آرا هیأت عمومی دیوان عدالت اداری (عدم رعایت ماده ۹۲ تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری):

اگر چه عوارض شهرداری یکی از نیازهای درآمدی شهرداری جهت ارائه خدمات عمومی میباشد لیکن این اخذ وجوه با توجه به آرایمتعدد شعب و هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در این رابطه، نباید از طریق غیرقانونی وصول شود چنان که ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۸۰ نیز مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی را از اخذ وجوه غیر قانونی منع نموده است و ارائه خدمات به مردم به هر قیمتی ازجمله اخذ وجوه غیر قانونی ایجاد هرج و مرج میکند. بنابراین اخذ وجوه از شهروندان دارای ضوابطی میباشد و این در حالی است که شهرداری اراک بدون توجه به قانون همچنین بدون توجه به آرای صادره از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری اقدام به وضع ماده معترض عنه نموده است.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در بررسی مصوبات شورای اسلامی سایر شهرها در باب عوارض تغییر کاربری املاک به کرات نسبت به صدور رأی مبنی بر ابطال مصوبات معترض عنه اقدام نموده که به عنوان مثال میتوان به آرای ذیل اشاره نمود:

الف) رأی شماره ۱۳۵۷ مورخ ۱۳۸۶/۱۱/۱۶ در ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر اسفراین

ب) رأی شماره ۹۰۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۵۶۳ مورخ ۱۳۹۰/۱۲/۸ در ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر گرگان

پ) رأی شماره ۹۱۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۶۲۷ مورخ ۱۳۹۱/۹/۲۰ در ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر شاهرود

ث) رأی شماره ۹۷۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۲۸۳ مورخ ۱۳۹۷/۲/۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

ح) رأی شماره ۹۷۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۲۸۲ مورخ ۱۳۹۷/۲/۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

و همچنین رأی شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۳۰۰ الی ۳۰۱ مورخ ۱۴۰۰/۳/۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که ریاست دیوان عدالت اداری به موجب نامه شماره ۹۰۰۰/۲۰۰/۱۰۹۳۰/۲۰۰ مورخ ۱۴۰۰/۳/۲۹ خطاب به وزارت کشور و ریاست شورای عالی استانها جهت اطلاع دستگاه های اجرایی رأی مذکور ارسال و عدم تبعیت از رأی مذکور را موجب مسئولیت قانونی مقامات مسئول دانسته است.

لذا با توجه به آرای یاد شده و مغایرت آشکار مصوبه معترض عنه با قواعد شرعی (لاضرر و لاضرار فی الاسلام) و (حرمه مال مومنین کحرمه دمه) و (من اتلف مال الغیر، فهوله ضامن) و همچنین ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و تبصره ۳ ماده ۶۲ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه مواد ۱ ،۲، ۵ و ۷ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران همچنین با توجه به سابقه ابطال چنین مصوباتی در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، تقاضای ابطال ماده معترض عنه و تبصره های ذیل آن را از تاریخ تصویب داریم.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“ماده:۴ عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک

در صورتی که مالکین برای تغییر کاربری ملک درخواست داشته باشند و با موافقت شهرداری و متولی طرح و کمیسیون ماده ۵ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران تغییر کاربری حاصل گردد شهرداری میبایست این عوارض را وصول نماید لازم به ذکر است مبلغ عوارض محاسبه شده قبل از ارسال درخواست تغییرکاربری به کمیسیون ماده ۵ با تنظیم توافقنامه به حساب سپرده شهرداری (به صورت امانت) که به همین منظور افتتاح میگردد واریز و پس از موافقت کمیسیون ماده ۵ با تغییر کاربری، مبلغ از حساب سپرده به حساب درآمدی شهرداری انتقال مییابد و نرخ عوارض تغییر کاربری براساس زمان پرداخت به حساب سپرده ملاک عمل قرار خواهد گرفت و در صورت عدم موافقت کمیسیون مذکور با تغییر کاربری مبلغ سپرده به ملک مسترد خواهد شد. همچنین مالکین میتوانند معادل عوارض تغییر کاربری ضمانتنامه بانکی یا سند رهنی ارائه نمایند که پس از تأیید کمیسیون ماده ۵ عوارض تغییر کاربری براساس زمان پرداخت محاسبه و دریافت خواهد گردید و در صورت عدم تغییر کاربری، ضمانتنامه ابطال یا سند رهنی فک میگردد.

نحوه محاسبه:

ارزش افزوده ناشی از تغییرکاربری به ازاء هرمترمربع ( ۸۰/۰۰۰/۰۰۰ ≤ kp ۲ ≥۲۰/۰۰۰/۰۰۰ ) Z محاسبه و اخذ میگردد.

تبصره ۱: در صورت وجود کاربری باغ همراه با کاربری دیگر بر روی ملک، مبنای محاسبه ضریب Z ، ضریب بیشتر خواهد بود.

تبصره ۲: به استناد بند (د) دادنامه های شماره ۹۷۰۹۹۷۰۹۰۵۸۰۰۳۶۷ الی ۹۷۰۹۹۷۰۹۰۵۸۰۰۳۸۱ مورخ ۱۳۹۷/۳/۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری کشور، وضع عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک پس از صدور مجوز توسط کمیسیون ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران قابل وصول میباشد.

تبصره ۳: این عوارض از املاکی که قانون اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداریها در مورد آنها اجرا شده و سهم سرانه خدمات عمومی را به شهرداری پرداخت کرده اند قابل وصول نمیباشد.

تبصره ۴: این عوارض مشمول املاکی که مصوبه ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مبنی بر تغییر کاربری قبل از سال ۱۳۹۸ را دارند نمیگردد.

تبصره ۵: در تغییر کاربری جهت املاک با کاربریهای مغایر مطابق با مجوز کمیسیون ماده ۵ مورخ ۱۳۸۴/۹/۶ پس از درخواست مالک درخصوص تغییرکاربری و موافقت شهرداری مبنی بر عدم نیاز، با تنظیم توافق نامه عوارض تغییرکاربری مستقیمًا به حساب درآمدی منطقه واریز و ثبت وصول خواهد شد.

تبصره ۶: عرصه ساختمانهای مسکونی موجود که براساس اسناد مثبته (کارت آب، برق، نقشه هوایی و محتویات سند) قبل از تصویب طرح تفصیلی سال ۱۳۵۲ به صورت مسکونی احداث و کاربری آنها در طرح غیر مسکونی تعیین شده است جهت تثبیت کاربری به کمیسیون ماده ۵ ارجاع میگردد لیکن مشمول پرداخت عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری نمیگردد.

تبصره ۷: املاکی که بدون مراجعه به شهرداری و در نتیجه بدون پرداخت عوارض تغییر کاربری، موضوع تغییر کاربری آنها توسط کمیسیون ماده ۵ مصوب گردیده (از جمله اراضی، دولتی) مشمول پرداخت عوارض تغییر کاربری مطابق این تعرفه میگردد.”

علیرغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمائم آن به طرف شکایت تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی واصل نگردیده است.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۳/۵/۱۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

اولاً براساس ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب سال ۱۳۵۱ و اصلاحی مصوب سالهای ۱۳۸۸ و ۱۳۸۹: «بررسی و تصویب طرحهای تفصیلی شهری و تغییرات آنها در هر استان به وسیله کمیسیونی به ریاست استاندار (و در غیاب وی معاون عمرانی استانداری) و با عضویت شهردار و نمایندگان وزارت راه و شهرسازی، وزارت جهاد کشاورزی و سازمان میراث فرهنگی و گردشگری و صنایع دستی و همچنین رئیس شورای اسلامی شهر ذیربط و نماینده سازمان نظام مهندسی استان (با تخصص معماری یا شهرسازی) بدون حق رأی انجام میشود. تغییرات نقشه های تفصیلی اگر براساس طرح جامع شهری مؤثر باشد، باید به تأیید مرجع تصویب کننده طرح جامع (شورای عالی شهرسازی و معماری ایران یا مرجع تعیین شده از طرف شورای عالی) برسد.» ثانیًا براساس آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه شماره ۱۰۷۲ مورخ ۱۴۰۰/۳/۲۹ ذکر قیود ناظر بر اخذ وجوه امانی یا ضمانتنامه بانکی قبل از طرح در کمیسیون ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، فاقد مبنای قانونی است. بنا به مراتب فوق، ماده ۴ تعرفه عوارض محلی سال ۱۴۰۰ شهرداری اراک که تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، خلاف قانون بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری