رای شماره ۱۱۲۵ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال ماده ۲۰ صورتجلسه شماره ۱۴۷ـ ۱۴۶ شورای عالی هماهنگی ترابری کشور مورخ ۱۳۷۳/۷/۲۶

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هـیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۱۲۵ مورخ ۱۴۰۰/۴/۱ با موضوع: «ابطال ماده ۲۰ صورتجلسه شماره ۱۴۷ـ ۱۴۶ شورای عالی هماهنگی ترابری کشور مورخ ۱۳۷۳/۷/۲۶» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یدالله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه : ۱۴۰۰/۴/۱ شماره دادنامه: ۱۱۲۵ شماره پرونده : ۹۹۰۲۲۷۴

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی : شرکت ستاره دریایی آرام

موضوع شکایت و خواسته : ابطال ماده ۲۰ صورتجلسه شماره ۱۴۷ ـ ۱۴۶ شورای عالی هماهنگی ترابری کشور مورخ ۲۶/۷/۱۳۷۳

گردش کار : شرکت ستاره دریایی آرام به موجب دادخواستی ابطال ماده ۲۰ صورتجلسه شماره ۱۴۷ ـ ۱۴۶ شورای عالی هماهنگی ترابری کشور مورخ ۱۳۷۳/۷/۲۶ را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

” ۱ـ در ماده ۲ آیین نامه ترکیب شورای عالی هماهنگی ترابری کشور و وظایف و اختیارات آن، حدود وظایف و اختیارات این شورا احصاء گردیده که در هیچ یک از بندهای آن صلاحیت ایجاد کمیسیون جهت رسیدگی به اختلافات بازرگانی و صدور رأی محکومیت قید نگردیده است، از این حیث شورا صلاحیت ایجاد چنین کمیسیونی را نداشته است.

۲ـ مطابق اصل ۱۵۹ قانون اساسی، مقرر گردیده: «مرجـع رسمی تظلمات و شکایات، دادگستری است. تشکیل دادگاه ها و تعیین صلاحیت آنها منوط به حکم قانون است.» و نیز در ماده ۱۰ قانون آیین دادرسی مدنی مقرر گردیده: «رسیدگی نخستین به دعاوی، فوق، شورای عالی هماهنگی ترابری کشور نه تنها از ارکان قوه مقننه و قانونگذاری نبود بلکه کمیسیون ماده ۲۰ صرفًا بر اساس حسب مورد در صلاحیت دادگاه های عمومی و انقلاب است مگر در مواردی که قانون مرجع دیگری را تعیین کرده باشد. لذا بنا به موارد اجلاس یک نهاد از قوه مجریه تأسیس شده و هیچ قانونی حق و اختیار رسیدگی به اختلافات بازرگانی با آن حجم از مبالغ بالا را در صلاحیت آن کمیسیون قرار نداده است.

۳ـ مراجع اختصاصی دیگر همچون کمیسیون ماده ۱۰۰ قانون شهرداری و یا کمیسیون حل اختلاف مالیاتی که به تجویز قانون تأسیس یافته اند، هر یک دارای یک عضو از قوه قضائیه (اعم از قاضی شاغل یا بازنشسته) بوده، در حالی که شورای عالی هماهنگی ترابری هیچگونه جایگاهی برای قوه قضائیه از حیث عضویت در آن کمیسیون قائل نبوده در حالی که تصمیمات و آراء قضایی صادر مینماید.

۴ـ مطابق تبصره ۲ ماده ۱۶ قانون آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مقرر شده، کلیه مراجع مکلفند در رأی یا تصمیم خود تصریح نمایند که رأی یا تصمیم آنها ظرف مدت ۳ یا ۶ ماه حسب مورد، قابل اعتراض در دیوان میباشد، در حالی که در ماده ۲۰ تصمیمات را قطعی و معتبر دانسته و همان گونه که از دادنامه پیوستی قابل ملاحظه است هیچگونه قیدی در خصوص قابل اعتراض بودن آراء صادره در دیوان عدالت اداری درج نگردیده و این حق مسلم از شرکت سلب شده است. لذا بنا به مراتب معروض و مغایرت فاحش ماده ۲۰ ضوابط مربوط به استفاده از کانتینرهای وارده به کشور با مقررات قانونی، استدعای ابطال مصوبه مذکور را دارد. “

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

” ضوابط مربوط به استفاده از کانتینرهای وارده به کشور و ترانزیت

ماده ۲۰ ـ کمیسیونی مرکب از نماینـدگان وزارت راه و ترابری، اتـاق بازرگانی و صنـایع و معـادن ایران، گمرک ایران، سازمان بنادر و کشتیرانی (بر حسب مورد) با حضور طرفین دعوی در دبیرخانه شورای عالی هماهنگی ترابری کشور تشکیل و اختلافات ناشی از مطالبه حق توقف کانتینر و یا سایر موارد پیش بینی نشده در این دستورالعمل را رسیدگی مینمایند جلسات کمیسیون با حضور کلیه اعضای رسمی است و تصمیمات متخذه با اکثریت آراء معتبر خواهد بود. “

در پاسخ به شکایت مذکور مدیرکل دفتر حقوقی وزارت راه و شهرسازی به موجب لایحه شماره ۱۵۳۹۲۴/۷۳۰ـ ۱۳۹۹/۱۱/۱۲ توضیح داده است که:

” الف ـ سابقه موضوع

۱ـ شورای عالی هماهنگی ترابری کشور بر اساس ماده ۱۰ قانون تغییر نام وزارت راه با هدف ایجاد هماهنگی بین دستگاههای ذی مدخل در امر حمل و نقل داخلی و بین المللی تأسیس و فعالیت مینماید. ترکیب اعضای شورا که بر اساس مستند پیوست تقدیم شده است، نشان میدهد تمام ذینفعان عضو شورای مزبور هستند و در امر سیاستگذاری مانند سایر شوراهای عالی موجود در ساختار اداری و اجرایی کشور فعالیت مینمایند.

۲ـ از جمله وظایف شورای یاد شده بر اساس بند (هـ) ماده ۲ آیین نامه ترکیب شورای عالی هماهنگی ترابری کشور و وظایف و اختیارات شورا مصوب ۱۳۵۳ «بررسی و اظهار نظر در مورد پیشنهادهای مربوط به سیاست نرخ گذاری و خدمات ترابری» میباشد. در راستای این وظیفه شورا در مورد نرخ گذاری هزینه های مرتبط با حمل و نقل در طول سالیان اقدام کرده است و از جمله بر اساس مصوبه ۱۴۶ ـ ۱۴۷ در مورد حق توقف کانتینرهای وارده و ترانزیت به کشور جدولی حاوی حق نرخ حق توقف را تهیه و تصویب و ابلاغ کرده است و این جدول همواره از سوی شرکتهای نماینده خطوط کشتیرانی و صاحبان کالا مورد پذیرش و رعایت بوده است.

۳ـ شورا بر اساس مصوبه شماره ۱۶۷ پیشنهاد نرخ گذاری در این خصوص را به عهده ذینفعان حمل و نقل در بخش خصوصی گذاشته و مقرر کرده است این مهم با همکاری انجمن شرکتهای حمل و نقل بین المللی و انجمن شرکتهای کشتیرانی و اتاق بازرگانی تهیه و پیشنهاد و کمیسیون موضوع ماده ۲۰ مصوبه ۱۴۶ ـ ۱۴۷ (شورای عالی هماهنگی ترابری کشور) نسبت به تصویب آن اقدام نماید.

۴ـ علت ورود شورا به مقوله حق توقف موضوعات ارزی پرداخت حق توقف است. زیرا ذینفع اصلی وجوه ناشی از حق توقف خطوط کشتیرانی خارجی هستند و چون مراودات شرکتهای خارجی به دلار میباشد، لذا پرداخت حق توقف در عمل موجب خروج ارز از کشور شده و لازم بود تا حاکمیت در خصوص این مساله تدبیری اندیشیده گردد.

۵ ـ از سوی دیگر غالب محموله های حمل شده به مقصد ایران بر اساس ترم تجاری CER حمل میشوند و در این ترم وظیفه انعقاد قرارداد با متصدی حمل بر عهده فروشنده (صادرکننده کالا به ایران) میباشد و عملاً خریدار ایرانی نقشی در توافقات میان متصدی حمل و فرستنده کالا ندارد، در حالی که در مقصد از سوی نمایندگان متصدیان حمل، ملزم به پرداخت وجوه ارزی میشود جالب آن که نمایندگان شرکتهای حمل و نقل دریایی بدون دریافت این وجوه حاضر به ارائه ترخیصیه به گیرندگان کالا نبوده و در واقع کالای ایشان در گرو پرداخت این هزینه ها قرار میگیرد، لذا بر اساس این موارد شورای عالی هماهنگی ترابری کشور با هدف حمایت از پول ملی و کاهش خروج ارز از کشور این مصوبه را تصویب مینماید. اکنون نیز مصوبه ۲۱۳ شورای عالی هماهنگی ترابری در این مورد جاری و از سوی ذینفعان مورد استفاده قرار میگیرد.

۶ ـ نکته حائز اهمیت آن است که صاحبان کالا که تاکنون در گروکشی شرکتهای نمایندگی کشتیرانی و (حمل و نقل دریایی) دچار مشکلات اساسی بوده اند، از رسیدگی های این کمیسیون به شدت استقبال کرده اند. شورا از باب تخصصی بودن موضوعات حمل و نقل بین المللی و پیچیدگی های موضوعات حق توقف، حل اختلافات مربوط به حق توقف وسایل حمل و نقل جاده ای را در صلاحیت اتاق بازرگانی ایران و اختلافات ناشی از حق توقف کانتینرهای دریایی را در صلاحیت کمیسیون ماده ۲۰ مصوبه ۱۴۶ ـ ۱۴۷ شورای عالی هماهنگی ترابری کشور قرار داده است. البته رویه قضایی کشور نشان میدهد این اختلافات قابل طرح نزد مراجع قضایی صالحه میباشد. از سوی دیگر آرای کمیسیون ماده ۲۰ جنبه اعلامی داشته و رکن اجرایی برای اجرای مفاد آن پیش بینی نشده است.

ب ـ پاسخ به ادعاهای شاکی

۱ـ اینکه متقاضی ابطال یک مصوبه دلیل آن را محکومیت خود به پرداخت مبالغ میلیاردی به شرکت دیگر طرح کند، حکایت از نفع شخصی متقاضی در طرح موضوع دارد، در حالی که روح حاکم بر حق ملی طرح دعوا در دیوان عدالت اداری اعطای حق دادخواهی به شهروندانی است که گمان میکنند مصوبه مورد اعتراض در تعارض با حقوق شهروندی ایشان و مضر به حال عموم است نه اینکه چون منافع شخصی ایشان مورد تهدید قرار گرفته است فریاد دادخواهی سر دهند. اما نکته حائز اهمیت آن است که هیچ رأی از آرای کمیسیون ماده ۲۰ حاوی مبالغ ریالی نبوده و صرفًا در خصوص مقررات حاکم بر حق توقف و اینکه حق توقف باید تابع کدام جدول نرخ گذاری باشد اظهار نظر مینماید که نمونه ای از آراء به پیوست تقدیم میشود.

۲ـ استدلال متقاضی در اینکه صرفًا مراجع قضایی صلاحیت رسیدگی به اختلافات را دارند نیز با واقعیت منطبق نمیباشد زیرا اولاً ـ در موارد متعددی مراجع شبه قضایی به موجب قانون نسبت به رسیدگی به اختلافات فی مابین اشخاص رسیدگی و مبادرت به صدور رأی مینمایند. ثانیًا: اذن در شی اذن در لوازم آن است و با توجه به اعطای سیاست نرخگذاری به شورا اختلافات ناشی از عدم رعایت ضوابط نرخ گذاری در شورا قابل طرح و بررسی است. ثالثًا: همان گونه که به استحضار رسید رأی شورا فاقد امکان زیر ساخت اجرایی بوده و در عمل جنبه اعلامی دارد و مانع مراجعه متقاضیان به مراجع عام دادگستری نمیباشد و تنها از باب تخصصی بودن موضوع و مشارکت ذی نفعان حاکمیتی در موضوع این کمیسیون پیش بینی شده است.

۳ـ در خصوص استـدلال دیگر متقاضی مبنی بر عـدم حضور قضات دادگستری در ترکیب کمیسیون ذکـر این نکته الزامی است که کمیسیونهای متعددی وجود دارند که حضور قضـات در آنها پیش بینی نشده است از جمله کمیسیون رسیدگی به شکایات جانبازان موضوع ماده ۱۶ قانون تسهیلات جانبازان، هیأتهای رسیدگی به تخلفات اداری و یا کمیسیونهایی از قبیل ماده ۱۰۰ قانون شهرداریها را میتوان نام برد.

۴ـ در خصوص ایراد متقاضی به عدم درج مهلت سه ماهه اعتراض به آراء در دیوان عدالت اداری صرف نظر از آنکه این ایراد از موارد ابطال مصوبات بر اساس ماده ۱۲ قانون آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نمیباشد، پر واضح است که بر اساس ماده ۱۰ همان قانون هر ذینفع حق دارد نسبت به شکایت از آراء مراجع غیرقضایی در دیوان طرح دعوا و احقاق حق نماید. لذا با عنایت به موارد مزبور از آن مقام رد خواسته شاکی به لحاظ عدم مطابقت با مفاد ماده ۱۲ قانون دیوان عدالت اداری و لزوم کنترل موضوعات ارزی از سوی حاکمیت در روابط بین فعالان اقتصادی مورد استدعاست. “

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۰/۴/۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

براساس اصل ۱۵۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران ، مرجع رسمی تظّلمات و شکایات، دادگستری است و برمبنای اصل ۱۶۱ قانون اساسی ، اصولاً دادگاه های دادگستری عهده دار حل و فصل دعاوی هستند و تأسیس مراجع اختصاصی اداری برای رسیدگی به برخی دعاوی مطروحه بین مردم و دستگاههای دولتی به دلالت ماده ۱۰ قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب سال ۱۳۷۹ منوط به حکم قانونگذار است که این امر در رأی وحـدت رویـه شماره ۸۵ ـ ۱۳۶۹/۳/۲۹ و رأی شماره ۲۶۸ ـ ۱۳۸۱/۷/۲۸ هیأت عمومی دیوان عـدالت اداری نیز مـورد تأکید قرار گرفته است. بنا به مراتب فوق و با عنایت به اینکه تشکیل کمیسیون موضوع ماده ۲۰ صورتجلسه شماره ۱۴۷ ـ ۱۴۶ شورای عالی هماهنگی ترابری کشور خارج از وظایف و اختیاراتی است که در ماده ۲ آیین نامه ترکیب شورای عالی هماهنگی ترابری کشور و وظایف و اختیارات شورا برای شورای عالی هماهنگی ترابری کشور تعیین شده است، لذا ماده ۲۰ صورتجلسه شماره ۱۴۷ ـ ۱۴۶ شورای عالی هماهنگی ترابری کشور که مبنای تشکیل کمیسیونی برای حل و فصل اختلافات مربوط به حق توقف کانتینر قرار گرفته، خارج از حدود اختیارات شورای عالی هماهنگی ترابری کشور است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمد مصدق