رای شماره ۱۰۸۶ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: بند ۹ ماده ۱۸ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۶ و بند ۱۰ ماده ۱۸ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۸ شورای اسلامی شهر اردبیل در حد نظر فقهای شورای نگهبان از تاریخ تصویب ابطال شد

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۰۸۶ مورخ ۱۴۰۰/۳/۲۵ با موضوع: «بند ۹ ماده ۱۸ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۶ و بند ۱۰ ماده ۱۸ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۸ شورای اسلامی شهر اردبیل در حد نظر فقهای شورای نگهبان از تاریخ تصویب ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یدالله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه : ۱۴۰۰/۳/۲۵ شماره دادنامه: ۱۰۸۶ شماره پرونده : ۹۸۰۱۸۹۵

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی : خانم جمیله باشکوه با وکالت آقای حامد نجات بخش

موضوع شکایت و خواسته : ابطال بند ۱۰ ماده ۱۸ مصوبه سال ۱۳۹۸ ،بند ۹ ماده۱۸ مصوبه سال ۱۳۹۶ ،بند ۱۰ ماده ۱۸ مصوبه
سال ۱۳۹۷ شورای اسلامی شهر اردبیل

گردش کار : آقای حامد نجات بخش به وکالت از شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند ۱۰ ماده ۱۸ مصوبه سال ۱۳۹۸ ،بند ۹ ماده ۱۸ مصوبه سال ۱۳۹۶ ،بند ۱۰ ماده ۱۸ مصوبه سال ۱۳۹۷ شورای اسلامی شهر اردبیل را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

” ۱ـ مطابق تبصره ۶ ذیل ماده ۹۶ قانون شهرداریها اراضی و کوچه های عمومی به طور کلی معابر که مورد استفاده و بهره برداری قرار می گیرند در مالکیت شهرداری است در ماده ۱۰۱ قانون مرقوم قانون گذار معابر و شوارع عمومی که در اثر تفکیک اراضی احداث شده را متعلق به شهرداری دانسته و شهرداری در قبال آن به هیچ عنوان وجهی به صاحب آن پرداخت نمیکند پس مفهوم مخالف آن این است که اگر احداث معبر و شوارع در اثر اجرای طرح باشد میبایست غرامت آن به صاحب ملک پرداخت شود و به جهت اینکه عقب نشینی املاک در نتیجه اجرای طرح تعریض بـه مالکان این گونه املاک تحمیل میشود به منزله اجرای حکم ماده ۱۰۱ قـانون شهرداری محسوب نشده و در چنین مواردی ماده ۴۵ قانون اصلاحی آیین نامه قانون ثبت اسناد و املاک نیز دلالتی بر سلب مالکیت رایگان ندارد.

۲ـ در بند ۶ ماده ۱۰۰ قانون شهرداریها که خروج موضوعی داشته تصریح شده است که در مورد تجاوز معابر شهر مالکین در هنگام نوسازی میبایست رعایت برهای اصلاحی را بنمایند و هیچ دلالتی بر اینکه مالکین مقدار عقب نشینی را مجانًا به شهرداری واگذار نماید ندارد درست است که قانونگذار در بند ۶ ماده ۱۰۰ اشاره ای به پرداخت معوض ننموده ولی در تبصره ۵ ماده ۹۶ قانون شهرداری برای ملکی که در مسیر توسعه خیابان و گذر عمومی قرار گرفته اعم از اینکه دارای سابقه ثبتی باشد یا حتی به ثبت نرسیده باشد پرداخت غرامت در نظر گرفته شده است لذا عدم تصریح به پرداخت معوض در اینجا به منزله تملک مجانی نیست و تملیک رایگان نیاز به تصریح قانونگذار دارد و با توجه به اینکه مقدار عقب نشینی که به تملک شهرداری درآمده میتواند نسبت به آن میزان سند مالکیت به نام خود دریافت کند و مطابق تبصره ۶ ماده ۹۶ قانون شهرداری و ماده ۴۵ آیین نامه مالی شهرداریها ـ کوچه های عمومی جزو اموال شهرداری و در مالکیت شهرداریها قرار دارد.

۳ـ در ماده ۹۶ قانون شهرداری مقرر شده هر گاه برای تأمین احتیاجات شرعی و قانونی و رفع نیازمندی های عمومی شهرداری املاکی مورد نیاز باشد و چنانچه تمام یا قسمتی از اراضی و املاک در محدوده شهر به تصرف شهرداری درآید میبایستی از قانون توسعه معابر ۱۳۲۰ استفاده گردد بر این اساس در ماده ۹۶ قانون شهرداری و قانون توسعه معابر ۱۳۲۰/۴/۱ مقرر شده هرگاه شهرداریها توسعه یا اصلاح یا احداث برزن ـ خیابان ـ میدان ـ گذر ـ کوی ـ انهار یا قنوات را برای تسهیل آمد و شد یا زیبای شهر لازم بدانند طبق مقررات این قانون رفتار خواهد نمود و در ماده ۱۴ این قانون تصریح شده که شهرداری میتواند هر مقدار ملکی که لازم بداند به بهای عادله خریداری و برابر قوانین جاری به قیمت روز تملک نمایند.

۴ـ مطابق ماده ۴۰ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت ومستفاد از مضمون رأی شماره ۵۶۳ ـ ۱۳۹۰/۱۲/۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری واگذاری رایگان قسمتی از اراضی اشخاص به شهرداری برخلاف اصل تسلیط و اعتبار حرمت مالکیت مشروع اشخاص است.

۵ ـ شوارعی که در اثر تفکیک ایجاد میشود آن شوارع متعلق به شهرداری است و اگر تفکیک بر اثر اجرای طرح ـ معابر و شوارع مذکور ایجاد و یا توسعه ای ایجاد شود مشمول مقررات لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای طرح های عمومی عمرانی ـ نظامی دولت مصوب سال ۱۳۵۸ و قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداریها مصوب سال ۱۳۶۷ و قانون نحوه تقویم و ابنیه و املاک واقع در طرح های شهرداری مصوب سال ۱۳۷۰ خواهد بود. علیهذا مصوبه مزبور مغایر با اصل ۴۷ قانون اساسی و برخلاف اصل تسلیط و اعتبار مالکیت مشروع اشخاص بوده و این امر تحدید دایره اعمال حقوق مالکانه اشخاص و کاهش قلمرو آن بدون تمسک به حکم قانونگذار و جواز قانونی نداشته و خلاف قانون وخارج از حدود صلاحیت شورای شهر بوده و شورای اسلامی شهر و شهرداری نمیتواند با مستمسک قرار دادن مصوبه شورای اسلامی شهر مبادرت به تضییع حقوق قانونی مردم نماید از سوی دیگر اقدامات شورای اسلامی شهر و مصوبه مزبور علاوه بر اثرات ناخوشایند اجتماعی و فرهنگی و اقتصادی خلاف اصل تساوی افراد در برابر قانون است و در صورت تحقق چنین مسائلی جایگاه حقوقی افراد را تابعی از قدرت و توان مالی آن تبدیل خواهد بود و این امر علاوه بر اینکه با جوهر قانون و فلسفه قانونگذاری در تناقض میباشد خلاف صریح قانون اساسی است لذا با عنایت به موارد مصرحه فوق به جهت تضییع حقوق حقه قانونی موکل تقاضای ابطال بند ۹ ماده ۱۸ مصوبه سال ۱۳۹۶ شورای اسلامی شهر اردبیل ـ بند ۱۰ ماده ۱۸ مصوبه سال ۱۳۹۷ ـ بند ۱۰ ماده ۱۸ مصوبه سال ۱۳۹۸ شورای اسلامی شهر اردبیل از محضر عالی مورد استدعاست. “

متن مقرره های مورد شکایت به شرح زیر است:

” سال ۱۳۹۶ :بند ۹ ماده ۱۸ ـ غرامت برای امـلاک دایر و بایر واقـع در معابر دوازده متـری و بالاتر پرداخت میشود (به غیراز تبصره بند یک این ماده) و برای املاک کمتر از دوازده متری ضمن صرف نظر از ارزش افزوده این ماده، مساحت عرصه قبل از تعریض برای «سطح اشغال» لحاظ و همچنین بهای خدمات بهره برداری از معبر اخذ نخواهد شد و در صورت داشتن احکام قضایی، ضمن اخذ کلیه عوارضات متعلقه به طور کامل و بدون اعمال هر گونه تخفیف از طرف شهرداری، شامل عوارض این ماده بوده و طبق فرمول ذیل وصول خواهد شد:

متراژ عرصه × P ۶ ×(عرض معبر قدیم ـ عرض معبر جدید)

سال ۱۳۹۷ :بند ۱۰ ماده ۱۸ ـ غرامت برای املاک دایر و بایر واقع در معابر دوازده متری و بالاتر پرداخت میشود (به غیراز تبصره بند یک این ماده) و برای املاک کمتر از دوازده متری ضمن صرف نظر از ارزش افزوده این ماده، مساحت عرصه قبل از تعریض برای «سطح اشغال» لحاظ و همچنین بهای خدمات بهره برداری از معبر اخذ نخواهد شد و در صورت داشتن احکام قضایی، ضمن اخذ کلیه عوارضات متعلقه به طور کامل و بدون اعمال هر گونه تخفیف از طرف شهرداری، شامل عوارض این ماده بوده و طبق فرمول ذیل وصول خواهد شد:

متراژ عرصه × P ۶ × (عرض معبر قدیم ـ عرض معبر جدید)

سال ۱۳۹۸ :بند ۱۰ ماده ۱۸ ـ غرامت برای املاک دایر و بایر واقع در معابر دوازده متری و بالاتر پرداخت میشود (به غیراز تبصره بند یک این ماده) و برای املاک کمتر از دوازده متری ضمن صرف نظر از ارزش افزوده این ماده، مساحت عرصه قبل از تعریض برای «سطح اشغال» لحاظ و همچنین بهای خدمات بهره برداری از معبر اخذ نخواهد شد و در صورت داشتن احکام قضایی، ضمن اخذ کلیه عوارضات متعلقه به طور کامل و بدون اعمال هر گونه تخفیف از طرف شهرداری، شامل عوارض این ماده بوده و طبق فرمول ذیل وصول خواهد شد:

متراژ عرصه × P ۶ × (عرض معبر قدیم ـ عرض معبر جدید) “

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر اردبیل به موجب لایحه شماره ۳۷۷۰۸ ـ ۱۳۹۸/۶/۴ توضیح داده است که:

” ۱ـ مستحضرید مطابق بندهای ۱ و ۲ ماده ۲۹ آیین نامه مالی شهرداریها، عوارض از منابع درآمد شهرداریها است بدون آن که مطالبه و وصول آنها مرتبط با وقوع یا عدم وقوع تخلفی در ساختمان موضوع عوارض مربوط باشد. از جمله مبانی قانونی این مصوبات میتوان به بند ۱ ماده ۳۵ قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشور مصوب اول آذر ۱۳۶۱ ،بند ۱۶ ماده ۷۱ و ماده ۷۷ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵/۳/۱ اشاره کرد.

۲ـ مواد موضوع شکایت از تعرفه عوارض سال های یاد شده در خصوص ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری و تأمین قسمتی از هزینه های خدمات عمومی و شهری میباشد در این مورد به تجویز ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده تصویب عوارض پیش بینی شده است. لذا به هیچ عنوان برخلاف ادعای شاکی موضوع عوارض ملک و واگذاری آن نیست.

۳ـ برمبنای مفهوم مخالف ماده ۵ قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب ۱۳۸۱/۱۰/۲۲ معروف به قانون تجمیع عوارض و منطوق تبصره ۱ آن که بهترین دلیل بر وجود این مفهوم مخالف میباشد وضع عوارض برای عناوینی که در ماده ۴ این قانون تکلیف آن روشن نگردیده بود به عهده شورای اسلامی شهر قرار داده شده بود. بند (ب) ماده ۱ و ماده ۱۶ آیین نامه اجرایی قانون تجمیع عوارض مصوب ۱۳۸۱/۱۲/۲۸ هیأت وزیران مندرج در روزنامه رسمی شماره ۱۶۹۲۷ ـ ۱۳۸۲/۱/۲۳ نیز به وضوح موید پیش بینی صلاحیت شوراهای اسلامی شهرها در وضع این گونه عوارض بوده است، دریافت عوارض در خصوص ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری و تأمین قسمتی از هزینه های خدمات عمومی و شهری به هیچ عنوان مخالف قانون نبوده و تاکنون نیز در هیچ موردی ابطال نشده است بلکه مصوبه جلسه مورخ ۱۳۹۵/۴/۲۳ شورای نگهبان و نامه شماره ۲۰۰/۳۷۶۰۵/۲۱۰/۹۰۰۰ ـ ۱۳۹۵/۳/۱۲ ریاست هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز درتجویز اخذ این عوارض برگزار شده است.

۴ـ برابر ماده ۷۷ قانون شهرداری، در خصوص عوارض مورد مطالبه شهرداری، هرگونه اعتراض اشخاص مودی نسبت به عوارض شهرداری بدوًا در کمیسیون موضوع این ماده قانونی بررسی میگردد. با عنایت به اینکه در خصوص عوارض موضوع شکایت تاکنون اعتراضی از ناحیه شاکی به این کمیسیون واصل نشده و از سویی توجهًا به تاریخ تصویب قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در سال ۱۳۹۲ و عطف بماسبق نشدن این قانون و نیز با توجه تاریخ عوارض موضوع شکایت، بدیهی است که قانون زمان مطالبه عوارض به صورت عام حاکم بوده و برابر ایـن قانون شاکیان بایستی بـدوًا نسبت بـه اعتراض به مـوضوع در کمیسیون مـوضوع مـاده ۷۷ اقدام می نمودند.

۵ ـ استناد شاکی به قانون توسعه معابر مورخ ۱۳۲۰ نیز محمل قانون ندارد چرا که این قانون به موجب قوانین بعدی از جمله قانون نوسازی و عمران شهری نسخ شده و قابلیت اجرایی ندارد. تبصره ۵ ماده ۹۶ قانون شهرداری نیز منصرف از ادعای شاکی است. برابر این تبصره در صورتی که شرایط لازم برای تملک ملک (مرقوم در لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی … از جمله ضرورت اجرای طرح، تأمین اعتبار و …) تأمین باشد نسبت به اجرای طرح اقدام میگردد لذا اساسًا با توجه به اینکه هیچ کدام از شرایط در ملک مورد ادعای شاکی موجود نبوده و شهرداری نیز نسبت به اجرای طرح اقدام نکرده لذا این استناد باطل و بی اساس است، تبصره ۶ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری نیز موید این مفهوم است که مالکین بایستی رأسًا تجاوز خود را رفع نماید که همین مهم نیز بر بطلان ادعای شاکی دلالت دارد.

۶ ـ در ماهیت اینکه مقدار ۹۵/۲۲ متر از عرصه ملک به پلاک ثبتی شماره ۱۲۸۱۲/۷۲۸۲ اصلی واقع در بخش ۲ اردبیل در طرح توسعه معبر ۸ متر قرار گرفته ولیکن ضرورت اجرا و سایر شرایط جهت اجرای طرح موجود نبوده و شهرداری در صدد اجرا نبوده است. لیکن طبق صورتجلسه مورخ ۱۳۹۶/۲/۱۹ کمیسیون موضوع ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران ایران با تقاضای شاکی در خصوص طرح اولیه ارائه شده از جانب مشارالیه نسبت به صدور مجوز مبنی بر احداث ساختمان در قالب پیلوت به اضافه ۵ طبقه مسکونی با ۶۷ درصد تراکم بعد از تعریض و در قبال آن برابر تقاضای شاکی اقدام شد. بر این مبنا شاکی با حضور در دفتر شماره ۱۲۴ اردبیل نسبت به تنظیم سند رسمی شماره ۲۲۰۵۹ـ ۱۳۹۶/۷/۲۵ مبنی برانتقال میزان الحاقی به طرح به نام شهرداری و سلب هرگونه ادعا و اعتراض در این خصوص اقدام نمود. لذا مالک در قبال اخذ امتیاز به صورت داوطلبانه نسبت به اجرای طرح اقدام نموده و معوض را نیز در قالب امتیاز دریافت و نهایتًا سند رسمی نیز در این خصوص تنظیم شده است، لذا هرگونه ادعایی در این خصوص باطل و بیاساس میباشد. این اقدامات حاکی از اراده طرفین و انعقاد عقد لازم به شرح فوق میباشد. لذا بر اساس ماده ۱۰ قانون مدنی و مواد ۲۱۹ و ۲۲۰ و ۳۶۲ همین قانون پس از تلاقی اراده های طرفین، هرگونه ادعایی محکوم به بطلان میباشد. با توجه به اینکه اجرای طرح توسط شهرداری در املاک اشخاص صرفًا بر مبنای قانون نحوه تقویم اراضی و ابنیه مورد نیاز شهرداری و لایحه قانونی نحوه خرید وتملک اراضی مورد نیاز دولت و شهرداریها صورت میگیرد و در این قوانین نیز شرایط تملک از جمله ضرورت اجرای طرح، دستور بالاترین مقام دستگاه و تأمین اعتبار و… احصاء شده لذا در صورت وجود این شرایط شهرداری نسبت به تملک اقدام میکند در مانحن فیه هیچ یک از این شرایط موجود نبوده و لذا شهرداری تکلیفی در تملک نداشته است و اقدامی نیز در این راستا انجام نداده ولیکن از آنجا که مالک خود در راستای ایجاد ارزش افزوده برای ملک خود از طریق اصلاح حدود و صدور سند تک برگ و اخذ پروانه اقدام نموده برابر شرط فوق و تعهد ایجاد شده رأسًا اقدام به عقب نشینی نموده است. مستحضرید بر اساس نظرات مشورتی اداره حقوقی قوه قضاییه به شماره های ۷/۳۰۹۶ ـ ۱۳۸۸/۵/۲۰ و ۷/۶۱۲۶ ـ ۱۳۸۸/۹/۳۰ «چنانچه ملک شخصی در طرح تفصیلی واقع شده و مالک شخصًا طرح تفصیلی شهر را در ملک خود پیاده نماید نمیتواند بهای آن قسمت از زمین را که در طـرح واقـع شده مطالبه نماید.» لـذا با توجه بـه مـراتب مرقـوم شکایت مطروحه واهـی و محکوم بـه رد میباشد.

۷ ـ رأی هیأت تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد در شماره پرونده هـ ع/۹۱/۹۱ به شماره دادنامه ۲۱۲ـ ۱۳۹۵/۹/۲۹ که مقرر نموده «طبق بند ۱۶ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ ،تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام میشود از جمله وظایف و مسئولیت های شورای اسلامی شهرها محسوب شده و در تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ۱۳۸۷ ،وضع عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشند، با رعایت مقررات مربوط تجویز شده است. با توجه به مراتب معروضه مبنی بر صلاحیت شورای اسلامی شهر در وضع عوارض، رد شکایت موضوع دادخواست تقدیمی مورد استدعاست. “

در خصوص ادعای وکیل شاکی مبنی بر مغایرت مقرره های مورد اعتراض با شرع مقدس اسلام، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۹۹/۱۰۲/۲۱۱۱۸ـ ۱۳۹۹/۱۰/۶ اعلام کرده است که:

” عطف به نامه شماره ۹۸۰۱۸۹۵ ـ ۱۳۹۸/۶/۲۳ :موضوع بند ۱۰ ماده ۱۸ سال ۱۳۹۸ و ۱۳۹۷ و بند ۹ سال ۱۳۹۶ از عوارض و بهای خدمات شورای اسلامی شهر اردبیل در خصوص اخذ عوارض ارزش افزوده، در جلسه مـورخ ۱۳۹۹/۹/۱۲ فقهای معظم شـورای نگهبان مـورد بحث و بررسی قـرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر میگردد: «اطلاق مصوبات مورد شکایت در مواردی که مصلحت ملزمه ای مبنی بر اعطای امتیازات به جای غرامت وجود نداشته باشد، خلاف موازین شرع شناخته شد.» “

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۰/۳/۲۵ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

با توجه به اینکه قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۹۹/۱۰۲/۲۱۱۱۸ـ ۱۳۹۹/۱۰/۶ اعلام کرده است که: «اطلاق مصوبات مورد شکایت در مواردی که مصلحت ملزمه ای مبنی بر اعطای امتیازات به جای غرامت وجود نداشته باشد، خلاف موازین شرع شناخته شد»، لذا در راستای اجرای حکم مقرر در تبصره ۲ ماده ۸۴ و ماده ۸۷ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ و از جهت تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان، اطلاق بند ۹ ماده ۱۸ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۶ و بند ۱۰ ماده ۱۸ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۸ شهرداری اردبیل که به تصویب شورای اسلامی شهر اردبیل رسیده، در حد نظر فقهای شورای نگهبان مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون مذکور از تاریخ تصویب ابطال میشود .

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمد مصدق