رای شماره ۱۰۶۸۲۸۸ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: قسمتي از بند ۲۳ از مصوبه شماره ۲۸/۹۸/۳۹۸۰ مورخ ۱۳۹۸/۱۰/۲۹ شوراي اسلامي شهر اصفهان تحت عنوان بهاي خدمات بازديد شهرسازي و تشکيل پرونده از تاريخ تصويب ابطال شد

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۰۶۸۲۸۸ مورخ ۱۴۰۲/۴/۲۷ با موضوع: «قسمتی از بند ۲۳ از مصوبه شماره ۲۸/۹۸/۳۹۸۰ مورخ ۱۳۹۸/۱۰/۲۹ شورای اسلامی شهر اصفهان تحت عنوان بهای خدمات بازدید شهرسازی و تشکیل پرونده از تاریخ تصویب ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۲/۴/۲۷ شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۰۶۸۲۸۸

شماره پرونده: ۰۱۰۵۵۱۵

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: آقایان علی ناظریان جزی و علیرضا طغیانی خوراسگانی

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر اصفهان

موضوع شکایت و خواسته: ابطال قسمتی از بند ۲۳ از مصوبه شماره ۲۸/۹۸/۳۹۸۰ ـ ۱۳۹۸/۱۰/۲۹ شورای اسلامی شهر اصفهان تحت عنوان بهای خدمات بازدید شهرسازی و تشکیل پرونده

گردش کار: شاکیان به موجب دادخواستی واحد ابطال قسمتی از بند ۲۳ از مصوبه شماره ۲۸/۹۸/۳۹۸۰ ـ ۱۳۹۸/۱۰/۲۹ شورای اسلامی شهر اصفهان تحت عنوان بهای خدمات بازدید شهرسازی و تشکیل پرونده را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده اند که:

“به استحضار میرساند به منظور جلوگیری از تضییع حقوق اشخاص و بر اساس بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری، ابطال قسمتی از بند ۲۳ مصوبه شماره ۲۸/۹۸/۳۹۸۰ ـ ۱۳۹۸/۱۰/۲۹ شورای اسلامی شهر اصفهان، تحت عنوان بهای خدمات تشکیل پرونده به میزان ۵۰۰/۰۰۰ ریال برای ثبت درخواست که به لحاظ مغایرت با مواد قانونی ذیل خارج از حدود اختیارات قانونی طرف شکایت میباشد را از تاریخ تصویب درخواست می نماییم. گرچه اخذ بهای خدمات بازدید مصوب در قسمتی دیگر از مصوبه مورد شکایت بعد از تشکیل پرونده قانونی است لیکن نظر به اینکه تشکیل پرونده به منظور ثبت درخواست بازدید از وظایف شهرداری بوده و در واقع همان سابقه دار کردن اراضی و املاک است و عوارض و بهای خدمات باید مستدل و مستند به قانون وضع و اخذ شود و بر اساس ماده ۲ قانون نوسازی و عمران شهری مصوب سال ۱۳۴۷ ،در شهر تهران از تاریخ اول فروردین ماه ۱۳۴۸ و در سایر شهرها از تاریخی که وزارت کشور تعیین و اعلام کند، بر کلیه اراضی و ساختمانها و مستحدثات واقع در محدوده قانونی شهر عوارض خاص سالانه به مأخذ ۱% بهای آنها که طبق مقررات این قانون تعیین خواهد شد برقرار میشود. شهرداریها مکلفند بر اساس مقررات این قانون عوارض مذکور را وصول کرده و منحصرًا به مصرف نوسازی و عمران شهری برسانند، مصرف وجوه حاصل از اجرای این قانون در غیر موارد مصرح در این قانون در حکم تصرف غیر قانونی در اموال دولت خواهد بود و طبق تبصره ۱ ماده مذکور «ترتیب ممیزی و تشخیص و طرز وصول عوارض مذکور و ترتیب تعیین نسبتی از قیمت ملک که در هر شهر با توجه به مقتضیات و شرایط خاص اقتصادی مأخذ دریافت عوارض قرار میگیرد، به موجب آیین نامه ای که از طرف وزارت کشور تنظیم و به تصویب هیأت وزیران میرسد، تعیین و اجرا خواهد شد.» بنا به مراتب فوق تهیه یا تشکیل پرونده جهت املاک و اراضی واقع در محدوده شهر از وظایف شهرداری بوده و اخذ عوارض یا بهای خدمات برای صرف تشکیل پرونده و یا به عبارتی سابقه دار کردن املاک و اراضی با توجه به ماده ۲ قانون نوسازی و عمران شهری مصوب سال ۱۳۴۷ و تبصره ۱ ماده ۲ قانون مذکور وجاهت قانونی ندارد و این موضوع در دادنامه های شماره ۱۴۹ ـ ۱۴۰۰/۱/۲۱ و شماره ۱۱۴۶ ـ ۱۴۰۰/۴/۵ و شماره ۳۲۵۰ ـ ۱۴۰۰/۱۲/۱۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مورد تأکید دیوان عدالت اداری قرار گرفته است.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

مصوبه شماره ۲۸/۹۸/۳۹۸۰ ـ ۱۳۹۸/۱۰/۲۹ شورای اسلامی شهر اصفهان:

“فهرست جمع بندی پیشنهادات شهردار اصفهان تحت لایحه شماره ۹۸/۶۸۹۳/س ـ ۱۳۹۸/۹/۱۱ و مصوبه شورای اسلامی شهر اصفهان در جلسه علنی مورخ ۱۳۹۸/۱۰/۲۹

بند لایحه ـ موضوع پیشنهاد ـ مصوبه جلسه مورخ ۱۳۹۸/۱۰/۲۹ در خصوص عوارضات پیشنهاد شده جهت اجرا از ابتدای سال ۱۳۹۹:

……….

۲۳ـ بهای خدمات بازدید شهرسازی و تشکیل پرونده بهای خدمات کارشناس فنی و مهندسی شهرداری برای درخواست انواع مجوزها و گواهی ها به شرح جدول ضمیمه لایحه ـ بهای خدمات بازدید شهرسازی و تشکیل پرونده به میزان ۵۰۰/۰۰۰ ریال برای ثبت درخواست و ۵۰۰/۰۰۰ ریال جهت بازدید با تأکید بر اینکه مبالغ دریافتی شهرداری جزء آورده مالک در محاسبات پروانه ساختمانی منظور شود مصوب شد.”

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر اصفهان به موجب لایحه شماره ۲۸/۱/۳۷۰۰ ـ ۱۴۰۱/۹/۲۶ توضیح داده است که:

“۱ـ شکات حسب دادخواست تقدیمی ضمن اقرار بر صحیح بودن قسمت اول مصوبه در خصوص اخذ بهای بازدید کارشناس فنی و شهرسازی شهرداری متقاضی ابطال اخذ بهای خدمات ارائه شده در زمان تشکیل پرونده میباشند.

۲ـ برابر اختیارات حاصله از بند ۲۶ ماده ۸۰ اصالحی قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ ،شورای شهر مجاز به تصویب نرخ خدمات ارائه شده توسط شهرداری و سازمانهای وابسته به آن است. مضافًا قانونگذار در بندهای (ب) و (ج) ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی نیز شورای اسلامی شهر و شهرداری را به تعیین هزینه بهای خدمات عمومی و شهری، نگهداری و عمران شهری و تأمین آن از سوی استفاده کنندگان از خدمات شهری در راستای تأمین درآمد پایدار شهرداری مکلف نموده است. لذا تعیین کارمزد (بهای خدمات) به ازای خدماتی که ارائه میشود کاملاً مطابق تکلیف قانونی شهرداری بوده و ایرادی بدان وارد نیست.

۳ـ موضوع مصوبه مورد شکایت اخذ بهای خدمات و تشکیل پرونده میباشد، حال آن که:

اولاً: حسب تعریف موضوع بند (ب) ماده ۲ قانون درآمدهای پایدار، بهای خدمات (کارمزدی تعریف شده که شهرداری، سازمانها، مؤسسات و شرکتهای وابسته به شهرداریها، دهیاریها در چهارچوب قوانین و مقررات در ازای ارائه خدمات مستقیم وصول میکنند.) لذا بهای خدمات، حسب قانون کارمزد محسوب گردیده و در واقع اقداماتی است که در جریان و فرآیند صدور پروانه ساختمانی انجام و به متقاضی صدور پروانه ساختمانی ارائه میشود.

ثانیًا: حسب قسمت اخیر مصوبه مورد بحث مشخص شده متقاضیان صدور پروانه مکلف به پرداخت بهای خدمات میشوند و در صورتی که تقاضای مالکین به صدور پروانه ساختمانی منتهی گردد، این هزینه از آورده مالک وجزء هزینه های صدور پروانه محسوب میگردد و بدین ترتیب هیچ گونه هزینه ای مازاد بر هزینه های مربوط به صدور مجوز ساختمانی از متقاضی، اخذ نشده و همگی در هزینه های مزبور لحاظ میشود که این نکته خود حائز اهمیت میباشد و بنابراین مصوبه را با مصوباتی که طی آراء هیأت عمومی نقض شده اند به اشتباه مورد قیاس قرار داده اند.

ثالثًا: با توجه به ماده ۶ قانون درآمدهای پایدار شهرداریها وماده ۲۹ آیین نامه مالی شهرداریها دایر بر خودگردان شدن و استقلال شهرداری ها، شهرداری کارمزد خدمتی را اخذ میکند که سایر ارگانها از جمله دادگستری و یا دفاتر خدمات قضایی جهت تشکیل پرونده از کلیه متقاضیان در قالب هزینه دادرسی و هزینه خدمات و اوراق اخذ مینماید.

رابعًا: در راستای مقررات مقرر در آیین نامه فوق الذکر مبنی بر خودگردان شدن شهرداری ها و با عنایت به اینکه این نهاد مانند سایر ارگانها سهمی از بودجه عمومی کشور ندارد، بایستی به عرض برساند بهره مندی از برخی خدمات خاص از سوی شهرداری مشمول کارمزد میشود و متقاضیان میبایست بهای آن را بپردازند.

۴ـ شکات با استناد بلاوجه به ماده ۲ قانون نوسازی مدعی آن هستند که مصوبه مورد اعتراض می بایست ابطال گردد، این در حالی است که موضوع مصوبه مورد نظر اساسًا عام نبوده و جنبه عمومی ندارد بلکه ناظر به درخواست معدود مالکین میباشد که جهت استفاده از خدمات مشخص و خاص و خارج از موضوع ماده ۲ قانون نوسازی صورت گرفته است. این در حالی است که خدمات موضوع قانون مزبور عام بوده و مشمول کلیه مالکین املاک و اراضی واقع در محدوده شهرها میشود و قیاس صورت گرفته قیاس مع الفارق میباشد. لذا استناد شکات به ماده ۲ قانون مزبور به نوعی تلاش از عدم ارائه دلیل متقن جهت ابطال مصوبه مورد نظر محسوب میشود.

۵ ـ همان گونه که مستحضرند عوارض و بهای خدمات شهرداری که توسط شهرداری یا سازمانهای تابعه آن اخذ میگردد درآمدهای شهرداریها محسوب میشود. توضیح آن که با توجه به خودگردان شدن شهرداریها مقوله مجوز تصویب بهای خدمات شهری توسط شورای اسلامی شهر، مستفاد از مواد ۲۹ و ۳۰ آیین نامه مالی شهرداری کاملاً مجاز و وفق موازین قانونی بوده وموضوع وجاهت قانونی مصوبات مورد نظر نیز از موضوع عدم اعتراض فرمانداری نسبت به مصوبات اشعاری، احراز و اثبات میگردد.

۶ ـ حسب ماده ۲ قانون درآمد پایدار شهرداریها بدین شرح مشخص شده: کلیه اشخاص حقوقی و حقیقی که در محدوده و حریم شهر و محدوده روستا ساکن هستند و یا به نوعی از خدمات شهری و روستایی بهره میبرند، مکلف اند عوارض و بهای خدمات شهرداری و دهیاری را پرداخت نمایند و این موضوع حسب بند ۴ ذیل تبصره ۱ ماده مزبور نیز مقرر گردیده و از مفهوم مخالف آن این گونه بر می آید: در جایی که به سبب بهای آن خدمات عوارض وضع نشده باشد یا با مانع قانونی مواجه نباشد، دریافت کارمزد بابت خدماتی که ارائه میشود بلا اشکال است و ممنوعیتی ندارد و شهرداری میتواند کارمزد را اخذ نماید به بیان بهتر هر خدمتی در شهرداری ارائه میشود بهایش پرداخت میگردد مگر اینکه جایگزین آن به صورت وضع عوارض است. در مانحن فیه با توجه به اینکه عوارضی در خصوص ارائه خدمات مربوطه وضع نشده است، شهرداری میتواند کارمزد مابه ازای خدماتی را که ارائه میدهد اخذ نماید.

۷ ـ شکات با استناد بالوجه و بی ارتباط با آراء صادره از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و ضمیمه کردن آنها به دادخواست تقدیمی متقاضی ابطال مصوبه قانونی شورای اسلامی شهر اصفهان میباشند. این در حالی است که:

اولاً: موضوع مصوبه مورد شکایت اخذ بهای خدمات است و موضوع آراء مورد استناد اخذ عوارض است، حال آن که بهای خدمات در قبال دریافت خدمت توسط شهرداری از سوی شهروندان دریافت میشود، به عبارتی متقاضیان در قبال خدمتی که مطالبه میکنند هزینه ای پرداخت مینمایند ولی در خصوص عوارض این موضوع نمیتواند ثابت باشد، عوارض به طور حتم در برابر خدمات خاص و مشخص دریافت نمیشود و متناظر و متناسب با یک خدمت خاص نیست، لیکن بهای خدمات برخالف عوارض، در برابر و متناظر با خدمت خاص و مشخص است. لذا تعمیم این دو موضوع به یکدیگر و اخذ نتیجه واهی و بی ارتباط به زعم شکات، نمیتواند خدشه ای به مصوبه قانونی شورای اسلامی شهر اصفهان وارد آورد.

ثانیًا: موضوعات مطروحه در آراء مورد استناد شکات از جمله اخذ عوارض مضاعف و تفکیک بوده و به هیچ وجه با موضوع پرونده حاضر که اخذ بهای خدمات و کارمزد میباشد ارتباطی نداشته و قابلیت استناد ندارد و قیاس این دو موضوع برخالف تصور شکات منتهی به نتیجه دلخواه ایشان نمیباشد. با توجه به مراتب فوق و نظر به اینکه مصوبه مورد نظر حسب قانون تصویب شده و شکات نیز دلیلی بر غیرقانونی بودن ارائه ننموده اند، رد شکایت مطروحه مورد استدعاست.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۲/۴/۲۷ به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیأت عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

با توجه به اینکه براساس آرای متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله رأی شماره ۱۲۶۷ مورخ ۱۴۰۱/۷/۱۲ این هیأت تعیین عوارض و بهای خدمات برای مواردی از قبیل پاسخگویی به استعلامات و تشکیل پرونده توسط شوراهای اسلامی شهر خلاف قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است، بنابراین قسمتی از بند ۲۳ از مصوبه شماره ۲۸/۹۸/۳۹۸۰ مورخ ۱۳۹۸/۱۰/۲۹ شورای اسلامی شهر اصفهان تحت عنوان بهای خدمات بازدید شهرسازی و تشکیل پرونده نیز به دلایل مندرج در آرای مذکور هیأت عمومی دیوان عدالت اداری خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است .

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین