رای شماره ۱۰۶۸۲۱۱ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: بند ۱ مصوبه مورخ ۱۴۰۰/۲/۶ شوراي تأمين شهرستان اسلامشهر که هرگونه اقدام قانوني اداره اوقاف را منوط به هماهنگي کامل با فرماندار و اعضاي شوراي تأمين و بنا بر صلاحديد مشترک فرماندار و رييس دادگستري اعلام کرده ابطال شد

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۰۶۸۲۱۱ مورخ ۱۴۰۲/۴/۲۷ با موضوع: «بند ۱ مصوبه مورخ ۱۴۰۰/۲/۶ شورای تأمین شهرستان اسلامشهر که هرگونه اقدام قانونی اداره اوقاف را منوط به هماهنگی کامل با فرماندار و اعضای شورای تأمین و بنا بر صلاحدید مشترک فرماندار و رییس دادگستری اعلام کرده ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۲/۴/۲۷ شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۰۶۸۲۱۱

شماره پرونده: ۰۱۰۶۶۳۱ـ ۰۱۰۶۶۳۷

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقایان علی باقر پور آذریان و مهدی نجفی

طرف شکایت: فرمانداری شهرستان اسلامشهر

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۱ مصوبه مورخ ۱۴۰۰/۲/۶ شورای تأمین شهرستان اسلامشهر

گردش کار: شاکیان به موجب دادخواستهای جداگانه با مفاد واحد ابطال بند ۱ مصوبه مورخ ۱۴۰۰/۲/۶ شورای تأمین شهرستان اسلامشهر را خواستار شده اند و در مقام تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده اند:

“شورای تأمین شهرستان اسلامشهر در یک اقدام غیرقانونی در صدد تخریب تمامی ساختمانهای ایجاد شده با مجوز شهرداری به بهانه های واهی میباشد و در این راستا اقدام به تصویب مصوبه معترض عنه نموده است. بند یک مصوبه مورخ ۱۳۹۹/۲/۶ [۱۴۰۰/۲/۶] شورای تأمین شهرستان اسلامشهر مقرر میدارد: با توجه به جلسه کارشناسی مورخ ۱۴۰۰/۱/۳۰ در خصوص بررسی و تعیین تکلیف اراضی و مشکلات متصرفین و غرفه داران شهرک کامیونداران مصوبات صورتجلسه مربوطه مورد تأیید و تصویب اعضاء شورای تأمین قرار گرفت و مقرر گردید ضمن تأکید مجدد بر افراز اراضی به غیر از مراکز نمایشگاهی واگذاری که مقرر بوده آقای غلامحسینی برای آن سند اعیانی صادر نمایند هرگونه عملیات عمرانی که روی املاک قبل از افراز انجام شده بایستی توسط شهرداری اسلامشهر با هماهنگی دادستان محترم سریعًا تخریب شود. همچنین از سوی رئیس اداره ثبت اسناد و املاک به کلیه دفاتر اسناد رسمی به منظور پیشگیری از افزایش اختلافات ناشی از عدم افراز اراضی به غیر از ۴۰۰ [۲۰۰] غرفه واگذاری قبلی که تصمیمات لازم برای صدور سند اعیانی از سوی آقای غلامحسینی شده است از صدور هرگونه مدرکی قبل از افراز که میتواند مالکیت را اثبات کند جدًا خودداری نماید. ضمنًا در خصوص سایر موقوفات خاص (غیر متصرفی) هرگونه اقدام قانونی از سوی اداره اوقاف با توجه به شرایط اجتماعی فعلی، بایستی با هماهنگی کامل فرماندار و اعضای شورای تأمین بنابرصلاحدید مشترک فرماندار و رئیس محترم دادگستری باشد.

مصوبه موصوف به دلایل ذیل کاملاً خلاف قوانین و خارج از صلاحیت قانونی شورای تأمین بر اساس مواد ۵ و ۷ قانون راجع به تعیین وظایف و تشکیلات شورای امنیت کشور مصوب ۱۳۶۲/۶/۸ میباشد:

۱ـ صدور حکم بر تخریب بنا حسب مورد در صلاحیت کمیسیون ماده ۱۰۰ شهرداریها و یا محاکم دادگستری میباشد. به موجب مصوبه معترض عنه و حسب دستور شورای تأمین، شهرداری اسلامشهر میبایست نسبت به تخریب بنای غیرمجاز اشخاص با هماهنگی دادستان اسلامشهر اقدام نماید. در حالی که به موجب ماده ۱۰۰ قانون شهرداری مصوب ۱۳۳۴/۴/۱۱ ،تخریب بنای فاقد پروانه تنها بعد از صدور رأی کمیسیون ماده ۱۰۰ شهرداریها و با جری تشریفات قانونی و گذشت مواعد قانونی امکانپذیر میباشد و لذا حتی به فرض صلاحیت شورای تأمین در ورود به مسائل قضایی، بدون جری تشریفات قانونی تخریب بنای اشخاص امکانپذیر نمیباشد.

۲ـ ابطال پروانه ساختمانی و تصمیمات شهرداریها (در صدور مجوز ساخت و …) در صلاحیت دیوان عدالت اداری میباشد. شورای تأمین در بخش دیگری از مصوبه معترض عنه خطاب به شهرداری اسلامشهر دستور ابطال پروانه ساختمانی و یا مجوز ساخت را صادر نموده است. در حالی که پروانه ساختمانی بعد از صدور توسط شهرداری سند رسمی محسوب میگردد و یگانه مرجع صلاحیتدار جهت ابطال آن شعب دیوان عدالت اداری میباشند و هیچ نهاد یا سازمانی (حتی خود شهرداری) نمیتواند نسبت به ابطال پروانه ساختمانی اقدام نماید.

۳ـ صدور دستور به عدم انجام امری قانونی به صورت مصداقی و محدود و در قالب دستور موقت، در صلاحیت محاکم دادگستری و یا دیوان عدالت اداری میباشد.

در بخش دیگری از مصوبه مذکور آمده است که از سوی ریاست اداره ثبت و اسناد املاک به تمامی دفاتر اسناد رسمی اعلام میگردد که از تنظیم هرگونه مدرکی قبل از افراز جدًا خودداری نمایند. اولاً: فرض قانون این است که تمامی دفاتر اسناد رسمی در راستای مقررات عمل مینمایند و لذا اگر منظور تنظیم کنندگان مصوبه، خودداری دفاتر اسناد رسمی از انجام امر غیرقانونی است که این موضوع نیاز به تصریح نداشت و بیان آن کاملاً لغو و بیهوده بوده و شأن تشکیل شورای تأمین توضیح واضحات نیست. ثانیًا: اگر منظور شورای تأمین خودداری دفاتر اسناد رسمی از امور قانونی محوله میباشد که این دستور (علیرغم فقدان دیگر شرایط قانونی) ماهیتًا دستور موقت بوده و صدور آن به هیچ وجه در صلاحیت شورای تأمین نمیباشد.

۴ـ حدود اختیارات شورای تأمین و فرماندار به موجب قانون تعیین شده و افزایش حدود اختیارات اشخاص امر تقنینی و حسب مورد در صلاحیت قوه مقننه و هیأت وزیران میباشد.

به موجب قسمت اخیر بند یک مصوبه معترض عنه، «هرگونه اقدام قانونی از سوی اداره اوقاف با توجه به شرایط اجتماعی فعلی، می بایست با هماهنگی کامل فرماندار و اعضای شورای تأمین بنا به صلاحدید مشترک فرماندار و رئیس دادگستری باشد» همانطور که مستحضرید شرح وظایف فرماندار و اعضای شورای تأمین با توجه به سمت ایشان در قوانین کاملاً مشخص است و لذا توسعه حدود اختیارات اعضاء شورای تأمین و فرماندار صرفًا با جعل قانون امکانپذیر است و مصوبه شورای تأمین نمیتواند موجب افزایش حدود اختیارات قانونی ایشان گردد. از طرفی ادارات اوقاف و امور خیریه و موقوفات مشمول قوانین مربوط به خود از جمله قانون تشکیلات و اختیارات اوقاف و دیگر قوانین مرتبط میباشند و لذا سلب اختیارات قانونی ادارات مزبور و احاله امر تصمیم گیری به فرماندار و اعضای شورای تأمین کاملاً خلاف قانون اساسی و دخالت مستقیم در امر تقنین میباشد. لذا ابطال آن مورد تقاضا میباشد.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر میباشد:

“مصوبه مورخ ۱۴۰۰/۲/۶ شورای تأمین شهرستان اسلامشهر

سرپرست محترم شهرداری اسلامشهر

با سلام و احترام

در اجرای قانون تشکیلات و شرح وظایف شورای امنیت کشور مصوب شهریور ماه ۱۳۶۲ مجلس شورای اسلامی و خط مشی کاری شورای امنیت ملی کشور و شوراهای تأمین استانها و شهرستانها مصوب شورای امنیت کشور و بنا به مفاد بند ۱ از مصوبات نشست مورخ ۱۴۰۰/۲/۶ سومین جلسه شورای تأمین شهرستان اسلامشهر جهت اجراء ابلاغ میگردد. مقتضی است دستور فرمایید آن دسته از اراضی واقع در شهرک کامیونداران که تاکنون افراز نشده است و در سال ۱۳۹۹ بر روی آنها عملیات عمرانی و یا ساخت و ساز صورت گرفته است (به غیر از مراکز نمایشگاهی واگذاری که مقرر بوده است توسط آقای غلامحسینی برای آنها سند اعیانی صادر نمایند) با هماهنگی دادستان محترم عمومی و انقلاب شهرستان اعاده به وضع سابق شده و پروانه های صادره آنها نیز باطل گردد. بدیهی است تبعات ناشی از هرگونه اهمال و کوتاهی در اجرای مصوبه بر عهده بالاترین مقام آن دستگاه بوده و برابر ضوابط و مقررات قانونی اقدام خواهد شد.

بند ۱ :با توجه به جلسه کارشناسی مورخ ۱۴۰۰/۱/۳۰ در خصوص بررسی و تعیین تکلیف اراضی و مشکلات متصرفین و غرفه داران شهرک کامیونداران مصوبات صورتجلسه مربوطه مورد تأیید و تصویب اعضاء شورای تأمین قرار گرفت و مقرر گردید ضمن تأکید مجدد بر تسریع بر افراز اراضی به غیر از مراکز نمایشگاهی واگذاری که مقرر بوده است آقای غلامحسینی برای آن سند اعیانی صادر نماید، هرگونه عملیات عمرانی که روی املاک قبل از افراز انجام شده بایستی توسط شهرداری اسلامشهر با هماهنگی دادستان محترم سریعًا تخریب شود. همچنین از سوی رئیس اداره ثبت اسناد و املاک به کلیه دفاتر اسناد رسمی به منظور پیشگیری از افزایش اختلافات ناشی از عدم افراز اراضی به غیر از ۲۰۰ غرفه واگذاری قبلی که تصمیمات لازم برای صدور سند اعیانی از سوی آقای غلامحسینی شده است که آن هم اسناد مشاعی میباشد از صدور هرگونه مدرکی قبل از افراز که میتواند مالکیت را اثبات کند جدًا خودداری نماید. ضمنًا در خصوص سایر موقوفات (غیرمتصرف) از قبیل موقوفه حسام لشکر، موقوفه امیرسلیمانی و موقوفه رجبعلی امیری و … هرگونه اقدام قانونی از سوی اداره اوقاف با توجه به شرایط اجتماعی فعلی، بایستی با هماهنگی کامل فرماندار و اعضای شورای تأمین بنا بر صلاحدید مشترک فرماندار و رئیس محترم دادگستری باشد. ـ فرماندار و رئیس شورای تأمین شهرستان اسلامشهر”

در پاسخ به شکایت مذکور، فرماندار شهرستان اسلامشهر به موجب لایحه شماره ۳۰۰۰/۱/۸۰۴۶ ـ ۱۴۰۱/۱۱/۱۷ اعلام کرده است:

“۱ـ مستنبط از ماده یک راجع به وظایف و تشکیلات شورای امنیت و بند (د) از مواد ۱ و ۵ قانون یاد شده، از جمله اساسی ترین وظایف شوراهای تأمین حسب مورد در تمامی سطوح، عبارت است از اتخاذ تصمیمات و تدابیر هماهنگ در جهت پیشگیری و مقابله با مسائل مربوط به آن و همچنین تبیین حدود وظایف و اختیارات هر یک از ارگانها و نهادها در چهارچوب وظایف قانونی آنها، به عبارتی بر خلاف ادعای شاکی، شوراهای تأمین مجاز هستند ضمن بررسی جریاناتی که به نحوی مخل امنیت، آرامش و آسایش جامعه هستند و تبیین حدود وظایف و اختیارات ارگانها، نهادها و دستگاههای اجرایی، تدابیر لازم جهت برقراری امنیت جامعه را به دستگاه های مشمول قانون امر به ابلاغ نماید.

در ما نحن فیه، شورای تأمین شهرستان پس از مواجهه با مشکلات پیش آمده در شهرک کامیونداران و تشخیص ضرورت بررسی موضوع در شورا و استحضار کامل از وقایع پیش آمده، حسب اختیارات مصرح در ماده ۱ قانون راجع به تبیین وظایف و تشکیلات شورای امنیت کشور و به تجویز بند (د) ماده ۵ قانون مارالذکر، خطاب به شهرداری اسلامشهر مقرر داشته تا مطابق با مقررات قانونی نسبت به قلع و قمع بناهایی که پیش از افراز رسمی در شهرک احداث شده اند مبادرت نماید. اگر چه بدیهی ترین مقررات راجع به تخریب مستحدثات در محدوده شهرها، مفاد ماده صد قانون شهرداریها میباشد اما در صورت ضرورت قلع و قمع بنا، بدون هماهنگی با دادستان و بدون حضور نماینده دادستانی اجرای حکم تخریب صادره از کمیسیون ماده صد نیز میسور نخواهد بود. مضافًا با عنایت به اینکه، انجام هرگونه عملیات عمرانی توسط مالکین املاک مشاعی، پیش از افراز رسمی و قانونی و تعیین حدود و ثغور حصه هریک از مالکین توسط کارشناسان ادارات ثبت اسناد و املاک منع گردیده، شورای تأمین در تعاقب مشکلات پیش آمده ناشی از عملیات ساختمانی در املاک مشاع و احتمال تسری آن به سایر اجزاء مشاعی پلاک اصلی، شهرداری را مکلف نموده تا در راستای تکالیف قانونی خود، مبادرت نماید. علیهذا نظر به اینکه خطاب شورای تأمین به شهرداری در راستای اختیارات حاصله از مقررات قانونی انجام گردیده، بنابراین هیچ گونه ایراد و خللی به این بخش از مصوبه مترتب نمیباشد.

۲ـ ضمن تصدیق اظهارات شاکی مبنی بر صلاحیت خاص شهرداری در خصوص صدور پروانه ساختمانی و ایضًا صلاحیت منحصر به فرد دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال پروانه های ساختمانی، ملاحظه میشود علیرغم اینکه طی مصوبه هیچ گونه تصمیمی مبنی بر ابطال پروانه های ساختمانی ذکر نگردیده، شاکی مدعی مداخله شورای تأمین در خصوص ابطال پروانه های ساختمانی غرفه های نمایشگاهی میباشد. علیهذا با عنایت به توضیحات مرقومی، خواسته شاکی مبنی بر ابطال مصوبه به جهت مداخله و اقدام شورای تأمین در خصوص ابطال پروانه های ساختمانی مآلاً بلاوجه و سالبه به انتفاع موضوع میباشد.

۳ـ در خصوص استنباط نادرست شاکی مبنی بر مداخله شورا در امر قضا و صدور دستور موقت خطاب به دفاتر اسناد رسمی مبنی بر منع نقل و انتقال اسناد رسمی، همان گونه که فوقًا تصریح گردید، مطابق با نص بند (د) از مواد ۱ و ۵ قانون اخیر، شوراهای تأمین از یک سو مجاز به بررسی، اظهار نظر و اتخاذ تصمیمات مقتضی در خصوص مسائل مربوط به حوزه تحت امر خود میباشند و از سویی دیگر مجاز هستند تصمیمات قانونی متخذه را جهت اجرا و تسریع امور جاری به ارگان ها، نهادها و دستگاههای اجرایی ذیربط امر به ابلاغ نمایند.

مضاف بر آنکه حسب بند (د) مذکور، شوراهای تأمین مجاز به ابلاغ مفاد مصوبات خود به دستگاه های مشمول قانون میباشند، مقایسه مصوبات اداری شوراهای تأمین با دستور موقت مقامات قضایی، قیاس مع الفارق میباشد که صرفًا ناشی از استنباط نادرست شاکی از مفاهیم حقوقی و نگاه انقباضی به موضوعات مرتبط با شهرک کامیونداران است. علی ایحال ملاحظه میشود نسبت به این بخش از مصوبه شورای تأمین شهرستان که دائر بر ممانعت از صدور هرگونه مدرک مثبته دال بر مالکیت افراد پیش از افراز رسمی اراضی است خللی وارد نمیباشد.

۴ـ ادعای افزایش خودخواسته اختیارات قانونی شورای تأمین شهرستان، ادعایی است بلاوجه و منبعث از استنباط و تفکرات غیرحقوقی شاکی، اگرچه حق مداخله در امور سایر قوا از شوراهای تأمین سلب گردیده اما مقنن به جهاتی بر این باور میباشد که شوراهای تأمین حسب مورد به عنوان بالاترین مرجع حکومتی دارای اختیارات جامع در اداره امور جاری در محدوده اداری و انتظامی تحت امر خود میباشد به نحوی که به تجویز مادتین ۱ و ۵ قانون راجع به تبیین وظایف و تشکیلات شورای امنیت کشور و با اختیارات علیحده، مجاز است تمامی ارگانها، نهادها و دستگاههای اجرایی را با دستورات اداری به انجام تکالیف قانونی وادار و یا از انجام امور خلاف قانونی منع نماید بنابراین ادعای افزایش خودخواسته اختیارات و مداخله در امور تقنینی، ادعایی است واهی که قابلیت طرح و رسیدگی را ندارد.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۲/۴/۲۷ به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیأت عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

اولاً براساس مواد ۵ و ۷ قانون راجع به تعیین وظایف و تشکیلات شورای امنیت کشور مصوب سال ۱۳۶۲ وظایف شورای تأمین استان و شهرستان تبیین شده و جمع بندی و بررسی اخبار و گزارشات و تجزیه و تحلیل های مربوط به امور حساس امنیتی، سیاسی و اجتماعی، گزارش وضع امنیتی، سیاسی و اجتماعی به شورای امنیت کشور، ایجاد هماهنگی با شورای امنیت کشور و تبیین حدود وظایف و اختیارات هر یک از ارگانها و نهادها در رابطه با امنیت استان و شهرستان در چهارچوب وظایف قانونی هر یک از آنها در شمار وظایف شوراهای مذکور است. ثانیًا هرگونه اقدام به تخریب خارج از قلمرو احکام قطعی کمیسیونهای ماده ۱۰۰ قانون شهرداری و آرای قطعی محاکم دادگستری و صرفًا با این استدلال که عملیات عمرانی بر روی املاک قبل از افراز انجام شده است، مستلزم صدور احکام قضایی یا تصمیم مراجع قضایی یا شبه قضایی است. بنا به مراتب فوق، بند ۱ مصوبه مورخ ۱۴۰۰/۲/۶ شورای تأمین شهرستان اسلامشهر که هرگونه اقدام قانونی اداره اوقاف را منوط به هماهنگی کامل با فرماندار و اعضای شورای تأمین و بنا بر صلاحدید مشترک فرماندار و رئیس دادگستری اعلام کرده، نوعی قانونگذاری و خارج از حدود اختیارات و صلاحیتهای مقرر در مواد ۵ و ۷ قانون راجع به تعیین وظایف و تشکیلات شورای امنیت کشور برای شورای تأمین شهرستان است و بر همین اساس بند ۱ مصوبه مورخ ۱۴۰۰/۲/۶ شورای تأمین شهرستان اسلامشهر مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین