رای شماره ۱۰۶۵۰۱۶ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: بند ۱۲ بخشنامه شماره ۶۷۵/۲۰۸۰/د مورخ ۱۴۰۰/۱/۱۸ مدير کل فرآورده هاي غذايي و آشاميدني سازمان غذا و دارو که عسل را مشمول عنوان فعاليت مشاغل خانگي قرار نداده و بند ۳ بخشنامه شماره د/ ۶۷۵ /۲۱۹۷۲ مورخ ۱/۳/۱۴۰۰ 

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۰۶۵۰۱۶ مورخ ۱۴۰۲/۴/۲۷ با موضوع: «بند ۱۲ بخشنامه شماره ۶۷۵/۲۰۸۰/د مورخ ۱۴۰۰/۱/۱۸ مدیر کل فرآورده های غذایی و آشامیدنی سازمان غذا و دارو که عسل را مشمول عنوان فعالیت مشاغل خانگی قرار نداده و بند ۳ بخشنامه شماره ۶۷۵/۲۱۹۷۲/د مورخ ۱۴۰۰/۳/۱ مدیر کل فرآورده های غذایی و آشامیدنی سازمان غذا و دارو که علاوه بر پسته و زعفران با تصریح به چای، برنج و نظائر آن، این موارد را هم به فهرست مستثنیات اقلام غذایی مشمول فعالیت مشاغل خانگی افزوده است از تاریخ تصویب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۲/۴/۲۷ شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۰۶۵۰۱۶

شماره پرونده: ۰۰۰۲۷۹۱

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای علیرضا قرارخسروشاهی

طرف شکایت: ۱ـ وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی ۲ـ سازمان غذا و دارو وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۱۲ از بخشنامه شماره ۶۷۵/۲۰۸۰/د ـ ۱۴۰۰/۱/۱۸ و بند ۳ از بخشنامه شماره ۶۷۵/۲۱۹۷۲/
د ـ ۱۴۰۰/۳/۱ مدیرکل فرآورده های غذایی و آشامیدنی سازمان غذا و دارو

گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال بند ۲۲ از بخشنامه شماره ۱۰۰/۱۸۸۸ ـ ۱۳۹۹/۱۱/۲۹ وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، بند ۲ ،۱۲ و ۱۷ از بخشنامه شمـاره ۶۷۵/۲۰۸۰/د ـ ۱۴۰۰/۱/۱۸ و بنـدهای ۳ ،۹ و ۱۰ از بخشنامـه شماره ۶۷۵/۲۱۹۷۲/د ـ ۱۴۰۰/۳/۱ مدیرکل فرآورده های غذایی و آشامیدنی سازمان غذا و دارو را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

“مجوز فعالیت و بسته بندی اینجانب که در خرداد سال ۱۳۹۸ توسط وزارت تعاون و به تأیید وزارت جهاد کشاورزی صادر گردیده تا سال ۱۴۰۵ اعتبار داشته و به بنده اجازه فعالیت در همین مکان و در زمینه همین محصول (چای ایرانی) را میدهد. از ابتدای صدور مجوز بسته بندی و صدور پروانه بهداشت برای محصول چای تا این تاریخ هیچ تغییری در کارگاه محل فعالیت و نوع فعالیت اتفاق نیفتاده است. حالیه سازمان و معاونت غذا و دارو به استناد بخشنامه های غیر قانونی خود از تمدید پروانه بهداشت کارگاه خودداری به عمل می آورد. نظر به اینکه سیاستهای کلی نظام و رهبری و تاکید ریاست جمهوری رفع موانع تولید و پشتیبانی از تولید و اشتغال میباشد، صدور سه بخشنامه مصوب سازمان غذا و داروی وزارت بهداشت به شماره های ۱۰۰/۱۸۸۸ ـ ۱۳۹۹/۱۱/۲۹ و ۶۷۵/۲۱۹۷۲ ـ ۱۴۰۰/۳/۱ و ۶۷۵/۲۰۸۰ ـ ۱۴۰۰/۱/۱۸ صد درصد در جهت خلاف سیاستهای کلی نظام جمهوری اسلامی بوده و باعث تعطیلی کلیه کارگاه های فعال در سطح کشور که در قالب مشاغل خانگی با سرمایه های چند صد میلیونی تأسیس و راه اندازی شده اند و فعال می باشند و بیکاری هزاران کارگر خواهد شد. در بند ۲۲ بخشنامه ۱۰۰/۱۸۸۸ ـ ۱۳۹۹/۱۱/۲۹ در رابطه با محصولات غذایی مجاز به فعالیت در مشاغل خانگی، محصولات را نسبت به قبل محدود کرده اند، لذا کسانی که سالها در زمینه محصول خاصی فعالیت داشته و بازاریابی کرده و شناخته شده اند، پس از این حق فعالیت در زمینه محصول تولیدی خود را نداشته و باید فعالیت خـود را تعطیل کنند. پیـرو همین بنـد ۲۲ بخشنامـه ۱۰۰/۱۸۸۸ در بخشنامه ۶۷۵/۲۱۹۷۲ ـ ۱۴۰۰/۳/۱ بند ۳ مصوب شده بسته بندی و فعالیت در زمینه کالاهایی نظیر چای، زعفران، عسل، پسته و برنج و نظایر آن حتی برای افراد بومی ممنوع میباشد. یعنی چای کار شمالی یا شالیکار یا کشاورز زعفران یا باغدار پسته حتی اجازه بسته بندی محصول خود را هم ندارند و این مانع تراشی صریح برای تولید و ایجاد اشتغال میباشد، چه اینکه بسیاری از زنان سرپرست خانوار و افراد ضعیف جامعه سالهاست در این زمینه فعالیت و بازاریابی کرده و از این راه ارتزاق میکنند و توانایی و تخصص و آشنایی با فعالیت در زمینه محصول دیگری را ندارند.

در بند ۲ بخشنامه ۶۷۵/۲۰۸۰ ـ ۱۴۰۰/۱/۱۸ صراحتًا گفته شده که فعالیت مشاغل خانگی میبایستی صرفًا در آشپزخانه و محدوده واحد مسکونی و فقط توسط افراد خانواده انجام شود و به عبارتی اجازه گسترش در زمینه فعالیت خود را و تبدیل آن به کارگاه مجزا و بهداشتی خانگی را ندارند که چندین نفر دیگر را نیز همراه خود مشغول به کارکنند و ایجاد اشتغال نمایند که این نیز مخالف صریح محورهای پشتیبانی و احیای ظرفیتهای راکد و افزایش تولید مصوبه یکصد و دوازدهمین جلسه ستاد تسهیل و رفع موانع تولید در تاریخ ۱۴۰۰/۱/۲۱ میباشد. یعنی توسعه و گسترش فعالیت تولیدی برای مشاغل خانگی ممنوع و جرم است و باعث ابطال پروانه بهداشتی و سبب سلمت او خواهد شد.

در بند ۱۶ و ۱۷ بخشنامه ۶۷۵/۲۰۸۰ ـ ۱۴۰۰/۱/۱۸ و پیرو آن در بند ۹ و ۱۰ بخشنامه شماره ۶۷۵/۲۱۹۷۲ ـ ۱۴۰۰/۳/۱ مصوب کرده اند که کسانی که کارگاه تولیدی فعال دارند ظرف یک سال محصول تولیدی خود را منطبق با لیست جدید تغییر دهند و همچنین شرط تمدید پروانه بهداشت توسط معاونت غذا و دارو و تغییر مجوز ما از مشاغل خانگی به مجوز امور صنفی با همان پروانه کسب جهت کارگاه موجود قرار داده شده و تعهدی نیز به اجبار در این زمینه از بنده گرفته شده که به استناد نامه رسمی اتاق اصناف ایران به شماره ۱۹/۱۰۵۹۲ ـ ۱۴۰۰/۲/۲۷ به دلیل اینکه اسناد ملکی کارگاه بنده و اکثر قریب به اتفاق کارگاههای مشاغل خانگی با کاربری مسکونی میباشد به هیچ وجه و تحت هیچ شرایطی امکان صدور مجوز صنفی برای این کارگاه ها وجود نداشته و امری غیر ممکن و محال است و مجوز صنفی صرفًا برای املاک با کاربری و سند تجاری و صنعتی قابلیت صدور دارد. حالیه چون تعهد و شرط مذکور به طور مطلق امکان تحقق نداشته و در توان هیچ کس نمیباشد لذا شرط مذکور شرط غیر مقدور بوده و به استناد صریح ماده ۲۳۲ قانون مدنی شرط غیر مقدور شرطی باطل بوده و قانونًا با ابطال این شرط میبایستی پروانه بهداشت ما تمدید گردد.

لذا به استناد ماده ۴ قانون مدنی و بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و مصوبات یکصد و هجدهمین جلسه ستاد تسهیل و رفع موانع تولید به شماره ۸۸۹۸۳/۶۰ بند (الف) قسمت ۲/۱ و ۳/۱ـ ۱۴۰۰/۳/۳۰ موضوع حذف اصلاح یا تنقیح قوانین و تصویب نامه های مزاحم و مانع تولید و اشتغال هیأت وزیران تقاضای ابطال و اصلاح بندهای این سه بخشنامه سازمان غذا و دارو را دارم که مخالف صریح سیاستهای نظام و رهبری و تأکیدات ریاست جمهوری میباشد.”

متن بخشنامه های مورد شکایت به شرح زیر است:

الف ـ بخشنامه شماره ۶۷۵/۲۰۸۰/د ـ ۱۴۰۰/۱/۱۸ مدیرکل فرآوردههای غذایی و آشامیدنی سازمان غذا و دارو

“معاونت محترم غذا و دارو دانشگاه علوم پزشکی، خدمات بهداشتی و درمانی سراسر کشور

مدیریت محترم ضوابط بهداشت انسانی حوزه غذا و دارو و منطقه آزاد تجاری

موضوع: نحوه اجرای دستورالعمل های ابلاغ شده در خصوص ساماندهی مشاغل خانگی

با سلام واحترام

پیرو ابلاغ شماره ۱۰۰/۱۸۸۸ ـ ۱۳۹۹/۱۱/۲۹ مقام وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و مصوبه ستاد کشوری ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی مورخ ۱۳۹۹/۱۰/۲۳ منضم به دستورالعمل های مربوطه مقتضی است ضمن اجرای مفاد دستورالعمل های ابلاغ شده به منظور انسجام در عملکرد معاونتهای غذا و دارو موارد ذیل مد نظر قرار گیرد.

………

۱۲ـ در خصوص بند ۲۲ فهرست مصوب اقلام غذایی، پسته و زعفران و عسل هرچند که ممکن است محصول بومی برخی مناطق باشند لیکن با توجه به نظر وزارت جهاد کشاورزی مشمول مشاغل خانگی نمیشوند. ـ مدیرکل فرآورده های غذایی و آشامیدنی سازمان غذا و دارو “

ب ـ بخشنامه شماره ۶۷۵/۲۱۹۷۲/د ـ ۱۴۰۰/۳/۱ مدیرکل فرآوردههای غذایی و آشامیدنی سازمان غذا و دارو

“معاونت محترم غذا و دارو دانشگاه علوم پزشکی، خدمات بهداشتی و درمانی سراسر کشور

مدیریت محترم ضوابط بهداشت انسانی حوزه غذا و دارو و منطقه آزاد تجاری

موضوع: توضیحات تکمیلی در خصوص بخشنامه ۶۷۵/۲۰۸۰ موضوع صدور مجوز فعالیت مشاغل خانگی

با سلام و احترام،

پیرو بخشنامه شماره ۶۷۵/۲۰۸۰ ـ ۱۴۰۰/۱/۱۸ با توجه به موارد مطرح شده از سوی معاونت های غذا و دارو سراسر کشور در زمینه صدور مجوزهای مرتبط با فعالیت مشاغل خانگی به اطلاع میرساند:

……….

۳ـ در خصوص بند ۲۲ فهرست اقلام مشمول صرفًا محصولات بومی منطقه مد نظر بوده و پس از تصویب در کمیته فنی و قانونی معاونت غذا و دارو قابل اقدام است. بدیهی است کالاهای اساسی نظیر چای، زعفران، عسل، پسته، برنج و نظایر آن از شمول این بند خارج است. ـ مدیرکل فرآورده های غذایی و آشامیدنی سازمان غذا و دارو “

در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست دفتر بازرسی، رسیدگی به شکایات و امور حقوقی سازمان غذا و دارو به موجب لایحه شماره ۶۶۱/۲۴۵۳۷ـ ۱۴۰۱/۳/۲۵ توضیح داده است که:

“اولاً: با استناد به ماده ۲ قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی مصوب ۱۳۸۹/۲/۲۲ مجلس شورای اسلامی، منظور از مشاغل یا کسب و کار خانگی آن دسته از فعالیتهایی است که با تصویب ستاد موضوع ماده ۳ ،توسط عضو یا اعضای خانواده در فضای مسکونی در قالب یک طرح کسب و کار بدون مزاحمت و ایجاد اخلال در آرامش واحدهای مسکونی همجوار شکل میگیرد و منجر به تولید خدمت و یا کالای قابل عرضه به بازار خارج از محیط مسکونی میگردد. همچنین به موجب ماده ۴ همان قانون تهیه دستورالعمل صدور مجوز مشاغل خانگی در اختیار ستاد یاد شده قرار داده شده است. ضمن اینکه ماده ۸ قانون مارالذکر مقرر میدارد وزارت کار و امور اجتماعی موظف است ضمن شناسایی مشاغل و کسب و کار خانگی با کمک دستگاه های ذیربط، فهرست مشاغل مجاز خانگی را همه ساله به تصویب ستاد برساند. بنابراین همان گونه که ملاحظه میگردد سه قید در فضای مسکونی توسط عضو یا اعضای خانواده کالای قابل عرضه به بازار خارج از محیط مسکونی از مشخصه های مشاغل خانگی میباشد.

ثانیًا: برابر بند ۸ ماده ۴ قانون مذکور کلیه دستورالعمل ها باید به تصویب ستاد مشاغل خانگی برسد و مطابق با ماده ۸ هر ساله فهرست مشاغل خانگی باید توسط ستاد مشاغل خانگی به تصویب برسد. با عنایت به موارد فوق الذکر موضوع ابلاغیه ۱۰۰/۱۸۸۸ ـ ۱۳۹۹/۱۱/۲۹ مربوط به دستورالعمل هایی میباشد که در تاریخ ۱۳۹۹/۱۰/۲۳ به تصویب ستاد مشاغل خانگی رسیده است. در این ابلاغیه فهرست مشاغل خانگی مواد غذایی وجود دارد که برابر ماده ۸ قانون به تصویب ستاد مشاغل خانگی رسیده است. بنابراین ابلاغیه ۱۰۰/۱۸۸۸ ـ ۱۳۹۹/۱۱/۲۹ با رعایت ترتیب کامل قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی تدوین تصویب و ابلاغ شده است. سایر بخشنامه های ارسالی نیز در راستای تسریع و تسهیل در اجرای ابلاغیه مذکور صادر شده است و هیچ گونه مغایرتی با مفاد ابلاغیه ۱۰۰/۱۸۸۸ مصوب ستاد مشاغل خانگی ندارد.

ثالثًا: لازم به ذکر است تا قبل از تصویب دستورالعمل های موضوع ابلاغیه ۱۰۰/۱۸۸۸ ـ ۱۳۹۹/۱۱/۲۹ در خصوص مشاغل خانگی مواد غذایی هیچ گونه دستورالعمل و فهرست تصویب شده ایی توسط ستاد وجود نداشته است. تعداد معدودی از متقاضیان مشاغل خانگی بدون رعایت قیود مصرح در ماده ۲ قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی اقدام به دریافت مجوز در قالب مشاغل خانگی نموده و متاسفانه ادارات کل تعاون، کار و رفاه اجتماعی بدون توجه به ماده ۲ و ماده ۸ قانون یاد شده برای آنها مجوز فعالیت صادر نموده اند. این افراد تحت عنوان مشاغل خانگی اقدام به ایجاد واحد تولیدی در حد متوسط و به بالا در ساختمانهای مسکونی نموده اند. وزارت بهداشت (معاونت های غذا و دارو) بر اساس وظیفه ذاتی و مطابق با قانون و در راستای اطمینان از عدم تهدید سلامت مصرف کنندگان و جامعه در آن مقطع زمانی نسبت به تأمین شرایط بهداشتی اقدام نموده است و مکاتبات با متقاضیان نیز در همین راستا صورت پذیرفته است. در حال حاضر و با وجود مصوبات ستاد مشاغل خانگی (ابلاغیه شماره ۱۰۰/۱۸۸۸) امکان ارائه خدمات به این گروه معدود در قالب مشاغل خانگی وجود ندارد. اما در راستای کمک و حمایت از کسب و کار به این افراد معدود فرصت یک ساله برای اخذ مجوز فعالیت از مراجع مربوطه (وزارت صمت یا اتحادیه های صنفی) برای فعالیت کارگاهی یا کارخانهای داده شده است. لذا درخواست آقای علیرضا قرارخسروشاهی بدون دلیل و فاقد وجاهت قانونی تقدیم دیوان عدالت اداری شده و از این حیث تقاضای رد شکایت مشارالیه را از آن مقام خواستارم.”

علیرغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمائم آن برای وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی (طرف دیگر شکایت) تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی واصل نگردیده است.

در اجرای ماده ۸۴ قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیأت تخصصی فرهنگی، آموزشی، پزشکی دیوان عدالت اداری ارسال و هیأت مزبور به موجب رأی شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۷۱۰۴۱۶ ـ ۱۴۰۲/۳/۲۲ بخشنامه شماره ۱۰۰/۱۸۸۸ ـ ۱۳۹۹/۱۱/۲۹ وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، بندهای ۲ و ۱۷ بخشنامه شماره ۶۷۵/۲۰۸۰/د ـ ۱۴۰۰/۱/۱۸ و بندهای ۹ و ۱۰ بخشنامه شماره ۶۷۵/۲۱۹۷۲/د ـ ۱۴۰۰/۳/۱ مدیرکل فرآورده های غذایی و آشامیدنی سازمان غذا و دارو را قابل ابطال تشخیص نداد و رأی به رد شکایت صادر کرد. رأی مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

رسیدگی به بند ۱۲ از بخشنامه شماره ۶۷۵/۲۰۸۰/د ـ ۱۴۰۰/۱/۱۸ و بند ۳ از بخشنامه شماره ۶۷۵/۲۱۹۷۲/د ـ ۱۴۰۰/۳/۱ مدیرکل فرآورده های غذایی و آشامیدنی سازمان غذا و دارو در دستورکار هیأت عمومی قرار گرفت.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۲/۴/۲۷ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

اولاً براساس بند ۸ ماده ۴ قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی مصوب سال ۱۳۸۹ با اصلاحات و الحاقات بعدی، تهیه دستورالعمل صدور مجوز مشاغل خانگی از جمله وظایف و اختیارات ستاد ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی است.

ثانیًا برمبنای ماده ۶ قانون اخیرالذکر مقرر شده است: «کّلیه دستگاه های عضو ستاد مو ّظفند راهکارهای حمایتی، نظارتی و تسهیل کننده ایجاد و توسعه مشاغل خانگی مجاز را در قالب دستورالعمل، حداکثر ظرف سه ماه از تاریخ تصویب این قانون تدوین و جهت تصویب به ستاد ارائه نمایند.»

ثالثًا به موجب ماده ۸ قانون مذکور: «وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مو ّظف است ضمن شناسایی مشاغل و کسب و کار خانگی با کمک دستگاه های ذیربط، فهرست مشاغل مجاز خانگی را همه ساله به تصویب ستاد برساند.»

بنا به مراتب فوق و نظر به اینکه پیش بینی و تعیین نحوه صدور مجوز، تمدید، لغو آن و تعیین فهرست اقلام غذایی مشمول فعالیت مشاغل خانگی به موجب دستورالعملی خواهد بود که به تصویب ستاد ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی رسیده و از طرفی بند ۲۲ فهرست اقلام غذایی مشمول فعالیت مشاغل خانگی صرفًا پسته و زعفران را از شمول فعالیت مشاغل خانگی خارج کرده است، لذا بند ۱۲ بخشنامه شماره ۶۷۵/۲۰۸۰/د مورخ ۱۴۰۰/۱/۱۸ مدیرکل فرآورده های غذایی و آشامیدنی سازمان غذا و دارو که عسل را مشمول عنوان فعالیت مشاغل خانگی قرار نداده و بند ۳ بخشنامه شماره ۶۷۵/۲۱۹۷۲/د مورخ ۱۴۰۰/۳/۱ مدیرکل فرآورده های غذایی و آشامیدنی سازمان غذا و دارو که علاوه بر پسته و زعفران؛ با تصریح به چای، برنج و نظائر آن، این موارد را هم به فهرست مستثنیات اقلام غذایی مشمول فعالیت مشاغل خانگی افزوده است، به جهت عدم رعایت مفاد مواد ۶ و ۸ قانون صدرالذکر دائر بر ضرورت تأیید و تصویب ستاد ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی، خارج از حدود اختیار مقام صادرکننده آن بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری