رای شماره ۱۰۶۴۷۶۷ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: بندهاي شماره ۰۱۲۳۴۰۱۵ و ۰۱۲۳۴۰۱۶ و ۰۱۲۳۴۰۱۹ از جدول مصوب جلسه مورخ ۱۴۰۰/۹/۲۴ شوراي عالي مديريت بحران که بر اساس آن سازمان شهرداري ها و دهياري هاي کشور و همچنين شهرداري ها به عنوان دستگاه مسئول نسبت به امر ساماندهي و ايمن سازي و لايروبي مسيل ها و رودخانه ها تعيين شده اند ابطال شد

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۰۶۴۷۶۷ مورخ ۱۴۰۲/۴/۲۷ با موضوع: «بندهای شماره ۰۱۲۳۴۰۱۵ و ۰۱۲۳۴۰۱۶ و ۰۱۲۳۴۰۱۹ از جدول مصوب جلسه مورخ ۱۴۰۰/۹/۲۴ شورای عالی مدیریت بحران که بر اساس آن سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور و همچنین شهرداریها به عنوان دستگاه مسئول نسبت به امر ساماندهی و ایمن سازی و لایروبی مسیل ها و رودخانه ها تعیین شده اند ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۲/۴/۲۷ شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۰۶۴۷۶۷

شماره پرونده: ۰۱۰۶۵۲۰

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: شهرداری خرم آباد

طرف شکایت: شورای عالی مدیریت بحران کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای شماره ۰۱۲۳۴۰۱۵ ،۰۱۲۳۴۰۱۶ و ۰۱۲۳۴۰۱۹ از جدول مصوب جلسه مورخ ۱۴۰۰/۹/۲۴ شورای عالی مدیریت بحران کشور

گردش کار: شهردار خرم آباد به موجب شکایت نامه شماره ۸۷۴۸۲ مورخ ۱۴۰۱/۸/۲۴ اعلام کرده است که:

“همانطور که مستحضرید به استناد اصل ۴۵ قانون اساسی رودخانه ها از مصادیق انفال بوده و در مالکیت دولت میباشند که متولی نگهداری آنان به عهده وزارت نیرو میباشد و در همین راستا شرکتهای آب منطقه ای اقدام به فروش آب رودخانه های جاری در محدوده شهرها و همچنین فروش مصالح بستر آن به اشخاص حقیقی و حقوقی می نمایند و هیچ دستگاهی بدون اجازه آب منطقه ای حق هرگونه عملیات عمرانی و … در بستر رودخانه ها را ندارد اما متأسفانه شرکت آب منطقه ای لرستان از انجام لایروبی ـ احداث دیواره ـ تنظیف و آزادسازی رودخانه های داخل محدوده شهرها امتناع می نمایند و آن را از وظایف شهرداریها میدانند در صورتیکه به استناد بند (و) تبصره (۸) قانون بودجه سال های ۱۳۹۹ ـ ۱۴۰۰ ،بند (ز) تبصره ۸ قانون بودجه ۱۴۰۱ کل کشور، تبصره ۴ ماده ۲ قانون توزیع عادلانه آب، رأی شماره ۱۸۸۲۷ مورخ ۱۳۹۹/۴/۱۴ هیأت حل اختلاف دستگاههای اجرایی استان، نظریه های مشورتی شماره ۷/۷۶۹۷ مورخ ۱۳۸۲/۱۰/۹ و ۷/۴۲۹۳ مورخ ۱۳۶۰/۵/۱۰ قوه قضائیه، قاعده فقهی (من له الغنم فعلیه الغرم)، آراء صادره از دیوان عدالت اداری، بند (ز) ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنجم توسعه که اشعار داشته هرگونه هزینه از اعتبارات شهرداریها برای دولت ممنوع است و از همه مهمتر استفتاء مورخ ۱۳۷۶/۲/۴ مقام معظم رهبری مبنی بر عدم پرداخت و کمک شهرداریها به دستگاه های دولتی (مالکیت رودخانه ها دولت میباشد)، لایروبی ـ احداث دیواره حفاظتی ـ و تنظیف و آزادسازی حریم رودخانه های داخل محدوده شهرها از وظایف شرکتهای آب منطقه ای میباشد به همین جهت شهرداری خرم آباد فاقد هر گونه ردیف بودجه ای نیز جهت امورات رودخانه میباشد. لذا با توجه به بند (ز) تبصره ۸ قانون بودجه ۱۴۰۱ و تبصره ۴ ماده ۲ قانون توزیع عادلانه و نظریه و آراء صادره از مراجع قضایی ـ دیوان عدالت اداری و … کاملاً مشخص است تمام وظایف و امورات رودخانه های داخل محدوده شهرها از وظایف شرکت آب منطقه ای میباشد و ارتباطی به شهرداری ها ندارد. با توجه به اینکه به استناد اصل ۴۵ قانون اساسی و ماده ۲ قانون توزیع عادلانه آب مالکیت رودخانه ها در اختیار دولت میباشد لذا شهرداری شرعًا و قانونًا حق هیچ گونه هزینه ای برای امورات رودخانه ها را ندارند. از طرفی مصالح بستر رودخانه ها و آب جاری رودخانه نیز توسط شرکت آب منطقه ای فروخته میشود و هیچ دستگاهی نیز بدون مجوز آب منطقه ای حق اجرای هیچ طرحی در بستر رودخانه ها را ندارد و حتی بدون اجازه آب منطقه ای حق برداشت مصالح بستر رودخانه ها را ندارد طبیعتًا تمام امورات و نگهداری و ساماندهی آن نیز از وظایف مالک رودخانه ها یعنی دولت به متولی وزارت نیرو و به تبع شرکتهای آب منطقه ای میباشد و علیرغم مصوبات و قوانین فوق الذکر شرکت آب منطقه ای از انجام وظایف خود نسبت به رودخانه های داخل محدوده شهر خرم آباد خودداری مینماید.

در همین راستا نیز ستاد بحران کشور برخلاف قوانین ذکر شده طی جدول های شماره ۱۲۳۴۰۱۹ ـ ۱۲۳۴۰۱۵ ـ ۱۲۳۴۰۱۶ جلسه مورخ ۱۴۰۰/۹/۲۴ شورای عالی بحران کشور مطالعه و اجرای طرح های ساماندهی و ایمن سازی و لایروبی رودخانه ها در داخل محدوده شهرها را از وظایف شهرداریها دانسته که با مقررات و مستندات بالا و استفتاء مقام معظم رهبری مغایرت دارد علیهذا با توجه به قوانین مذکور تقاضای ابطال بندهای مورد اشاره مصوبه مورخ ۱۴۰۰/۹/۲۴ شورای عالی بحران کشور مورد استدعاست.”

متن مقررههای مورد شکایت به شرح زیر است:

“کد: ۰۱۲۳۴۰۱۵

اقدامات اولویت دار: مطالعه و اجرای طرحهای ساماندهی و ایمن سازی رودخانه ها در محدوده های جمعیتی روستایی

دستگاه مسئول: وزارت کشور (سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور)

دستگاه همکار: بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، وزارت نیرو، وزارت جهاد کشاورزی (سازمان جنگل ها، مراتع و آبخیزداری وزارت کشور)

دستگاه پشتیبان: سازمان مدیریت بحران کشور، سازمان برنامه و بودجه

خروجی مورد انتظار: ساماندهی و ایمن سازی رودخانه ها (۳۰۰ کیلومتر)

بازه زمانی: میان مدت

شاخص: درصد اجرای طرح های ساماندهی و ایمن سازی رودخانه ها در محدوده های جمعیتی روستایی

کد: ۰۱۲۳۴۰۱۶

اقدامات اولویت دار: مطالعه و اجرای طرح های ساماندهی و ایمن سازی رودخانه ها در محدوده های جمعیتی شهری

دستگاه مسئول: وزارت کشور (سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور)

دستگاه همکار: وزارت نیرو، وزارت جهاد کشاورزی (سازمان جنگل ها، مراتع و آبخیزداری وزارت کشور)

دستگاه پشتیبان: سازمان مدیریت بحران کشور، سازمان برنامه و بودجه

خروجی مورد انتظار: ساماندهی و ایمن سازی رودخانه ها (۳۰۰ کیلومتر)

بازه زمانی: میان مدت

شاخص: درصد اجرای طرحهای ساماندهی و ایمن سازی رودخانه ها در محدوده های جمعیتی شهری

کد: ۰۱۲۳۴۰۱۹

اقدامات اولویت دار: مطالعه و اجرای طرح های لایروبی رودخانه ها و مسیل های دارای اولویت در داخل شهرها

دستگاه مسئول: وزارت کشور (شهرداریها)

دستگاه همکار: وزارت نیرو

دستگاه پشتیبان: سازمان برنامه و بودجه، سازمان مدیریت بحران کشور

خروجی مورد انتظار: لایروبی و بازگشایی رودخانه ها و مسیل ها برای عبور ایمن سیلاب های ۲۵ ساله (سالانه ۱۲۰۰ کیلومتر)

بازه زمانی: بلند مدت

شاخص: نسبت طول رودخانه ها و مسیل های لایروبی شده به طول کل رودخانه ها”

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی وزارت کشور به موجب نامه شماره ۱۸۲۰۲ مورخ ۱۴۰۲/۲/۶، لایحه دفاعیه رئیس سازمان مدیریت بحران کشور به شماره ۱۷۵۴۷ مورخ ۱۴۰۲/۲/۵ را ارسال کرده است. مشروح دفاعیات به قرار زیر است:

“با عنایت به اینکه برنامه سند راهبرد ملی مدیریت بحران کشور، برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح، برنامه ملی آمادگی و پاسخ و برنامه ملی بازسازی و بازتوانی در اولین جلسه شورای عالی مدیریت بحران با حضور رئیس جمهور به تصویب رسیده و به کلیه دستگاه های اجرایی موضوع ماده ۲ قانون مدیریت بحران کشور ابلاغ گردیده است. موضوعات مطروحه و تکالیف ابلاغی آن از جانب سازمان مدیریت بحران کشور به عنوان دستگاه هماهنگ کننده با نگاه ملی و نه با نگاه بخشی و دستگاهی به منظور استفاده از تمام ظرفیتهای موجود جهت خدمت رسانی و کاهش مشکلات و آلام مردم شریف و غیور ایران اسلامی در مواقع بحران و آثار و تبعات ناشی از حوادث صورت گرفته است.

علاوه بر مطالب مندرج در لایحه، ذکر این نکته ضروریست که تا به امروز در سرتاسر کشور به صورت امری عرفی و کاملاً مشخص شده، استفاده و بهره برداری از رودخانه ها و مسیل ها در شهرها به صورت عامه در بطن خدمات شهرداریها قرار گرفته و موضوع جدیدی نبوده و وظیفه مضاعفی را به ایشان تحمیل ننموده، بلکه در واقع عمل به قاعده احسان را به صورت مشروع و کامل تعیین نموده است و با همکاری وزارت نیرو و پشتیبانی سازمان برنامه و بودجه و سازمان مدیریت بحران در راستای خدمت رسانی بیشتر به مردم صورت پذیرفته است.

با عنایت به [بندهای مورد اعتراض از جدول مصوب جلسه ۱۴۰۰/۹/۲۴ شورای عالی مدیریت بحران کشور] کلیه امور فرابخشی بوده و در کنار شهرداری ها وزارت نیرو به عنوان دستگاه همکار و پشتیبان مطالب سازمان برنامه و بودجه کشور و مدیریت بحران نقش بسزایی را در کمک رسانی به شهرداری ها ایجاد مینمایند.

مستند به بند (پ) ماده ۱۴ قانون مدیریت بحران، وزارت نیرو موظف به تهیه ساز و کارهای لازم جهت کنترل آبهای سطحی (سیلاب) در سطح ملی و استانی با همکاری وزارت جهاد کشاورزی و وزارت کشور (سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور) میباشد، مطمئنًا شهرداری ها با استناد به قوانین گذشته دارای وظایف در این حوزه بوده اند که در قانون مدیریت بحران تحقق این تکلیف از طریق وزارت نیرو و با همکاری سایر وزارتخانه ها تعیین گردیده است.

ماده ۵۵ قانون شهرداریها بندهای ۲ و ۱۴ دلالت بر وظیفه مندی شهرداریها در حوزه تنظیف، پاکسازی مسیل و اقدامات پیشگیری از سیل و خسارتهای ناشی از حوادث دارد.

مستند به بند (ث) و (ج) ماده ۱۳ قانون مدیریت بحران کلیه دستگاه های موضوع ماده ۲ قانون موظف به تهیه ساز و کارهای کاهش خطر و آمادگی و پاسخ بوده و از آنجایی که مدیریت شهری (شهرداری ها و شوراهای اسلامی شهر) متولی ارتقا ایمنی شهروندان در سطوح شهری میباشند لازم است در قالب مواد فوق نحوه تحقق ماده ۵۵ قانون شهرداریها (بندهای ۲ و ۱۴) را ارائه نمایند که تاکنون این مهم از سوی شهرداری خرم آباد تحقق نیافته است.

عالوه بر موارد فوق که گویای مسئولیت انجام الیروبی به عهده شهرداری ها میباشد و اینکه اختلاف مورد نظر فی مابین شهرداریها و وزارت نیرو از دیرباز بوده و تا حال نیز لایروبی و ساماندهی این مقاطع از رودخانه ها توسط شهرداری ها انجام گردیده (قانون عرف) و مبنای لحاظ مسئولیت اقدام لایروبی در برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح توسط شهرداری ها بوده است، قانونگذار اختیاراتی را به ستادهای ملی، استانی و شهرستانی داده که سازمان به دلیل اهمیت فراوان حفظ جان شهروندان و اینکه انجام عملیات لایروبی در مقاطع بحرانی جزء فعالیتهای اضطراری میباشد، این مهم را مورد توجه قرار داده است. در نتیجه انجام لایروبی یک فعالیت اضطراری است. ستادهای ملی، استانی و شهرستانی میتوانند متناسب با امکانات و تجهیزات، مسئولیت آن را به دستگاه دارای ظرفیت محول نمایند. لذا در محدوده های شهری دستگاه اجرایی که دارای لجستیک حداقل و بودجه مستقل باشد، شهرداریها بوده که میتوانند در جهت انجام عملیات اضطراری اقدام به موقع نمایند و این مهم که ارتباط مستقیم به حفظ جان شهروندان دارد از سوی ادارات آب منطقه ای شهرستانها که فاقد لجستیک (به دلیل سیاستهای نظام طی چند دهه اخیر مبنی بر فروش لجستیک و برون سپاری وظایف) و متکی به منابع دولتی هستند و پیش بینی ردیف اعتباری مورد نیاز در قالب بودجه سنواتی که ناپایدار میباشد قابل تحقق نمیباشد. ضمن اینکه بند ۱۴ ماده ۵۵ نیز به صراحت اقدامات پیشگیری از سیل و خسارت ناشی از حوادث را به عهده شهرداریها گذاشته است.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۲/۴/۲۷ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

اولاً براساس بند (و) تبصره ۸ قانون بودجه سال ۱۳۹۹ کل کشور مقرر شده است: «به منظور تأمین بخشی از کسری منابع مورد نیاز طرحهای ساماندهی و لایروبی رودخانه های در معرض یا مستعد وقوع سیلاب، به شرکتهای آب منطقه ای استانها و سازمان آب و برق خوزستان اجازه داده میشود بهره برداری از مصالح مازاد رودخانه ای را در قالب قرارداد مشارکت عمومی ـ خصوصی، به پیمانکاران واگذار و منابع حاصله را به ردیف ۲۱۰۳۰۱ واریز کنند و از محل منابع مزبور نسبت به اجرای اقدامات پیشگیرانه مرتبط با طرحهای مذکور و بازسازی و رفع خسارات ناشی از سیلاب اقدام کنند. دستورالعمل اجرایی این بند ظرف مدت سه ماه از تاریخ ابلاغ این قانون توسط وزارت نیرو تهیه و ابلاغ میگردد.» ثانیًا برمبنای جزء ۱ بند (ز) تبصره ۸ قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور مقرر شده است: «۱ ـ به منظور پیشگیری و بازسازی خسارت ناشی از سیل و ساماندهی و لایروبی رودخانه ها و آب بندانها و استخرها و لایروبی تالابها و سدها به شرکتهای آب منطقه ای استانها و سازمان آب و برق خوزستان اجازه داده میشود بهره برداری از مصالح مازاد رودخانه ای و خاک مازاد آب بندانها را از طریق مزایده به پیمانکاران و بهره برداران شن و ماسه (با به کارگیری پیمانکاران دارای صلاحیت) به شرط واریز حقوق دولتی و رعایت ملاحظات محیط زیستی و حقوق ذینفعان و بهره برداران بخش کشاورزی واگذار نماید…» و بر همین اساس، شرکتهای آب منطقه ای استانها و سازمان آب و برق خوزستان متولی اصلی لایروبی رودخانه ها و آب بندانها و استخرها و تالابها و سدها هستند. ثالثًا براساس قسمت آخر بند (ز) ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۸۹ پرداخت هرگونه هزینه از اعتبارات شهرداری به دستگاه های اجرایی ممنوع اعلام شده است. رابعًا براساس رأی شماره ۱۸۸۲۷ مورخ ۱۳۹۹/۴/۱۴ هیأت حل اختلاف دستگاه های اجرایی استان لرستان نیز عملیات لایروبی، احداث دیواره حفاظتی و آزادسازی حریم رودخانه ها در داخل شهر از وظایف ذاتی وزارت نیرو و به تبع شرکتهای آب منطقه ای استانها اعلام شده است. بنا به مراتب فوق و با عنایت به اینکه در بندهای شماره ۰۱۲۳۴۰۱۵ و ۰۱۲۳۴۰۱۶ و ۰۱۲۳۴۰۱۹ جدول معترض عنه، سازمان شهرداریها و دهیاری های کشور و همچنین شهرداری ها به عنوان دستگاه مسئول نسبت به امر ساماندهی و ایمن سازی و لایروبی مسیل ها و رودخانه ها تعیین شده اند، لذا بندهای شماره ۰۱۲۳۴۰۱۵ و ۰۱۲۳۴۰۱۶ و ۰۱۲۳۴۰۱۹ از جدول مصوب جلسه مورخ ۱۴۰۰/۹/۲۴ شورای عالی مدیریت بحران مغایر با مواد قانونی مذکور و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری