رای شماره ۱۰۲۴۴۷۲هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: عبارت “به وکالت از خريداران” در بند ۱ و آن قسمت از بند ۳ تصويب نامه شماره ۶۳۱۶۵/ت۴۸۴۸۵هـ مورخ ۲۸/۱۲/۱۳۹۱ هيأت وزيران که مبتني بر وجود عبارت فوق تعيين تکليف کرده و …

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۰۲۴۴۷۲ مورخ ۲ / ۵ ۱۴۰۳/ با موضوع: «عبارت “به وکالت از خریداران” در بند ۱ و آن قسمت از بند ۳ تصویب نامه شماره ۶۳۱۶۵/ت۴۸۴۸۵هـ مورخ ۲۸/۱۲/۱۳۹۱ هیأت وزیران که مبتنی بر وجود عبارت فوق تعیین تکلیف کرده و همچنین آن قسمت از ردیف ۱۹ جدول پیوست تصویب نامه مذکور که بر اساس آن “شرکت ایران ایرتور” در ردیف شرکتهایی قرار گرفته که دولت سهام آنها را در راستای رد دیون خود به وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح واگذار مینماید، از تاریخ تصویب ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۳/۵/۲ شماره دادنامه: ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۰۲۴۴۷۲

شماره پرونده: ۰۲۰۸۳۱۲

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: شرکت ایران ایرتور با وکالت آقای هادی شفیعی شیب ده

طرف شکایت: هیأت وزیران

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای ۱ و ۳ و ردیف ۱۹ جدول پیوست از تصویب نامه شماره ۶۳۱۶۵ت/ ۴۸۴۸۵ هـ مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ هیأت وزیران

گردش کار: آقای هادی شفیعی شیب ده به وکالت از شرکت ایران ایرتور به موجب دادخواستی ابطال بندهای ۱ و ۳ و ردیف ۱۹ جدول پیوست از تصویب نامه شماره ۶۳۱۶۵ت/۴۸۴۸۵هـ مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ هیأت وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

“شرکت ایران ایرتور در سال ۱۳۵۱ زیر مجموعه هواپیمایی هما به عنوان یک شرکت دولتی فعالیت خود را آغاز و در سال ۱۳۸۹ به ترتیب ذیل به بخش خصوصی و تعاونی واگذار میشود. هیأت وزیران در اجرای بند الف ماده ۱۴ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، تنفیذی در ماده ۹ قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوبه شماره ۸۵۴۱۵ت/ ۳۸۲۱۷هـ مورخ ۱۳۸۶/۸/۱۸ را در خصوص واگذاری سهام شرکت ایران ایرتور تصویب مینماید. متعاقبًا هیأت واگذاری در یکصد و هشتادمین جلسه در تاریخ ۱۳۸۹/۸/۲۲ به استناد گزارش ارزیابی صورت گرفته، قیمت پایه هر سهم ایران ایرتور را ۱۰۰۰ تومان جمعًا معادل مبلغ ۷.۲۱۵.۰۰۰.۰۰۰ تومان (ارزش اسمی) تعیین مینماید، تا مطابق مصوبه یکصد و هفتاد و چهارمین جلسه هیأت واگذاری، ۱۰۰ درصد سهام ایران ایرتور از طریق فرابورس عرضه شود.

نهایتًا سهام ایران ایرتور بعد از عرضه در فرابورس از تاریخ ۱۳۸۹/۱۲/۷ به شرکت تعاونی چندمنظوره هسایار (۸۰ درصد) و شرکت احیاء صنایع خراسان (۱۵ درصد) و کارکنان شرکت ایران ایرتور (۵ درصد سهام ترجیحی) واگذار و این شرکت خصوصی میشود. هیأت وزیران تصویب نامه شماره ۶۳۱۶۵ت/ ۴۸۴۸۵هـ مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ را تصویب مینماید . رئیس مجلس شورای اسلامی در تاریخ ۱۳۹۲/۱۰/۲۱ تصویب نامه شماره ۶۳۱۶۵ت/۴۸۴۸۵هـ مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ را مغایر با قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی دانسته است .

رییس هیأت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین (رییس مجلس شورای اسلامی) در تاریخ ۱۳۹۲/۸/۷ رأی مقدماتی خود را تحت شماره ۴۸۹۶۹هـ/ب به دولت اعلام مینماید و نهایتًا به موجب رای شماره ۶۹۱۰۴ هـ/ب مورخ ۱۳۹۲/۱۰/۲۱ نظریه خود را اعلام و در روزنامه رسمی منتشر میکند.

در تاریخ ۱۳۹۲/۱۲/۲۶ بعد از گذشت ۲ ماه از ابلاغ رأی رییس هیأت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین علیرغم امکان قانونی، نظر رییس هیأت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین در خصوص بند (۲) رأی سابق الصدور به این شرح تغییر پیدا میکند: «باتوجه به نامه شماره ۷۲۱۹۶/۲۰۶۹۹ مورخ ۱۳۹۲/۱۱/۱۳ واصله از حوزه معاونت حقوقی ریاست جمهوری در خصوص تصویب نامه هیات وزیران به شماره ۶۳۱۶۵ت/ ۴۸۴۸۵ هـ مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ بند (۲) مندرج در مصوبه مبنیًا ناظر به ردیف (۱۳) جدول منضم به مصوبه میباشد، علیهذا ایراد بند (۲) مذکور در رأی به این که ایراد وارده نسبت به مصوبه صرفًا بر ایراد اعلامی در فوق مغایر قانون است نظر ایراد تبعی بوده و نه اصلی و مفاد این عبارت نیز، صرفًا ناظر به ردیف (۱۳) منضم به مصوبه بوده و قابل تعمیم و تسری به دیگر بندها نمیباشد». ملاحظه میشود؛ ایرادات اعلامی از جهت مغایرت مصوبه با ماده ۳ قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی و بند ۲ـ۳ـ۲۴ قانون بودجه ۱۳۹۱ بوده که این ایرادات نسبت به تمامی شرکتهای مندرج در جدول پیوست مصوبه وارد است و شرکت ردیف ۱۳ از حیث این ایرادات هیچ وجه تمایزی با سایر شرکتهای مصوبه ندارد لذا تغییر نظر صورت گرفته دلیل و مبنای قانونی ندارد و محل بسی تأمل است که چه منعی در شرکت ردیف ۱۳ بوده و در سایر شرکتها وجود نداشته که اعلام مغایرت نسبت به شرکت ردیف ۱۳ تصویب نامه کماکان پابرجا مانده اما نسبت به بقیه برطرف شده است.

علاوه بر این، تغییر نظر رییس هیأت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین، تأثیری در لغو اثر صورت گرفته از تصویب نامه شماره ۶۳۱۶۵ت/ ۴۸۴۸۵هـ هیأت وزیران ندارد چرا که به موجب ماده واحده و تبصره ۴ قانون نحوه اجرای اصول هشتاد و پنجم و یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، پس از اعلام نظر رییس هیأت بررسی و تطبیق مصوبات با قوانین، و انقضای یک هفته مقرر در این قانون، تمامی مصوبه مذکور ملغی الاثر میشود لذا تغییر نظر که بعد از رأی مورخ ۱۳۹۲/۱۰/۲۱ صورت گرفته، مؤثر در احیای مجدد تصویب نامه مزبور نیست. این مهم با نظریه تفسیری شماره ۹۱/۳۰/۷۳۲/ م شورای نگهبان کاملاً منطبق میباشد. لازم به توضیح است هیأت وزیران میتوانست بعد از برطرف کردن موارد مغایرت نسبت به طرح مصوبه جدید و تصویب آن اقدام کند.

هیأت تخصصی دیوان عدالت اداری در دادنامه شماره ۹۳۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۱۲۲۹ مورخ ۱۳۹۳/۷/۲۶ با موضوع درخواست ابطال مصوبه شماره ۶۳۱۶۵ت/۴۸۴۸۵هـ مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ هیأت وزیران، توسط شرکت واگن سازی کوثر، رأی شماره ۶۹۱۰۴هـ/ب مورخ ۱۳۹۲/۱۰/۲۱ رییس مجلس شورای اسلامی را تأیید و اعلام مینماید: «با توجه به انتفاء موضوع شکایت موجبی جهت رسیدگی به خواسته شاکی وجود ندارد». به دلیل مشکلاتی که در خصوص مفهوم حقوق مالکانه در مصوبات رد دیون حادث شده بود، هیأت وزیران ضمن تعریف مفهوم حقوق مالکانه، ۲۲ تصویب نامه از جمله تصویب نامه موضوع شکایت را در جلسه مورخ ۱۳۹۴/۱۱/۱۸ به موجب مصوبه شماره ۱۵۵۸۰۸ت/۵۲۳۰۴ هـ از زمان تصویب، لغو نمود. لازم به توضیح است با اتمام سال ۱۳۹۲ به دلیل عدم تکرار بند مربوط به تنفیذ رد دیون و از تاریخ ۱۳۹۳/۴/۱ بعد از تصویب قانون اصلاح مواد ۱ و ۶ و ۷ قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی و مصوبه دویست و هفتاد و هشتمین جلسه هیأت واگذاری، انتقال سهام بابت بدهی دولت به مؤسسات عمومی غیردولتی نیز ممنوع گردیده است. لذا هیأت وزیران به منظور تعریف حقوق مالکانه و تعیین تکلیف این حقوق تصویب نامه را وضع مینماید . دبیر هیأت دولت در تاریخ ۱۳۹۴/۱۲/۲۵ طی نامهای خطاب به وزیر امور اقتصادی و دارایی اعلام میکند؛ نظر به این که در ردیف ۱۷ جدول پیوست تصویب نامه شماره ۱۵۵۸۰۸ت/ ۵۲۳۰۴هـ مورخ ۱۳۹۴/۱۱/۲۶ نام شرکت ایران ایرتور و … به اشتباه تحریر شده است مراتب برای اصلاح اعلام میشود. اقدام دبیر هیأت دولت بدین سبب است که؛ وزیر مربوطه اقدام به طرح پیشنهاد در هیأت وزیران میکند لذا این نامه خطاب به وزیر امور اقتصادی و دارایی نگاشته شده تا موضوع اصلاح تصویب نامه شماره ۱۵۵۸۰۸ت/۵۲۳۰۴هـ را در هیأت وزیران مطرح نماید. مطلبی که دبیر هیأت دولت در نامه خود به وزارت امور اقتصادی و دارایی (فارغ از این که این نامه منجر به اصلاح تصویب نامه در هیأت وزیران نشد) اعلام میکند موافق با واقعیت نیست. در پیش نویس تنظیم شده توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی نام شرکت ایران ایرتور در جدول برای لغو مصوبه رد دیون وجود دارد لذا نمیتوان پذیرفت که نام ایران ایرتور در تصویب نامه شماره ۱۵۵۸۰۸ت/ ۵۲۳۰۴هـ به اشتباه تحریر شده است. در تاریخ ۱۴۰۲/۹/۱۴ معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی به موجب نظریه شماره ۷۴۳۵۲، در خصوص شمول قانون بودجه ۱۳۹۱ کل کشور به شرح ذیل اعلام نظریه حقوقی نموده است:

اولاً برابر جزء (۳ـ ۲۴) قانون بودجه سال ۱۳۹۱ کل کشور به دولت اجازه داده شده است هرگونه سهام، سهم الشرکه، اموال، دارایی ها و حقوق مالی و نیروگاه های متعلق به خود و مؤسسات و شرکتهای دولتی تابعه و وابسته را واگذار نماید. این حکم صرفًا شامل سهام، سهم الشرکه، اموال، دارایی ها و حقوق مالی دولت است. بنابراین سهام دولت در شرکتها و بنگاه هایی که قبلاً آن سهام واگذار شده اند، متعلق به دولت نبوده و تخصصًا از موضوع حکم جزء (۳ـ۲۴) قانون بودجه سال ۱۳۹۱ کل کشور خارج میباشند.

ثانیًا احکام و قوانین بودجه سنواتی موقتی است و برای اجراء در سال مربوطه تصویب میشود و تسری و اجرای آن در سالهای بعد، بدون اجازه مقنن وجاهت قانونی ندارد. بنابراین استمرار واگذاری و رد دیون دولت که در سال ۱۳۹۱ به استناد مقرره مذکور آغاز شده و در سال ۱۳۹۲ مورد تنفیذ قرار گرفته است در سالهای بعد از ۱۳۹۲ به استناد قوانین بودجه مذکور موجه نیست.

ثالثًا اصلاح اشتباهات تحریری و نیز اصلاحات تایپی و رفع اشکالات نگارشی مصوبات هیأت دولت بدون دخل و تصرف در ماهیت احکام و ضوابط که اصلاح مصوبه تلقی نشود، توسط نامه اصلاحی دبیر هیأت دولت بلامانع است. بدیهی است اصلاحات ماهوی این مصوبات نیازمند طی فرآیند تصویب در هیأت دولت است.

نظام سیاسی و حقوقی کشور عزیزمان ایران اسلامی، به منظور شتاب بخشیدن به رشد اقتصاد ملی، ارتقای کارآیی بنگاه های اقتصادی و کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیتهای اقتصادی، همگام با سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی ابلاغی مقام معظم رهبری، خصوصی سازی را به عنوان یک اصل سرنوشت ساز در پیشرفت کشور عزیزمان تأکید کرده است. لذا قانونگذار به منظور نیل به اهداف سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی و در ادامه ریل گذاری قبلی خود در قوانین برنامه های پنج ساله توسعه کشور، در تاریخ ۱۳۸۶/۱۱/۸ اقدام به وضع «قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی» مینماید. در اهمیت این قانون میتوان به مفاد مواد ۸۹ و ۹۲ آن اشاره کرد. قانونگذار در ماده ،۸۹ این قانون را از شمول ماده ۱۶۱ قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مستثنی کرده، و در ماده ،۹۲ نسخ مواد این قانون را در صورتی معتبر دانسته که صریحًا و با ذکر نام و ماده مورد نظر، بی اعتباری آن در آینده مقرر شود. لذا قوانین مؤخر بر این قانون میبایست در اجرای این قانون وضع و اهداف قانونگذار (کاهش تصدی گری دولت در اقتصاد) را تأمین نمایند.

به موجب قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی، قلمرو فعالیتهای اقتصادی هر یک از بخشهای دولتی، تعاونی و خصوصی در کشور مان، تعیین شده است. از مواد ۲و ۳ این قانون موارد ذیل مستفاد میگردد. بر اساس بند الف ماده ۳، مالکیت، سرمایه گذاری و مدیریت برای دولت در آن دسته از بنگاههای اقتصادی که موضوع فعالیت آنها مشمول گروه یک ماده ۲ این قانون است به هر نحو و میزان ممنوع است و بر اساس تبصره ۱ همین بند دولت مکلف است تا پایان قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران [ سال۱۳۹۰ ] سهام و حقوق مالکانه، حق بهره برداری و مدیریت خود را در شرکت ها، بنگاه ها و مؤسسات دولتی و غیردولتی را به بخشهای خصوصی، تعاونی و عمومی غیردولتی واگذار نماید.

عبارات ذکر شده در سطر دوم «مستقیمًا با قیمت مصوب به وزارت مذکور واگذار نماید» و سطور چهارم و پنجم «راسًا به وکالت از وزارت یاد شده» و سطور ششم و هفتم «نسبت به انتقال سهام با قیمتی که به تصویب رسیده است با رعایت مقررات مربوط به وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح اقدام خواهد نمود» بند ۳ تصویب نامه شماره ۶۳۱۶۵ت/ ۴۸۴۸۵هـ مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ هیأت وزیران با موارد ذیل مغایرت دارد.

۱ـ۱ عبارات فوق الذکر که در مقام واگذاری سهام بنگاه ها، اموال، و دارایی های موضوع تصویب نامه که متعلق به دولت است به بخش دیگری در دولت (یعنی وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح) صورت گرفته و این امر برای شرکتهای گروه یک ماده ۲ قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی به معنای تداوم مالکیت، مشارکت و مدیریت دولت محسوب شده و برای شرکتهای گروه دو ماده ۲ قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی به معنی تداوم مالکیت دولت محسوب شده و در هر دو حالت مغایر با بندهای الف و ب ماده ۳ قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی میباشد.

۲ـ۱ عبارات فوق الذکر که انتقال عین سهام به وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح (دولت) را مقرر نموده است، با تبصره ۱ ماده ۶ قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی در مغایرت میباشد. لازم به توضیح است؛ قبل از اصلاح مواد ۱و۶ و۷ قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی در تاریخ ۱۳۹۳/۴/۱ تنها موردی که دولت میتوانست برای تسویه بدهی های قانونی خود، عین سهام را واگذار نماید، مورد ذکر شده در تبصره ۱ ماده ۶ قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی مصوب ۱۳۸۶/۱۱/۸ بوده است. لذا در تاریخ تصویب نامه، دولت صرفًا برای تأدیه بدهی های خود به مؤسسات عمومی غیردولتی موضوع ماده ۵ قانون محاسبات عمومی و شرکتهای تابعه و وابسته آن، میتوانست عین سهام را واگذار نماید و تأدیه بدهی دولت به دولت با واگذاری سهام بنگاه ها (به استثنای گروه سه ماده ۲) مجاز نبوده است. (از تاریخ ۱۳۹۳/۴/۱ واگذاری عین سهام به مؤسسات عمومی غیردولتی نیز ممنوع گردید.) در صدر تصویب نامه شماره ۶۳۱۶۵ت/ ۴۸۴۸۵هـ مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ هیأت وزیران، به جزء الف بند ۵ ـ ۳ـ ۲۴ قانون بودجه سال ۱۳۹۱ کل کشور اشاره شده است، در حالی که از عبارت «موارد مربوط» در صدر بند ۵ ـ۳ـ۲۴ و صدر قسمت (الف) آن، و مندرجات قسمتهای پ و ت همان بند «مهار آبهای مرزی ـ بابت مقاوم سازی» ملاحظه میگردد که قانونگذار در این بند درصدد معرفی و تعیین دایره شمول اشخاص طلبکار نیست و صرفًا موارد دارای اولویت را تعیین مینماید. لذا نمیتوان تصویب نامه مورد شکایت را من بعث از بند ۵ ـ۳ـ۲۴ قانون بودجه ۱۳۹۱ تلقی کرد. در نتیجه قانونگذار در قانون بودجه ۱۳۹۱ اجازه ای به هیأت وزیران برای وضع تصویب نامه شماره ۶۳۱۶۵ت/ ۴۸۴۸۵هـ مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ با موضوع واگذاری سهام شرکتهای دولتی و خصوصی به وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح نداده است. علاوه بر عدم اختیار هیأت وزیران در تصویب مصوبه فوق الذکر، موارد مغایرت آن با قانون بودجه ۱۳۹۱ عبارتند از: مغایرت با جزء ۲ـ۲۴ قانون بودجه ۱۳۹۱، مغایرت با جزء ۲ـ ۲۴ قانون بودجه ۱۳۹۱ و عدم رعایت بند ۲ـ۳ـ۲۴ قانون بودجه ۱۳۹۱ مصوبه مورد شکایت بدون رعایت بند ۲ـ ۳ـ ۲۴ قانون بودجه سال ۱۳۹۱ تصویب شده است. مطابق این بند دولت زمانی میتوانست در اجرای بند ۲۴ـ۳ـ۱ اقدام کند که سازمان حسابرسی مطالبات و تعهدات را تأیید مینمود. برابر مستندات قانونی به دست آمده سازمان حسابرسی در خرداد ۱۳۹۲ مطالبات را تأیید نموده است. (بعد از پایان اعتبار قانون بودجه سال ۱۳۹۱) لذا هیأت وزیران در اقدامی غیرقانونی بدون رعایت بند ۲ـ۳ـ۲۴ قانون بودجه سال ۱۳۹۱ مصوبه شماره ۶۳۱۶۵ت /۴۸۴۸۵هـ را تصویب نموده است.

همان گونه که مستحضرید؛ دولت برای پرداخت بدهی های خود ملزم به رعایت چهارچوب های قانونی است. یکی از مهم ترین این چهارچوبها پرداخت دیون از منابع تعیین شده است و با توجه به اصل عدم صلاحیت در حقوق عمومی، باید به قدر متیقن اکتفاء نمود و نمیتوان دایره منابع پرداخت را بدون حکم صریح قانونی توسعه داد و در همین راستا ماده ۶۶ برنامه پنج ساله پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مقرر میدارد: «دیون دولت به دستگاه های موضوع ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده ۵ قانون محاسبات عمومی کشور و صندوقها و اشخاص حقوقی دولتی و عمومی به استثناء دیون مربوط به سهم قانونی دولت از حق بیمه، از محل منابع ناشی از اجرای احکام این قانون محاسبه و تهاتر میگردد».

لذا بندهای ۱ و ۳ تصویب نامه شماره ۶۳۱۶۵ت/ ۴۸۴۸۵هـ مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ هیأت وزیران که مشعر واگذاری عین سهام شرکتها، بابت دیون دولت به وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح (دولت) میباشد مغایر با ماده ۶۶ قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (پرداخت از محل منابع) میباشد.

تصویب نامه شماره ۶۳۱۶۵ت/ ۴۸۴۸۵ هـ مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ هیأت وزیران با مبانی قانونی تشکیل شرکتهای دولتی مغایرت دارد. لذا عبارت ذکر شده در سطور اول و دوم بند ۱ تصویب نامه شماره ۶۳۱۶۵ت/ ۴۸۴۸۵هـ مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ هیأت وزیران «همچنین وکالت از خریداران به واسطه عدم ایفای تعهدات قراردادی» که مبین واگذاری سهام بنگاه ها، اموال و دارایی شرکتهای خصوصی مقرر در ردیف ۱۸ الی ۲۱ جدول پیوست تصویب نامه میباشد، به دلیل ماهیت خصوصی شرکتهای موضوع آن، با حکم قانونی ماده ۴ قانون محاسبات عمومی و تبصره ۱ ماده ۴ قانون مدیریت خدمات کشوری که تبدیل یک شرکت به شرکت دولتی را تنها با تصویب مجلس شورای اسلامی مجاز دانسته، مغایر میباشد. لذا هیأت وزیران در تصویب نامه مورد شکایت برخلاف ماده ۴ قانون محاسبات عمومی و تبصره ۱ ماده ۴ قانون مدیریت خدمات کشوری و همچنین تبصره ۱ ماده ۷ قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران اقدام کرده است.

از طرفی دیگر چنان چه تصویب نامه مذکور، قابلیت اجرایی پیدا میکرد، در عمل تعدادی از شرکتهای دولتی (ردیف های ۱ تا ۱۷) از یک وزارتخانه (دولت) منفک و به یک وزارتخانه دیگر (دولت) منتقل میشدند و وزارتخانه انتقال گیرنده (وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح) مکلف بوده تا سهام شرکتهای انتقال گرفته را [ با توجه به حکم ماده ۳ قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی ] به بخش خصوصی و تعاونی (غیردولتی) واگذار نماید. بسی واضح است این نتیجه علاوه بر این که با موازین قانونی مخالف است، فایده عقلایی ندارد و در کنار تحقق یک جرم (تصرف غیرقانونی در اموال عمومی که در جزء ۳ـ ۲۴ قانون بودجه سال ۱۳۹۱ کل کشور بدان اشاره شده است) باعث افزایش هزینه دولت (هزینه های دوبار واگذاری من جمله ارزش گذاری و …) میگردید. در خصوص شرکتهای خصوصی (ردیف ۱۸ تا ۲۱) دولت بدون مجوز قانونی و برخلاف کلیه موازین شرعی و قانونی از جمله قاعده تسلیط و مبانی تشکیل شرکتهای دولتی در اثر اجرای این تصویب نامه شرکت خصوصی را به شرکت دولتی تبدیل میکرد.

(دولتی سازی)

هیأت وزیران در زمان تصویب نامه مالکیتی در شرکت ایران ایرتور نداشته است . لذا اقدام هیأت وزیران در واگذاری سهام شرکت ایران ایرتور که، متعلق به دولت نبوده و حقی هم در آن برای دولت متصور نبوده بر خلاف اصول کلی حقوقی میباشد. در تاریخ تصویب نامه، سازمان خصوصیسازی مجوز قراردادی و قانونی که بتواند به موجب آن سهام شرکت ایران ایرتور را به غیر منتقل نماید، نداشته است. لذا اقدام هیأت وزیران خارج از حدود و اختیارات قانونی و مغایر با اصول کلی حقوقی از قبیل تسلیط، و مواد ۶۶۰ و ۶۶۳ قانون مدنی میباشد. سهام شرکت ایران ایرتور نه تنها مورد هدف قانونگذار در قانون بودجه سال ۱۳۹۱ نبوده بلکه به واسطه شخصیت خصوصی آن و عدم وجود هر گونه حق [وکالت] قابل اعمال در زمان تصویب قانون بودجه، قابلیت قرار گرفتن در جداول شماره ۱۷ و ۱۸ و جزء ۳ـ۲۴ قانون بودجه را نداشته است. نکته حائز اهمیت این که؛ قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی دولت را به خروج از عرصه فعالیتهای گروه یک و دو ماده ۲ قانون مکلف کرده، و برای عدم اجرای این حکم مسئولیت کیفری نیز پیش بینی کرده حال چگونه میتوان پذیرفت که دولت با وضع تصویبنامه مجددًا مالکیت یک شرکت خصوصی را برای خود حکم کند و سهم خود در اقتصاد را بدون ضرورت و مجوز قانونی افزایش دهد.

لذا در این خصوص نیز تقاضای رسیدگی و صدور حکم به ابطال بندهای ۱ و ۳ و ردیف ۱۹ جدول پیوست از تصویب نامه شماره ۶۳۱۶۵ت/ ۴۸۴۸۵ هـ مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ هیأت وزیران از زمان تصویب را داریم.

متن مصوبه مورد شکایت به شرح زیر است:

“مصوبه شماره ۶۳۱۶۵ت /۴۸۴۸۵هـ مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ هیأت وزیران

وزارت امور اقتصادی و دارایی ـ وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح

وزارت صنعت معدن و تجارت ـ وزارت نفت

هیأت وزیران در جلسه مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۷ به استناد جزء (الف) بند (۵ ـ۳ـ۲۴) قانون بودجه سال ۱۳۹۱ کل کشور تصویب نمود:

۱ـ سهام بنگاه ها، اموال و دارایی های دولت و متعلق به دولت و همچنین وکالت از خریداران به واسطه عدم ایفای تعهدات قراردادی مطابق جدول پیوست که تأیید شده به مهر دفتر هیأت دولت است، توسط سازمان خصوصی سازی پس از کسر سهام ترجیحی تا سقف مبلغ مندرج در جدول ذیل بابت رد دیون دولت به وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسّلح با رعایت بند (۲ـ۳ـ۲۴) قانون بودجه سال ۱۳۹۱ کل کشور به شرکتهای تابع وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح واگذار میشود.

دستگاه بستانکار ـ مبلغ ـ میلیون ریال

وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح ـ ۰۰۰/۰۰۰/ ۶۰

………

۳ـ سازمان خصوصی سازی سهام بنگاه ها، اموال و دارایی های مندرج در جدول یادشده را که قبلاً عرضه شده و فروش نرفته است مستقیمًا با قیمت مصوب به وزارت مذکور واگذار نماید و برای بنگاه هایی که تاکنون برای واگذاری عرضه نشده، با رعایت شرایط عمومی واگذاری ها و رأسًا به وکالت از وزارت یادشده، به صورت رقابتی عرضه نموده و وجوه حاصل از آن بابت تأمین دیون محقق اختصاص یابد و در صورتی که سهام عرضه شده مورد تقاضا قرار نگیرد، سازمان خصوصی سازی مستقیمًا نسبت به انتقال سهام با قیمتی که به تصویب رسیده است با رعایت مقررات مربوط به وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح اقدام خواهد نمود.

……..

ـ معاون اول رییس جمهور

ردیف ۱۹ از جدول پیوست تصویب نامه مورد شکایت:

ردیف ـ شرکت مادرتخصصی ـ نام شرکت ـ درصد سهام قابل واگذاری ـ ارزش برآوردی کل سهام قابل واگذاری ـ ریال

۱۹ـ به وکالت از خریداران ـ ایران ایرتور ـ ۲۸% ـ ۸۶ ـ ۷۷۶/۱۲۴/۲۴۱/۴۴۱ “

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (معاونت حقوقی رییس جمهور) به موجب لایحه شماره ۵۴۱۵۳/۵۴۸۷۷ مورخ ۱۴۰۳/۴/۳ توضیح داده است که:

“نظر به این که در خصوص این مصوبه، پیشتر در دیوان عدالت اداری به جهت مغایرت بخشی از آن با قانون طی پرونده کلاسه ۹۲۰۰۵۳۶ طرح دعوا شده و آن مرجع، به موجب دادنامه شماره ۹۳۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۱۲۲۹ مورخ ۱۳۹۳/۷/۲۶ ، شکایت شاکی را به جهت عدم اعتبار مصوبه و بنا بر انتفاء موضوع شکایت مشمول ماده (۸۵) قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری دانسته و قرار رد درخواست صادر نموده است، لذا در پرونده حاضر نیز با توجه به وحدت موضوع شکایت، رسیدگی به آن سالبه به انتفاء موضوع به نظر میرسد. بنا به مراتب فوق، تصمیم شایسته دایر بر شکایت مطروحه براساس ماده (۸۵) قانون دیوان عدالت اداری، درخواست میگردد.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۳/۵/۲ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

هرچند رئیس مجلس شورای اسلامی در اجرای ماده واحده قانون نحوه اجرای اصول ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و براساس رأی شماره ۶۹۱۰۴ هـ/ب مورخ ۱۳۹۲/۱۰/۲۱ خود اعلام کرده بود که ردیف ۱۳ جدول پیوست تصویب نامه شماره ۶۳۱۶۵ت/۴۸۴۸۵ هـ مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ هیأت وزیران خالف قانون است و سایر بندهای آن نیز مبنیًا بر ایراد وارد بر ردیف مذکور، با قانون مغایرت دارد و علیرغم اینکه این ایراد رئیس مجلس با توجه به حکم مقرر در تبصره ۴ الحاقی به ماده واحده قانون نحوه اجرای اصول ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به واسطه عدم ترتیب اثر به آن توسط هیأت وزیران در مهلت مقرر، به لحاظ حقوقی باید جنبه اجرایی یافته و اصولاً به ملغی الاثر شدن مقررات مورد ایراد منتهی میشد، ولی رئیس مجلس شورای اسلامی متعاقبًا و براساس نامه مورخ ۱۳۹۲/۱۲/۲۶ اعلام نمود که مفاد رأی شماره ۶۹۱۰۴ هـ/ب مورخ ۱۳۹۲/۱۰/۲۱ صرفًا شامل ردیف ۱۳ جدول پیوست تصویب نامه هیأت وزیران بوده و به بندهای دیگر آن نباید تسری یابد و در عمل همین نامه بعدی رئیس مجلس شورای اسلامی مبنای اّتخاذ تصمیم توسط مجریان امر قرار گرفته است. از سوی دیگر هرچند هیأت وزیران براساس تصویب نامه شماره ۵۲۳۰۴/۱۵۵۸۰۸ هـ مورخ ۱۳۹۴/۱۱/۲۶ مقرر کرده است که ردیف های ۱ ،۲ ،۳ ،۴ ،۵ ،۶ ،۷ ،۸ ،۱۰ ،۱۱ ،۱۲ ،۱۳ ،۱۴ ،۱۶ ،۱۸،۱۷ ،۱۹، ۲۰ و ۲۱ جدول پیوست تصویب نامه شماره ۶۳۱۶۵ت/ ۴۸۴۸۵ هـ مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ هیأت وزیران از تاریخ تصویب لغو میشود، ولی دبیر هیأت دولت متعاقبًا و به موجب نامه شماره ۵۲۳۰۴/۱۶۹۴۳۳ مورخ ۱۳۹۴/۱۲/۲۵ اعلام نموده است که نام شرکت ایران ایرتور در ردیف ۱۷ جدول پیوست تصویب نامه شماره ۱۵۵۸۰۸/۵۲۳۰۴ هـ مورخ ۱۳۹۴/۱۱/۲۶ هیأت وزیران به اشتباه درج شده و اصلاح میگردد و با وجود اینکه این اقدام دبیر هیأت دولت ظاهرًا در چهارچوب اعمال صلاحیت مشخصی صورت نگرفته، ولی در عمل نیز مورد ایراد دولت واقع نشده و مبنای اقدامات بعدی دولت قرار گرفته است و در نتیجه، مجموعه موارد مزبور بیانگر این واقعیت است که مقررات مورد شکایت (شامل بندهای ۱ و ۳ و ردیف ۱۹ جدول پیوست تصویب نامه شماره ۶۳۱۶۵ت/۴۸۴۸۵ هـ مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ هیأت وزیران) از نظر رئیس مجلس و دولت در حال حاضر لازم الاجرا است و همین موضوع یعنی برخورداری مقررات یادشده از جنبه اجرایی، موجب طرح شکایت به خواسته ابطال این مقررات شده است و لذا هیأت عمومی دیوان عدالت اداری بر این اساس که بندهای ۱ و ۳ و ردیف ۱۹ جدول پیوست تصویب نامه شماره ۶۳۱۶۵ت/ ۴۸۴۸۵ هـ مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ هیأت وزیران در حال حاضر دارای حیات حقوقی است، شکایت مطروحه به خواسته ابطال مقررات یادشده را قابل رسیدگی تشخیص میدهد.

ب. در ماهیت امر، اولاً مستند اصلی وضع تصویب نامه شماره ۶۳۱۶۵ت/ ۴۸۴۸۵ هـ مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ هیأت وزیران (آنگونه که در صدر این تصویب نامه ذکر شده)، جزء (الف) بند ۳ـ۲۴ از قانون بودجه سال ۱۳۹۱ کل کشور است و برمبنای جزء مذکور مقرر شده است که : میشود با رعایت قوانین و مقررات مربوطه در سقف سیصد و سی و پنج هزار میلیارد (۰۰۰/۰۰۰/۰۰۰/۰۰۰/ ۳۳۵) ریال با فروش «به دولت و دستگاه های اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده (۵) قانون محاسبات عمومی اجازه داده سهام، سهم الشرکه، اموال، دارایی ها و حقوق مالی و نیروگاه های متعّلق به دولت و مؤسسات و شرکتهای دولتی تابعه و وابسته، منابع حاصله را به حساب خاصی نزد خزانه واریز نمایند…» و با وجود حکم قانونی فوق الذکر، هیأت وزیران در بندهای ۱ و ۳ تصویب نامه مورد شکایت به توسعه حکم مقرر در بند ۳ـ ۲۴ از قانون بودجه سال ۱۳۹۱ کل کشور اقدام نموده و مقرر کرده است که : «سهام بنگاه ها، اموال و دارایی های دولت و متعّلق به دولت و همچنین وکالت از خریداران به واسطه عدم ایفای تعهدات قراردادی مطابق جدول پیوست که تأیید شده به مهر دفتر هیأت دولت است، توسط سازمان خصوصی سازی پس از کسر سهام ترجیحی تا سقف مبلغ مندرج در جدول ذیل بابت رد دیون دولت به وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسّلح با رعایت بند (۲ـ۳ـ۲۴) قانون بودجه سال ۱۳۹۱ کل با قیمت مصوب به وزارت مذکور واگذار کشور به شرکتهای تابع وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسّلح واگذار میشود» و «سازمان خصوصی سازی سهام بنگاه ها، اموال و دارایی های مندرج در جدول یادشده را که قبلاً عرضه شده و فروش نرفته است مستقیمًا به وکالت از وزارت یادشده، به صورت رقابتی عرضه نموده و وجوه حاصل از آن بابت تأمین دیون محّقق اختصاص یابد و در صورتی که سهام عرضه شده مورد تقاضا نماید و برای بنگاه هایی که تاکنون برای واگذاری عرضه نشده ، با رعایت شرایط عمومی واگذاریها و رأسًا قرار نگیرد، سازمان خصوصی سازی مستقیمًا نسبت به انتقال سهام با قیمتی که به تصویب رسیده است با رعایت مقررات مربوط به وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسّلح اقدام خواهد نمود» و در نتیجه، عبارت «به وکالت از خریداران» در بند ۱ تصویب نامه مورد اعتراض که در جریان وضع حکم مقرر در بند ۳ تصویب نامه مذکور نیز مبنا قرار گرفته، موردی است که دولت علاوه بر موارد مقرر در بند ۳ـ۲۴ از قانون بودجه سال ۱۳۹۱ کل کشور (یعنی سهام، سهم الشرکه، اموال، دارایی ها و حقوق مالی و نیروگاه های متعّلق به دولت و مؤسسات و شرکتهای دولتی تابعه و وابسته) آن را نیز به مواردی افزوده است که اجازه واگذاری سهام آنها را به وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسّلح دارد و به بیان روشن تر، هیأت وزیران از این طریق دایره شمول حکم قانونگذار را توسعه داده است و در نتیجه عبارت «وکالت از خریداران» در بند ۱ تصویب نامه شماره ۶۳۱۶۵ت/ ۴۸۴۸۵ هـ مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ هیأت وزیران و همچنین آن قسمت از بند ۳ تصویب نامه مذکور که مبتنی بر عبارت یادشده تنظیم گردیده، به دلیل توسعه حکم قانونگذار خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است. ثانیًا فعالیت شرکتهای هواپیمایی (جز در حوزه حاکمیتی مربوط به این موضوع یعنی سازمان هواپیمایی کشوری) جزو فعالیتهای اقتصادی گروه دوم در ماده ۲ قانون اجرای سیاستهای کّلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی است و دولت مکّلف است تا ۸۰ درصد سهام خود را در این حوزه به بخش غیردولتی واگذار نماید. بر همین اساس هیأت وزیران برمبنای تصویب نامه شماره ۸۵۴۱۵ت/ ۳۸۲۱۷ هـ مورخ ۱۳۸۶/۸/۱۸ مقرر نموده است که سهام شرکتهای هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران (هما) و ایران ایرتور از شرکتهای زیرمجموعه وزارت راه و ترابری از طریق بورس در سال ۱۳۸۷ واگذار گردد و هیأت واگذاری نیز در تاریخ ۱۳۸۹/۸/۲۲ با واگذاری سهام شرکت ایران ایرتور موافقت کرده و در نهایت سهام این شرکت در تاریخ ۱۳۸۹/۱۲/۷ طی قراردادی به شرکتهای هسایار، احیاء صنایع خراسان و کارکنان این شرکت فروخته شده و لذا در تاریخ ۱۳۸۹/۱۲/۷ مالکیت شرکت ایران ایرتور به بخش خصوصی واگذار گردیده است. با این حال، هیأت وزیران در تاریخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ به وضع مقررات مورد شکایت در این پرونده اقدام کرده و به موجب جزئی از ردیف ۱۹ جدول پیوست تصویب نامه مورد اعتراض، سهام شرکت ایران ایرتور را بابت رد دیون به وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسّلح واگذار کرده است که این اقدام از این جهت خلاف قانون است که با توجه به عدم مالکیت دولت بر شرکت ایران ایرتور، تنها مستند حقوقی هیأت وزیران برای انجام این کار همان احکام مقرر در بندهای ۱ و ۳ از تصویب نامه مورد شکایت (مبنی بر صلاحیت دولت برای فروش اموال خریداران به وکالت از آنها در صورت عدم ایفای تعهدات ایشان) بوده که به شرحی که گذشت این احکام به دلیل توسعه حکم قانونگذار خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و به دلیل مغایرت با قانون و مستند به حکم مقرر در اصل یکصد و هفتادم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران قابلیت استناد توسط قضات هیأت عمومی دیوان عدالت اداری را ندارد. در نتیجه با توجه به اینکه آنچه که قانونگذار در بند ۳ـ۲۴ از قانون بودجه سال ۱۳۹۱ کل کشور واگذاری سهام آن را به وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسّلح از بابت تأدیه دیون دولت مجاز اعلام کرده، فروش سهام، سهم الشرکه، اموال، دارایی ها و حقوق مالی و نیروگاه های متعّلق به دولت و مؤسسات و شرکتهای دولتی تابعه و وابسته است و بنا به شرحی که ارائه شد دولت در زمان وضع تصویب نامه شماره ۶۳۱۶۵ت/ ۴۸۴۸۵هـ مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ مالکیتی بر شرکت ایران ایرتور نداشته و در واقع مالکیت این شرکت را در تاریخ ۱۳۸۹/۱۲/۷ به بخش خصوصی واگذار کرده است، بنابراین ذکر نام «شرکت ایران ایرتور» در ردیف شرکتهایی که دولت سهام آنها را در راستای رد دیون به وزارت دفاع واگذار مینماید ، با توجه به محرز شدن این موضوع که ذکر عبارت «به وکالت از خریداران» در تصویب نامه مورد شکایت خلاف قانون بوده، هیچگونه مبنای قانونی نداشته و با اصل تسلیط و اصل چهل و هفتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که براساس آن مالکیت مشروع باید محترم شمرده شود، مغایرت دارد و با توجه به مراتب فوق، عبارت «به وکالت از خریداران» در بند ۱ و آن قسمت از بند ۳ تصویب نامه شماره ۶۳۱۶۵ت/۴۸۴۸۵هـ مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ هیأت وزیران که مبتنی بر وجود عبارت فوق تعیین تکلیف کرده و همچنین آن قسمت از ردیف ۱۹ جدول پیوست تصویب نامه شماره ۶۳۱۶۵ت/۴۸۴۸۵هـ مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ هیأت وزیران که براساس آن «شرکت ایران ایرتور» در ردیف شرکتهایی قرار گرفته که دولت سهام آنها را در راستای رد دیون خود به وزارت دفاع واگذار مینماید، خلاف قانون بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری