رای شماره ھیات ۵٢٧ عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال جمله «به ھر دلیل یا توسط ھر مرجعی تغییر کاربری پیدا کند» از تعرفه شماره ٣ دفترچه عوارض سال ١٣٩۶ شورای اسلامی شھر گراش از تاریخ تصویب مصوبه

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ٩٩٠٩٩٧٠٩٠۵٨١٠۵٢٧ مورخ ١٣٩٩/۴/١٠ با موضوع: «ابطال جمله «به ھر دلیل یا توسط ھر مرجعی تغییر کاربری پیدا کند» از تعرفه شماره ٣ دفترچه عوارض سال ١٣٩۶ شورای اسلامی شھر گراش از تاریخ تصویب مصوبه» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین

تاریخ دادنامه: ١٣٩٩/۴/١٠ شماره دادنامه: ۵٢٧ شماره پرونده: ٩٧٠١۴٨١

مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای امید محمدی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تعرفه شماره ٣ دفترچه عوارض سال ١٣٩۶ شورای اسلامی شھر گراش

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال قسمت تعرفه شماره ٣ دفترچه عوارض سال ١٣٩۶ شورای اسلامی شھر گراش را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

” احتراماً: اینجانب امید محمدی در خصوص مصوبه شورای شھر گراش راجع به عوارض «تغییر کاربری» و ارزش افزوده آن به علت خروج شورای اسلامی شھر گراش از حدود اختیار خود و تصویب مقرره ای بر خلاف مفاد قانونی درخواست ابطال مصوبه مذکور را به شرح ذیل به استحضار آن عالی مقام معروض می دارم.

بخش اول: مشخصات مصوبه مورد اعتراض: مصوبه شورای شھر گراش راجع به عوارض تغییر کاربری و ارزش افزوده ناشی از آن شورای اسلامی شھر گراش در خصوص تصویب عوارض محلی برای سال ١٣٩۶ برای تغییر کاربری مبادرت به وضع عوارض نموده و شھرداری گراش نیز در مقام اجرای مصوبه مذکور می باشد و در تعرفه شماره ٢ تعرفه عوارض سال ١٣٩۶ به اخذ این گونه عوارض تصریح نموده است. این مصوبه به قرار زیر است:

توضیحات ـ کلیه اراضی و املاکی که با موافقت شھرداری و ناشی از تغییر طرح ھای جامع و تفصیلی شھری، کمیسیون ماده ۵ و به ھر دلیل یا توسط ھر مرجعی تغییر کاربری پیدا کند مالکین موظف به پرداخت کامل ھزینه ارزش افزوده و با تنظیم صلح نامه انجام خواھند شد.

بخش دوم: ١ـ مغایرت مصوبه با آراء متعدد ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری و مجرای ماده ٩٢ قانون دیوان عدالت اداری ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در آراء متعددی، موضوع مورد استفاده توسط شورای اسلامی شھر …. جھت وضع و تعیین عوارض سالانه را غیرقانونی و مورد ابطال قرار داده است. لیکن علی رغم اعلان آرای مذکور در روزنامه رسمی یا حتی اعلام مستقیم آن توسط اشخاص به آن شورای شھر، تأثیری در روند نادرست آن شورا نداشته و مرجع مذکور یا نسبت به موضوع بی اعتنا بوده و موجبات دور زدن قوانین و آرای آن دیوان را فراھم می نماید. ھمان گونه که آن مقامان اندیشمند مستحضرند این آراء به شرح پیوست دادخواست است. غیرقانونی بودن دریافت عوارض جھت تغییر کاربری املاک از سوی شھرداریھا را در نمونه ھای ذیل از آراء معتبر ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری می توان مشاھده نمود که مویّد استدلالھای تبیین شده فوق می باشد:

١ .دادنامه شماره ۴٣٧ و ۴٣٨ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری مورخ ١٣٨۶/۶/٢۵ با موضوع (ابطال مصوبه بیست و چھارمین جلسه مورخ ١٣٨٣/١٠/٢٩ شورای اسلامی شھر تھران به شماره ١۶٠/۶٠٨/٢٠٩۴٩ ـ ١٣٨٣/١١/۶ مربوط به تعیین عوارض به جھت تغییر کاربری املاک واقع در طرحھای دولتی): «نظر به این که حکم مقنن در واقع و نفس الامر مفید بی اعتباری طرح مصوب و نتیجتاً انتفاء کاربری آن، پس از دوره مقرر ۵ ساله در قانون، در مقام اعمال حقوق مالکانه است و مالکین اراضی مذکور شخصاً الزامی به انجام تکالیف واحدھای دولتی و شھرداریھا در استفاده از اراضی و املاک خود به صورت طرحھای عمومی یا عمرانی مصوب ندارند و مقتضای اعمال انحاء حقوق مالکانه بـا توجه به اصل تسلیط مبین حق و اختیار و اراده مالک در نحوه استفاده از زمین و ملک خود ھمانند املاک مشابه و مجاور فاقـد طرح بـا رعایت ضوابط قانونی مربوط است، بنابـراین به عنوان مثال مطالبه عوارض بابت تغییر کاربری ملک از آموزشی، بھداشتی، فضای سبز و نظایر آن به مسکونی با توجه به انتفاء طرح مصوب و کاربری آن، جھت صدور پروانه احداث بنای مسکونی در اراضی با عنوان «تعیین عوارض جھت تغییر کاربری املاک واقع در طرحھای دولتی» مغایر ھدف و حکم مقنن می باشد.»

٢ .رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره ٣۵٠ ـ ١٣٩۴/٣/٢۵ با موضوع (ابطال بند ١١ و ١٢ و تبصره ٧ ماده ٢٠ مصوبه شورای اسلامی شھر رامیان در خصوص برقراری عوارض تغییر کاربری اراضی غیرمسکونی به کاربری مسکونی در سال ١٣٩٣:) «مطابق بند ٣ ماده ١ قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شھرسازی مصوب سال ١٣۵٣ ،طرح تفصیلی عبارت از طرحی است که بر اساس معیارھا و ضوابط کلی طرح جامع شھر، نحوه استفاده از زمینھای شھری در سطح محلات مختلف شھر و موقعیت و مساحت دقیق زمین برای ھر یک از آنھا تعیین می شود و بر اساس ماده۵ قانون تأسیس شورای عالی شھرسازی و معماری ایران مصوب سال ١٣۵١ ،بررسی و تصویب طرحھای تفصیلی شھری و تغییرات آنھا در ھر استان به کمیسیونی خاص محول شده است و از طرفی وظایف شورای اسلامی شھر در ماده ٧١ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران مصوب سال ١٣٧۵ با اصلاحات بعدی تعیین شده است. نظر به این که تغییر کاربری از جمله وظایف قانونی شورای اسلامی نمی باشد به طریق اولی نمی تواند در این خصوص وضع قاعده نماید، بنابراین بندھای ١١ و ١٢ و تبصره ٧ ماده ٢٠ مصوبه شورای اسلامی شھر رامیان که برای تغییر کاربری مبادرت به وضع عوارض کرده است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار مرجع وضع تشخیص داده می شود و به استناد بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.»

٣ .رأی ھیأت عمومی به شماره دادنامه ٧٨٣ـ ١٣٩۴/۶/٢۴ با موضوع رأی ابطال بندھای ١ ،٢ و ۵ از ردیف ١۴ مصوبه شماره ٨۶/٢۵۴۴٢/٣ ـ ١٣٨۶/١١/١١ شورای اسلامی شھر گرگان نیز عین رأی فوق را صادر نموده است.

۴ .متن رأی ھیأت عمومی شماره ۶۴٧ ـ ١٣٩۶/۴/٧» :مطابق بند ٣ ماده ١ قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شھرسازی مصوب سال ١٣۵٣ طرح تفصیلی عبارت از طرحی است که بر اساس معیارھا و ضوابط کلی طرح جامع شھر، نحوه استفاده از زمینھای شھری در سطح محلات مخلتف شھر و موقعیت و مساحت دقیق زمین برای ھر یک از آنھا تعیین می شود و بـر اساس ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شھرسازی و معماری ایران مصوب سـال ١٣۵١ بررسی و تصویب طرحھای تفصیلی شھری و تغییرات آنھا در ھر استان به کمیسیونی خاص محول شده است و از سویی وظایف شورای اسلامی شھرھا در ماده ٧١ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران مصوب ١٣٧۵/٣/١ با اصلاحات بعدی تعیین شده است و در این ماده قانونی امر تغییر کاربری اراضی در صلاحیت شورای اسلامی شھر پیش بینی نشده است. با توجه به مراتب، شورای اسلامی شھر که صلاحیتی برای تغییر کاربری اراضی ندارد، به طریق اولی نمی تواند در این خصوص مبادرت به وضع قاعده و اخذ عوارض و بھای تغییر کاربری کند و قسمتی از اراضی مردم را در قبال پیشنھاد تغییر کاربری به مراجع ذی صلاح دریافت نماید. علی ھذا مواد ۵٨ و ۶٠ تعرفه عوارض محلی سال ١٣٩١ مصوب شورای اسلامی شھر سرعین به جھات یاد شده مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب تشخیص می شود و مستند به بند ١ ماده ١٢ و مـاده ٨٨ قانـون تشکیلات و آیین دادرسـی دیوان عدالت اداری مصوب سـال ١٣٩٢ ،حکم بـه ابطال آن صادر می شود.»

بنابر مطالب فوق ھمان طور که ملاحظه گردید تعیین و تغییر کاربری اراضی در طرحھای جامع و تفصیلی شھری مطابق قانون تأسیس شورای عالی شھرسازی و معماری ایران جزء وظایف و اختیارات کمیسیون ماده ۵ این قانون است و در مقررات خاص قانون مرقوم الزامی برای افراد به واگذاری اراضی خویش در زمان تغییر کاربری و یا پرداخت مبلغی تحت عنوان عوارض تغییر کاربری دیده نمی شود. در نھایت به موجب نامه شماره ٩٠٠٠/٢٣۴/١٧۵٧٧۵/٢٠٠ ـ ١٣٩۶/١٠/۶ معاون حقوقی، پیشگیری و پژوھش دیوان عدالت اداری ھمچنین نامه قائم مقام وزیر در امور مجلس و ھماھنگی استانھا به استانداران به شماره ١۶٧٩۴۵ ـ ١٣٩۶/١٠/١٢ صراحتاً به لازم الاتباع بودن آرای ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری اشاره شده تا نسبت به لغو و اصلاح مصوبات مشابه اقدام گردد. یکی از این مصادیق و عناوین اعلامی در ردیف دوم به «تغییر کاربری» اختصاص دارد.

٢ـ خروج از حدود اختیارات قانونی:

وظایف شورای اسلامی شھرھا در ماده ٧١ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران مصوب ١٣٧۵/٣/١ با اصلاحات بعدی تعیین شده است و در این ماده قانونی امر تغییر کاربری اراضی در صلاحیت شورای اسلامی شھر پیش بینی نشده است. با توجه به مراتب، شورای اسلامی شھر …. که صلاحیتی برای تغییر کاربری اراضی ندارد، به طریق اولی نمی تواند در این خصوص مبادرت به وضع قاعده و اخذ عوارض و بھای خدمات کند. عدم امکان اخذ عوارض نسبت به اموری که از اختیارات و وظایف تعریف شده واضع عوارض نیست یکی از اصول حاکم بر تعیین عوارض است که به عنوان مثال بارز، می توان به «عوارض تغییر کاربری» اشاره نمود.

٣ـ مغایرت با قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت سال ١٣٨٠ و الحاقی ١٣٩٣

اخذ وجوه با توجه به آراء متعدد شعب و ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در این رابطه و مستندات و دلایل ابرازی نباید از طریق غیرقانونی وصول شود چنان که ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ١٣٨٠ ماده ۶٠ قانون الحاقی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (٢ )سال ١٣٩٣و ماده ٧١ قانون محاسبات عمومی کشور ھمچنین تبصره ٣ ماده ۶٢ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه نیز موسسات و نھادھای عمومی غیردولتی را از اخذ وجوه خلاف مقررات منع می کند و ارائه خدمات به مردم به ھر قیمتی از جمله اخذ وجوه غیرقانونی ایجاد ھرج و مرج می نماید. بنابراین اخذ عوارض از شھروندان به صورت یله و رھا نیست بلکه دارای ضوابطی می باشد. یکی از حـوزه ھایی که در آن شـوراھا به تصویب عـوارض غیرقانونی و شھرداریھا در اخـذ این وجـوه غیرقانونی اقدام می نمایند تغییر کاربری اراضی یا ساختمانھا یا ارزش افزوده ناشی از آن می باشد.

۴ـ مغایرت با قانون مالیات بر ارزش افزوده ١٣٨٧:

توضیح اینکه تعمق و بررسی در کلیه موارد قانون مالیات بر ارزش افزوده به ویژه ماده ٣ آن، صرفاً مربوط به کالا و خدمات (نظیر خدمات حمل و نقل و امثالھم) است به علاوه موارد مصرّحه در مواد ٣٩ ،٣٨ ،١۶ قانون مالیات بر ارزش افزوده مبین آن است که قانون موصوف، صرفاً امور معاملاتی و مبادلاتی بر ارزش کالاھا و خدمات مربوط به آن و مشخص شده در قانون را شامل می شود. ھمچنین عوارض منظور شده، جھت شھرداری در قانون مالیات بر ارزش افزوده نیز صرفاً ناظر بر موارد مبادرت به تولید و حمل و نقل، صادرات و واردات کالای خاص و مشخص در مواد ۴٣ و ٣٨ قانون مالیات بر ارزش افزوده می باشد که دقیقاً مشخص شده و در ھیچ جای قانون حتی یک کلمه در خصوص اموال غیرمنقول نام و ذکری به میان نیامده است. قانون مالیات بر ارزش افزوده از بدو تا ختم صرفاً مربوط به کالا، خدمات حمل و نقل و حقوق گمرکی است و اموال غیرمنقول از شمول آن خروج موضوعی دارد و صراحت مواد ۴٣ ،٣٩ ،٣٨ و ١۶ قانون فوق دلیل بر این مدعاست. ملاحظه مشروح مذاکرات جلسه ٢۶۵ مجلس شورای اسلامی مندرج در روزنامه رسمی شماره ١۶٨٣٨ به ھرگونه شائبه و تفسیر غلط در خصوص عوارض موضوعه (تبصره١ ذیل ماده ۵٠ قانون مالیات بر ارزش افزوده) پاسخ گوست و محرز کرده است که عوارض مورد نظر صرفاً راجع به حقوق گمرکی و سود بازرگانی و متوجه واردات است و اساساً ارتباطی به بحث زمین، تفکیک و صدور پروانه ساختمانی ندارد و پر واضح است که شورای شھر…، خارج از حدود اختیارات و بر خلاف اصول قانون مبنا اقدام به تصویب مصوبه معترض عنه با بھانه ھای مختلف از جمله عوارض ارزش افزوده می نماید. مصوبه شورای اسلامی شھر…. بیانگر تصور و تلقی غلط آن شورا از باب اختیار بی حد و حصر برای خود در وضع عوارض آن ھم تحت ھر عنوان و با استنادھای کاملاً بلاوجه است.

۵ ـ لزوم اخذ عوارض در قبال ارائه مستقیم خدمات از سوی شھرداری

اخذ عوارض در قبال ارائه خدمات قابل دریافت بوده و بدون ارائه خدمات خاص و مشخص جایز نیست. «عوارض» در برابر «خدمات» موضوعیت می یابد و به عبارتی دیگر مابه ازای خدمات ارائه شده ھستند و اصولاً پرداخت کننده عوارض می باید از نوعی خدمات و انتفاع مستقیم برخوردار شود. ھر چند طبق بند ٢۶ ماده ٧١ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران مصوب سال ١٣٧۵ ،تصویب نرخ خدمات ارائه شده توسط شھرداری و سازمانھای وابسته به آن با رعایت آیین نامه مالی و معاملاتی شھرداریھا با رعایت مقررات مربوط از جمله وظایف شورای اسلامی شھر تعیین شده است، لیکن منظور از تصویب نرخ خدمات مصرح در این بند از ماده قانونی، خدمات مستقیمی است که از سوی شھرداری ارائه می شود در آرای ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز این امر تصریح گردیده به عنوان مثال رأی شماره ۴٢٨ ـ ١٣٩۵/٧/۶ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال تبصره ٣ تعرفه عوارض ارزش افزوده تجاری، کارگاھی مصوب شورای اسلامی شھر گز برخوار از استان اصفھان که در آن عوارض وضع شده بر ارزش افزوده ناشی از صدور پروانه ساختمان با کاربری تجاری بر روی املاک است.

۶ ـ خلاف شرع بودن اخذ عوارض تغییر کاربری

تأکید می گردد ذکر این بند در جھت تقویت استدلالھا است و تشحیذ ذھن قضات معزز دیوان است و به معنی تقاضای ارسال به شورای نگھبان نمی باشد. در خصوص خلاف شرع بودن اخذ عوارض غیرقانونی می توان ۴ نظر شورای نگھبان را بیان داشت که استدلال آن بیشتر حول محور این امر است که وقتی اخذ عوارض مستند به قانون نیست خلاف شرع نیز می باشد:

الف) نظریه ھای شورای نگھبان در سال ١٣٧۴ و ١٣٧٨ :وصول ھرگونه وجھی از اشخاص باید مستند به قانون باشد؛ در مانحن فیه وفق آراء متعدد ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری که در فوق تبیین گردید قانونی برای اخذ عوارض تغییر کاربری وجود ندارد. از سوی دیگر نظریه فقھای شورای نگھبان به تاریخ ١٣٧۴/١٠/١٣ خطاب به رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری این گونه بود: «عطف به نامه شماره ھـ/١٧٠/٧٣ مورخ ١٣٧۴/٩/۵ ،موضوع ادعای خلاف شرع بودن بخشنامه شماره ١٣٠٠٨/م ـ ١٣٧٢/۶/٢١ شھردار تھران در جلسه مورخ ١٣٧۴/١٠/١٣ فقھای شورای نگھبان مطرح و مورد بحث و بررسی قرار گرفت و نظر آقایان فقھا بدین شرح اعلام می گردد:در صورتی که دریافت وجه در مورد سؤال فقط به موجب دستورالعمل و آیین نامه انجام گیرد نه به موجب قانون، با موازین شرعی مغایر است.» ھمچنین نظریه شماره ٧٨/٢١/۵۶٢١ ـ ١٣٧٨/٨/١٣ شورای نگھبان مجدد بیان داشته اخذ ھرگونه وجھی چنانچه استناد قانونی نداشته باشد خلاف شرع تلقی می گردد.

ب) نظریه ھای سال ١٣٩٠ شورای نگھبان: قائم مقام دبیر شورای نگھبان به موجب نامه شماره ٩٠/٣٠/۴٢۶٢٠ ـ ١٣٩٠/٣/٢٩ اعلام کرده است که: «موضوع در جلسه مورخ ١٣٩٠/٣/٢۵ فقھای شورای نگھبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و خلاف موازین شرع شناخته نشد و چنانچه مجوز قانونی وجود نداشته باشد خلاف موازین شرع می باشد.» ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در رأی شماره ۶٢١ ـ ١٣٩١/١٠/٢۶ بر ھمین اساس مصوبه را برخلاف موازین شرع اعلام نمود و آن را ابطال کرد. در این استدلال یکی از بدیع ترین و جالب ترین استدلالھای شورای نگبان مبنی بر این که «مصوبه ای که بر خلاف قانون مصوب باشد خلاف شرع است» مطرح شده که می تواند در بسیاری از مسائل حقوقی راھگشا باشد. ھمچنین به موجب نظر فقھای شورای نگھبان، مندرج در رأی شماره ٣٣٣ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری صادره در تاریخ ١٣٩٠/٩/٣ اعلام گردیده که دریافت وجه با تجویز آیین نامه و دستورالعمل مغایر شرع است.

ج) نظریه شورای نگھبان در سال ١٣٩۵ :شورای اسلامی شھر شاندیز در تاریخ ١٣٩١/١١/٢۴ اقدام به تصویب مصوبه ای به شماره ٢۵۵۴ می نماید که بر اساس این مصوبه، شھرداری بابت تغییر کاربری املاک و ھمچنین ورود به محدوده شھری درصدی از عرصه ملک و یا ارزش ریالی ملک را از شھروندان به صورت رایگان دریافت می دارد. در خصوص ادعای مغایرت موضوع مصوبه مورد اعتراض با شرع مقدس اسلام، قائم مقام دبیر شورای نگھبان به موجب لایحه شماره ٩۵/١٠٢/١۶٧۶ ـ ١٣٩۵/۵/٣ نظر فقھای معظم مطروحه در جلسه ١٣٩۵/۴/٢٣ را اعلام کرده است که: «با استظھار به اینکه عنـوان عـوارض بر اخـذ اراضی اشخاص به صورت مجـانی صادق نمی باشد بنابراین مصوبه مذکور خلاف موازین شرع شناخته شد. لازم به ذکر است که به اعتبار اصل ۴٧ قانون اساسی: مالکیت شخصی که از راه مشروع باشد است و به استناد ماده ٣٠ قانون مدنی: ھر مالکی نسبت به مایملک خود حق ھر گونه تصرف و انتفاع دارد و حق مالکیت به عنوان کاملترین مصداق حق عینی مورد تأیید و تأکید شارع و دکترین حقوقی قرار گرفته است. اما شھرداری به عنوان متولی اداره امور شھری و ضابط عالیه کنترل و نظارت بر طرحھای تفصیلی و مالک اراضی کوچه ھای عمومی و میدانھا و پیاده روھا و غیرھم، که مورد استفادھ ی عموم قرار گرفته و ملک عمومی تلقی می شود (موضوع تبصره ۶ ماده ٩۶ و ماده ۴۵ آیین نامه مالی شھرداریھا)، دارای حقوق مالکانه ای مانند اشخاص حقیقی نمی باشند و نمی توانند به ھمان اندازه و کیفیت از حقوق مالکانه مانند واگذاری و یا ھر گونه دخل و تصرف ھمچون تغییر کاربری در آن بھره ببرند. در بخش ضمیمه در جدول شماره ٢ نمونه آرایی از ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز مبنی بر غیرقانونی بودن عوارض ارزش افزوده تجاری آورده می شود. لذا با عنایت به مراتب فوق به منظور پیشگیری از ادامه این امر و اخذ وجوه غیرقانونی از شھروندان، تقاضای اعمال ماده٩٢ قانون دیوان عدالت اداری سال ١٣٩٢ که مقرر می دارد: «چنانچه مصوبه ای در ھیأت عمومی ابطال شود، رعایت مفاد رأی ھیأت عمومی در مصوبات بعدی، الزامی است. ھرگاه مراجع مربوط، مصوبه جدیدی مغایر رأی ھیأت عمومی تصویب کنند، رئیس دیوان موضوع را خارج از نوبت بـدون رعایت مفاد مـاده (٨٣ )این قانون و فقط با دعـوت نماینده مـرجع تصویب کننده، در ھیـأت عمومی مطرح می نماید.» را از آن مقام دارم. بنا به مراتب و نظر به این که مصوبه شورای اسلامی شھر …. در خصوص عوارض «تغییر کاربری» با قانون و حدود اختیارات شوراھا مغایرت دارد وضع عوارض توسط شورای اسلامی شھر…. در تجویز اخذ عوارض مذکور خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات آن شورا می باشد، مستندا ً به مواد ١٣ ،بند ١ ماده ١٢ ،٨٨ و ٩٢ قانون دیوان عدالت اداری سال ١٣٩٢ استدعای ابطال مصوبه مذکور و جلوگیری از اخذ عوارض غیرقانونی شھرداری …. از زمان تصویب و خارج از نوبت را دارم.”

متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است:

” تعرفه شماره ٣ :عوارض ارزش افزوده ناشی از درخواست تغییر کاربری املاک

در پاسخ به شکایت مذکور، ردئیس شورای اسلامی شهر گراش به موجب لایحه شماره ۱۸۵۱-۱۳۹۷/۱۲/۲۸ توضیح داده است که:

۱-علیرغم استدلال و استناد شاکی مبنی بر مغایرت مصوبه شورای اسلامی شهر گراش با آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری اما حسب بند (د) رأی شماره های ۳۶۷ الی ۳۸۱- ۱۳۹۷/۳/۸ هیأت عمومی دیوان وضع عوارض تغییر کاربری املاک بعد از تصمیم کمیسیون ماده ۵ قانون شورای عالی شهرسازی و معماری تجویز گردیده و لذا استناد نامبرده مخدوش بوده و با آراء فوق الذکر مغایرت دارد.

۲- شاکی در بندهای ۱ و ۲ شکایت خود با این پیش فرض که تغییر کاربری مستقیماً توسط شهرداری یا شورا انجام می گیرد، استدلال نموده که شورا حق تغییر کاربری ندارد و نتیجتاً حق وضع عوارض تغییر کاربری را نیز ندارد، در حالی که پیش فرض مذکور اشتباه بوده و تغییر کاربری از طریق کمیسیون ماده ۵ انجام می شود و به تبع آن شورای اسلامی شهر در حوزه اختیارات قانونی برگرفته از بند ۱۶ ماده ۷۱ و ماده ۷۷ قانون شوراها مصوب ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی اقدام به وضع عوارض مورد بحث توسط شورا در هیچ یک از قوانین موجود منع نگردیده و مطابق آراء شماره ۳۶۷ الی ۳۸۱- ۱۳۹۷/۳/۸ هیأت عمومی دیوان بلامانع می باشد.

۳- استدلال شاکی در بند ۳ دادخواست انحراف از اصل دعواست زیرا در دعوا مصوبه شورای اسلامی شهر مورد ایراد می باشد اما شاکی «دریافت وجه برخلاف مقررات توسط نهادهای عمومی غیر دولتی» را مورد بحث قرار داده است. ضمناً دریافت وجه عوارض تغییر کاربری توسط شهرداری بدون ضابطه نبوده و بر اساس مصوبه شورای اسلامی شهر که مطابق ماده ۸۰ قانون شوراها مصوب ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی لازم الاجراست انجام می پذیرد.

۴- در بند ۴ دادخواست مذکور خروج از حوزه حاکمیت قانون مالیات بر ارزش افزوده به عنوان دلیل غیر قانونی بودن مصوبه مورد ایراد بیان شده است در حالی که همین استدلال بر بلامانع بودن وضع عوارض توسط شوراست چرا که حسب ماده ۵۰ قانون موصوف شوراهای اسلامی شهر فقط در خصوص مواردی که برای آن ها مالیات تعیین گردیده نمی توانند عوارض وضع نمایند و در سایر موارد و حوزه ها وضع عوارض ممنوعیت صریح قانونی نداشته و حتی تبصره ۱ ماده ۵۰ وضع عوارض خارج از محدوده قانون مذکور را برای شورای اسلامی شهر تجویز نموده است.

۵- یک برداشت نادرست در ذهن برخی مودیان از جمله شاکی درخصوص فلسفه وضع عوارض وجود دارد و بر این باور هستند که عوارض می بایست در برابر خدمات مستقیم شهرداری وصول گردد و شاکی در بند ۵ دادخواست به این موضوع اشاره نموده است، در حالی که در هیچ یک از قوانین موجود در خصوص عوارض مصوب شورای اسلامی شهر اشاره ای به لزوم ارائه خدمت مستقیم توسط شهرداری در برابر وصول عوارض نشده و حتی یک گام فراتر از این بحث حسب ماده ۷۷ قانون شوراها مصوب ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی شهرداری مجاز است از تولیدات و درآمدهای اهالی نیز عوارض دریافت نماید و با بررسی قوانین موجود من جمله قانون مالیات بر ارزش افزوده (که متضمن برخی مقررات درخصوص عوارض ارزش افزوده می باشد) و بند ۱۶ ماده ۷۱ و ۷۷ قانون شوراها می توان دریافت که مشابه با مالیات، فلسفه وضع عوارض نیز «تأمین هزینه های عمومی» می باشد و به خصوص ماده ۷۷ مذکور با بیان عبارت «تأمین بخشی از هزینه های خدماتی و عمرانی مورد نیاز شهر» در خصوص این مدعا صراحت دارد. بدیهی است که مدیریت امور خدماتی و عمرانی شهر مستلزم هزینه های گزافی است که تنها راه تأمین آن از محل همان شهر است که در قالب وضع عوارض در حوزه هایی که قانونگذار منع نکرده باشدقابل تأمین و وصول خواهد بود و به استثنای موارد خاص مانند عوارض نوسازی که قانونگذار به صراحت محل هزینه کرد آن را مشخص نموده، سایر عوارض می بایست با تشخیص شهرداری و شورای اسلامی شهر مطابق بودجه مصوب هزینه گردد. ضمناً قانونگذار برای مواردی که شهرداری مستقیماً خدماتی به شهروندان ارائه می دهد نیز راهکار وصول هزینه های مربوطه را در قالبی غیر از عوارض و تحت عنوان «نرخ خدمات» مطابق بند ۲۶ ماده ۷۱ قانون شوراها مصوب ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی پیش بینی نموده است.

۶- شاکی در بند ۶ دادخواست به نظرات شورای نگهبان استناد نموده با این استدلال که عوارض بدون مستند قانونی خلاف شرع است. اصل این استدلال درست و منطقی می باشد و مصادیقی از جمله بخشنامه شهردار تهران خلاف قانون است زیرا شهردار تهران اختیار وضع عوارض را ندارد، اما آیا شوراهای اسلامی شهر نیز اختیار قانونی عوارض را ندارند؟ آیا دریافت عوارض مورد بحث بدون مستند قانونی است؟ بدیهی است که شورای اسلامی شهر به جز مواردی که قانون مستقیماً منع کرده باشد حسب بند ۱۶ ماده ۷۱ و ماده ۷۷ قانون شوراها اختیار وضع عوارض مصوب شورای اسلامی شهر اقدام به دریافت عوارض نموده است و لذا قیاس شاکی مع الفارق می باشد و مصادیق ذکر شده در بند ۶ قابل انطباق با تعرفه و مصوبه عوارض مورد دعوای حاضر نمی باشد و به هر حال عوارض مذکور به استناد قوانین فوق الذکر تعیین گردیده و ادعای شاکی مبنی بر «خلاف شرع بودن عوارض به جهت فقدان مستند قانونی» موجه نمی باشد.

۱- حسب قانون موجود که پیش از این مورد اشاره قرار گرفت شورای اسلامس شهر برای تأمین هزینه های شهر می تواند در تمامی حوزه هایی که قانون منع نکرده نسبت به وضع عوارض محل اقدام نماید.

۲- قوانین موجود نه تنها وضع عوارض تغییر کاربری را منع ننموده بلکه برخی قوانین از جمله بند (ه) تبصره ۹ قانون بودجه سال ۱۳۹۶ و بند ۴ ماده ۲۲ قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۸۰/۱۱/۲۷ به این نوع از عوارض تصریح نموده است.

۳- در هر حال هزینه های مدیریت امور خدماتی و عمرانی هر شهر می بایست از محل همان شهر تأمین گردد و به همین دلیل علاوه بر بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون شوراها که مستند اصلی وضع عوارض توسط شوراست، قانونگذار در ماده ۷۷ قانون مذکور نیز این اختیار را داده است که جهت جبران کسری بودجه و تأمین بخشی از هزینه های مورد نیاز شهر، شورای اسلامی شهر بر تولیدات و درآمدهای اهالی نیز عوارض وضع نماید.

۴- واقعیت موجود این است که پس از تغییر کاربری قیمت زمین افزایش می یابد و لذا منطقی است که برای تأمین بخشی از هزینه های شهر بر ارزش افزوده ایجاد شده در ملک موضوع تغییر کاربری که یکی از مصادیق «درآمدهای اهالی» مذکور در ماده ۷۷ فوق الذکر می باشد عوارض اعمال گردد.

در اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ پرونده به هیأت تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع می شود و هیأت مذکور به موجب دادنامه شماره ۱۰۳۹- ۱۳۹۸/۱۱/۳۰ ، تعرفه شماره ۳ تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک از تعرفه عوارض محلی شهرداری گراش در سال ۱۳۹۶ از مصوبات شورای اسلامی گراش به استثناء جمله (به هر دلیل یا توسط هر مرجعی تغییر کاربری پیدا کند) را قابل ابطال تشخیص نداد و رأی به رد شکایت صادر کرد. رأی مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

رسیدگی به قسمت (به هر دلیل یا توسط هر مرجعی تییر کاربری پیدا کند) از تعرفه شماره ۳ تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک از تعرفه عوارض محلی شهرداری گراش در سال ۱۳۹۶ در دستور کار هیأت عمومی قرار گرفت.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۹/۴/۱۰ با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا‌ء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

هرچند طبق آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری عوارض ارزش افزوده ناشی از طرح های توسعه شهری و تغییر کاربری در مصوبات  شوراهای اسلامی شهرها مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی تشخیص نگردیده است لکن طبق ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران بررسی و تصویب طرحهای تفصیلی شهری و تغییرات آنها در هر استان به وسیله کمیسیونی به ریاست استاندار (و در غیاب وی معاون عمرانی استانداری) و با عضویت شهردار و نمایندگان وزارت مسکن و شهرسازی، وزارت جهاد کشاورزی و سازمان میراث فرهنگی و گردشگری و صنایع دستی و همچنین رئیس شورای اسلامی شهر ذیربط و نماینده سازمان نظام مهندسی استان (با تخصص معماری یا شهرسازی) بذون حق رأی انجام می شود و تعیین عوارض ارزش افزوده برای املاک یا اراضی قبل از طرح در کمیسیون ماده ۵ یا بدون اخذ مجوز از مراجع ذیربط قانونی مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات است، بنابراین جمله «به هر دلیل یا توسط هر مرجعی تغییر کاربری پیدا کند» از توضیحات تعرفه شماره ۳ تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک در سال ۱۳۹۶ از مصوبات شورای اسلامی شهر گراش مغایر قانون و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۸۸ و ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب مصوبه ابطال می شود.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری-مرتضی علی اشراقی