رای شماره ھای ١١۶۵ و ١١۶۶ ھیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال مفاد نامه شماره ۶٠/١٢١٧۵٧ ـ ١٣٩۶/۵/٢۵ رییس مرکز دبیر ھیأت عالی نظارت مرکز اصناف و بازرگانان ایران

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ھای ٩٩٠٩٩٧٠٩٠۵٨١١١۶۵ و ٩٩٠٩٩٧٠٩٠۵٨١١١۶۶ مورخ ١٣٩٩/٩/٢٩ با موضوع: «ابطال مفاد نامه شماره ۶٠/١٢١٧۵٧ـ ١٣٩۶/۵/٢۵ رییس مرکز دبیر ھیأت عالی نظارت مرکز اصناف و بازرگانان ایران» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین

تاریخ دادنامه: ١٣٩٩/٩/٢٩ شماره دادنامه: ١١۶۶ ـ ١١۶۵

شماره پرونده: ٩٧٠٣٩٩۴ و ٩٧٠٣٩٩٣

مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان : ١ـ آقای سیدعباس حسینی نیک با وکالت آقای مرتضی عاشوری ٢ـ آقای فرھاد تیمورزاده نجار

موضوع شکایت و خواسته : ابطال تصمیم شماره ۶٠/١٢١٧۵٧ ـ ١٣٩۶/۵/٢۵ مرکز اصناف بازرگانان ایران و تبصره ٣ ماده ۶ آیین نامه اجرایی نحوه برگزاری انتخابات ھیأت مدیره و بازرسان اتحادیه ھای صنفی

گردش کار : شاکیان به موجب دادخواست ھای جداگانه ابطال تصمیم شماره ۶٠/١٢١٧۵٧ ـ ١٣٩۶/۵/٢۵ مرکز اصناف بازرگانان ایران و تبصره ٣ ماده ۶ آیین نامه اجرایی نحوه برگزاری انتخابات ھیأت مدیره و بازرسان اتحادیه ھای صنفی را خواستار شده اند و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده اند که:

الف ـ دادخواست آقای سیدعباس حسینی نیک با وکالت آقای مرتضی عاشوری

” بخش نخست ـ مختصر شرح ماوقع

بر اساس تبصره ١ ماده ٢٢ اصلاحی قانون نظام صنفی مصوب ١٣٩٢/٨/٨ اعضای ھیأت مدیره اتحادیه ھا نمی توانند بیش از دو دوره متوالی و یا چھار دوره متناوب در ھیأت مدیره اتحادیه عضویت داشته باشند. برای اعمال این حکم قـانونی تفسیری مغایر قانون ارائه شده است با این توضیح که افرادی مشمول این قانون می شوند که بعد از تصویب دو دوره متوالی یا چھار دوره متناوب در ھیأت مدیره اتحادیه بوده اند. نه کسانی که قبل از آن عضویت داشته اند. به عبارتی بعد از تصویب قانون دو یا چھار دوره را مورد محاسبه قرار داده و عملاً از اعمال قانون جلوگیری شده است. مرکز اصناف و بازرگانان ایران به شرح نامه معترض عنه در پاسخ استعلام رئیس سازمان صنعت معدن تجارت استان تھران اعلام می دارد محدودیت ھای مندرج در تبصره ١ ماده ٢٢ قانون نظام صنفی دال بر ممنوعیت عضویت بیش از دو دوره متوالی و چھار دوره متناوب در ھیأت مدیره اتحادیه ھای صنفی، از اولین نوبت انتخابات برگزار شده اتحادیه بعد از لازم الاجرا شدن قانون مذکور (١٣٩٢/٨/٨) محاسبه می گردد، بر اساس این تفسیر کسانی که قبل از تاریخ تصویب قانون (١٣٩٢/٨/٨) چندین دوره عضو ھیأت مدیره اتحادیه ھا بوده اند ھمچنان می توانند در انتخابات ھیأت مدیره اتحادیه ھا شرکت کنند.

بخش دوم ـ دلیل و مستندات قانونی

١ـ مستندات قانونی:

١ـ ١ـ قانون اصلاح قانون نظام صنفی کشور مصوب ١٣٩٢/٨/٨ به شرح ماده ١٢ تبصره ھای ١ و ٣ ماده ٢٢ قانون نظام صنفی کشور مصوب ١٣۵٩/۴/١٣ را اصلاح نمود.

تبصره ١ـ مدت مسئولیت اعضای ھیأت مدیره اتحادیه ھا از تاریخ انتخاب چھار سال تمام است اعضای ھیأت مدیره با رأی مخفی و مستقیم اعضای اتحادیه انتخاب می شوند. اعضای مذکور نمی توانند پیش از ٢ دوره متوالی و یا ۴ دوره متناوب در ھیأت مدیره اتحادیه عضویت داشته باشند.

١ـ ٢ـ تبصره ٣ ماده ۶ آیین نامه اجرایی نحوه برگزاری انتخابات ھیأت مدیره و بازرسان اتحادیه ھای صنفی «موضوع تبصره ٣ ماده ٢٢ قانون نظام صنفی» «از زمان لازم الاجرا شدن قانون، عضویت افراد در ھیأت مدیره بیش از ٢ دوره متوالی و ۴ دوره متناوب ممنوع می باشد.»

١ـ ٣ـ ماده ۴ قانون مدنی اثر قانون نسبت به آتیه است و قانون نسبت به ماقبل خود اثر ندارد. مگر اینکه در خود قانون مقررات خاصی نسبت به این موضوع اتخاذ شود.

دلایل ابطال

١ـ خروج از اختیارات و صلاحیت، در تفسیر تبصره ١ ماده ٢٢ اصلاح قانون نظام صنفی مصوب ١٣٩٢:

١ـ ١ـ مرکز اصناف و بازرگانان ایران در نظریه خود در پاسخ استعلام وزارت صنعت، معدن و تجارت به شرح نامه معترض عنه شرایط شرکت کنندگان برای عضویت در اتحادیه ھا را با لغو ممنوعیت و محدودیت قانونی توسعه داده است. تعیین شرایط برای شرکت کنندگان در اتحادیه ھا باید به موجب آیین نامه اجرایی باشد که به استناد ماده ٩١ قانون نظام صنفی می بایست توسط اتاق اصناف ایران با ھمکاری دبیرخانه عالی نظارت تھیه و پس از تأیید ھیأت عالی نظارت به تصویب وزیر صنعت، معدن و تجارت برسد. این در حالی است که مرکز اصناف بازرگانان ایران رأساً مبادرت به ایجاد قاعده و تفسیر قانون نموده است.

١ـ ٢ـ بر فرض اینکه مرکز اصناف و بازرگانان ایران رأساً حق تفسیر به عنوان مقام اداری داشته باشد و این صلاحیت، اختیاری، انتزاعی و حتی غیرمحدود نیز باشد انگیزه چنین تفسیری نمی تواند مطلوب مقنن باشد چرا که استنباط چنین معنایی برخلاف مصلحت ھدف معینی است که مقنن در اصلاح قانون نظام صنفی مصوب ١٣٩٢ داشته است و آن محدود کردن افراد ذی نفوذ در اتحادیه ھا برای مدت طولانی و مقررات گزاری برای رفع انحصار بوده است. بنابراین مرکز اصناف با تفسیر خود به شرح نامه معترض عنه ھدف مقنن را مخدوش کرده است. به عبارت دیگر نگھداشتن قانون که اصلاح شده است با تفسیر در صورت قدیمی آن کار لغو و بیھوده خواھد بود.

٢ـ مغایرت نامه معترض عنه با ماده ۴ قانون مدنی تبصره ١ ماده ٢٢ قانون اصلاح قانون نظام صنفی مصوب ١٣٩٢ حکم مقرر در تبصره ١ ماده ٢٢ قانون نظام صنفی اطلاق دارد لذا پس از لازم الاجراشدن این قانون ھمه افرادی که نامزد انتخابات ھیأت مدیره می گردند نباید دارای حداقل سابقه (دو دوره متوالی یا چھار دوره متناوب) عضویت در ھیأت مدیره اتحادیه باشند برخلاف آنچه مرکز اصناف بازرگانان ایران با استناد به ماده ۴ قانون مدنی تفسیر نموده است. اثـر قانون به آینده می باشد و در مـانحن فیه معنایش آن است که ھـر انتخاباتی کـه از تـاریخ ١٣٩٢/٨/٨ برگزار می شود لازم است با رعایت مفاد تبصره ١ ماده ٢٢ اصلاح قانون نظام صنفی باشد تفسیر مرکز اصناف که اولین نوبت انتخابات برگزار شده اتحادیه بعد از لازم الاجرا شدن قانون (١٣٩٢/٨/٨) محاسبه می گردد. چه در ظاھر و چه در باطن ھدفی خلاف آنچه قانونگذار تعیین کرده است را تعقیب می کند و اعمال چنین تفسیری درست خلاف ھدف مقنن می باشد. بنا به آنچه گفته شد. اطلاق تبصره مذکور دلالت به احتساب سوابق برای کسانی که در انتخابات اتحادیه شرکت می کنند چه قبل از تصویب قانون دارای سابقه عضویت باشند و چه پس از آن اعمال می گردد. نکته ظریفی که وجود دارد این است که در فرض پذیرش تفسیر مرکز اصناف از تبصره ماده ٢٢ قانون مذکور و محاسبه سابقه کسانی که در انتخابات ھیأت مدیره شرکت می کنند بعد از تصویب قانون عملاً قانون به مدت ٨ سال متوالی (دو دوره ۴ ساله) و ١۶ سال متناوب (چھار دوره متناوب معطل خواھد ماند در حالی که قانون پس از تصویب باید به اجرا گذاشته شود. با عنایت به مراتب یاد شده مستنداً به ماده ١٢ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ١٣٩٢ تقاضای ابطال نامه شماره ١٢١٧۵٧/۶٠ـ ١٣٩۶/۵/٢۵ مرکز اصناف بازرگانان ایران را دارم. “

ب ـ دادخواست آقای فرھاد تیمورزاده:

” رئیس مرکز اصناف و بازرگانان ایران و دبیر ھیأت عالی نظارت به خود اجازه داده که تبصره ١ ماده ٢٢ را که به قدری واضح و مبرھن است که بدون نیاز به آیین نامه از سوی قانونگذار و با صراحت مصوب شده، تفسیر کرده و در نتیجه موجب چند سال معطل نگه داشتن اجرای قانون شده است. مراد قانونگذار از ایجاد محدودیت ھای مندرج در تبصره ١ دقیقاً جلوگیری از انحصار گری افراد ذی نفوذ در صنف ھای مختلف و ھدایت طولانی مدت آنھا بر طبق منویات شخصی، گروھی و جناحی است. آشکار است که قانونگذار به قدری تبصره ١ را شفاف و صریح دیده که نیازی به تدوین آیین نامه اجرایی برای آن احساس نکرده است. در حالی که برای تبصره ٣ ھمین ماده اجازه تنظیم و تصویب آیین نامه اجرایی راداده است. متاسفانه از ھمین جا نیرنگ اتاق اصناف آغاز میشود که نه فقط به تدوین توضیحات اضافی که مورد درخواست قانونگذار نبوده، منتھی می شود بلکه در نامه مورد شکایت نیز (۶٠/١٢١٧۵٧ ـ ١٣٩۶/۵/٢۵) بروز و ظھور پیدا می کند. ظاھراً ذی نفوذان در اتاق اصناف ایران که موقعیت قدرت طلبانه خود در اتحادیه ھایشان را در مخاطره دیده اند با تجری از قانون و تفسیر اضافه تبصره ٣ ماده ٢٢ که فقط در مورد نحوه اجرای انتخابات، مجاز به تنظیم و تدوین روش اجرا بوده است، مفاد آیین نامه اجرایی را از محتوای تبصره ٣ ماده ٢٢ به تبصره ١ نیز تسری داده و با تدوین جمله ای به گمان خودشان دو پھلو در قالب تبصره ٣ ماده ۶ آیین نامه اجرایی به تصویب می رسانند. گرچه به نظر می رسد که این جمله نیز بی ھیچ تردیدی موید اجرای محدودیت مورد نظر قانونگذار از زمان اجرای قانون است تبصره ٣ ماده ۶ آیین نامه اجرایی از زمان لازم الاجرا شدن قانون (١٣٩٢/٨/٨) عضویت افراد در ھیأت مدیره بیش از دو دوره متوالی و یا چھار دوره متناوب ممنوع می باشد. گرچه به نظر می رسد بھتر بود در متن فوق نوشته می شد «. . . با سابقه بیش از. . .» تا جلوی تفسیرھای ناصواب بعدی و معطل گزاردن قانون گرفته شود و نیاز به استعلام برای یک امر بدیھی پیش نیاید. دبیر ھیأت عالی نظارت در نامه مذکور به ماده ۴ قانون مدنی اشاره می کند که می گوید: اثر قانون نسبت به آتیه است و قانون نسبت به ماقبل خود اثر ندارد مگر اینکه در خود قانون مقررات خاصی نسبت به این موضوع اتخاذ شده باشد. بلی در مصداق فعلی، اثر مورد اشاره ماده ۴ قانون مدنی به تاریخ انتخابات مربوط می شود نه به وضعیت چند دوره ای بودن افراد، یعنی ھر انتخاباتی که پیش از تاریخ اجرای الزامی قانون (١٣٩٢/٨/٨) برگزار شده مشمول این محدودیت نمی شود اما ھر انتخاباتی که بعد از تاریخ اجرای الزامی قانون (١٣٩٢/٨/٨) برگزار می شود، مشمول این تبصره و این قانون است که متقاضیان ھیأت مدیره اتحادیه ھایی که انتخابات آنھا پس از این تاریخ (١٣٩٢/٨/٨) برگزار می شود باید سابقه دو دوره متوالی یا ۴ دوره متناوب عضویت در ھیأت مدیره مربوطه را نداشته باشند. نظیر آن که وقتی گفته می شود زنان دارای ٢۵ سال سابقه کار بازنشسته می شوند قطعاً مـراد قانونگذار محاسبه تعداد سـال ھای شاغل بودن آنان از زمان تصویب و اجرای قانون به بعد نیست. یعنی قطعاً مراد قانونگذار این نیست که زنان ٢۵ سال پس از تصویب قانون خدمت کنند تا بتوانند بازنشسته شوند، بلکه ھر زنی که پیش از این تاریخ و پس از آن به ٢۵ سال سابقه خدمت رسید می تواند از مزایای بازنشستگی بھره مند شود، در مسئله ھیأت مدیره ھا نیز قطعاً مراد قانونگذار محاسبه این تعداد عضویت ھیأت مدیره ای پس از تصویب و اجرای قانون نبوده بلکه در مورد تمامی انتخابات ھایی که پس از این تاریخ برگزار می شود کاندیداھا نباید سابقه ٢ دوره پیوسته یا ۴ دوره متناوب را داشته باشند. اشتباه سھوی یا عمدی دبیر ھیأت عالی نظارت در کاربرد عبارت [محاسبه می گردد. ] به جای [اجرا می گردد] یا [اعمال می گردد] در انتھای پاسخ است که با این عبارت در واقع اجرای قانون را لااقل به مدت ٨ سال به تعویق می اندازد که چنین چیزی بی حرمتی به قانون برای مطامع شخصی و جناحی و تلاش برای دور زدن قانون به منظور تداوم میز ـ چسبی محسوب می شود. با توضیحات ارائه شده استدعا دارد ضمن صدور دستور ابطال مندرجات نامه مورد اشاره تثبیت مراد قانونگذار و اجرای قانون و به ویژه صریح قانون مندرج در تبصره ١ ماده ٢٢ را عملیاتی سازید. “

متن مقرره ھای مورد شکایت به شرح زیر است:

” الف: متن نامه شماره ۶٠/١٢١٧۵٧ ـ ١٣٩۶/۵/٢۵ رئیس مرکز اصناف و بازرگانان ایران و دبیر ھیأت عالی نظارت:

«جناب آقای مس فروش ـ رئیس محترم سازمان صنعت، معدن و تجارت استان تھران ـ موضوع: استعلام

سلام علیکم؛ احتراماً بازگشت به نامه شماره ٩۶/۴٠٣۵٩ ـ ١٣٩۶/۵/٢٣ در پاسخ به سوال مطروحه اعلام می دارد:

به طوری که مطلعید بر اساس ماده (۴) قانون مدنی، اثر قانون نسبت به آتیه است و قانون نسبت به ماقبل خود اثر ندارد مگر اینکه در خود قانون، مقررات خاصی نسبت به این موضوع اتحاذ شده باشد از این رو محدودیت ھای مندرج در تبصره (١) ماده (٢٢) قانون نظام صنفی دال بر ممنوعیت بیش از دو دوره متوالی و یا چھار دوره متناوب در ھیأت مدیره اتحادیه ھای صنفی، از اولین نوبت انتخابات برگزار شده اتحادیـه بعد از لازم الاجرا شـدن قـانون مذکور (١٣٩٢/٨/٨) محاسبه می گردد.

ب: تبصره ٣ ماده ۶ آیین نامه اجرایی نحوه برگزاری انتخابات ھیأت مدیره و بازرسان اتحادیه ھای صنفی:

تبصره ٣ ـ از زمان لازم الاجرا شدن قانون (١٣٩٢/٨/٨) عضویت افراد در ھیأت مدیره بیش از دو دوره متوالی و یا چھار دوره متناوب ممنوع می باشد.» “

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس مرکز و دبیر ھیأت عالی نظارت مرکز اصناف و بازرگانان ایران به موجب لایحه شماره ۶٠/٧٠٩٣٩ ـ ١٣٩٨/٣/۵ توضیح داده است که:

” ١ـ ھمان طور که قضات امعان نظر دارند فحوای خواسته مطروحه در دادخواست مورد اشاره قبلاً توسط قضات ھیأت تخصصی اقتصادی، مالی و اصناف دیوان عدالت اداری مورد رسیدگی قرار گرفته و به موجب دادنامه شماره ٣٨٣ـ ١٣٩۴/١٢/٣ مفاد تبصره ٣ ماده ۶ آیین نامه مارالذکر خلاف قانون و خارج از اختیار مرجع وضع تشخیص داده نشده و به استناد بند (ب) ماده ٨۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری حکم به رد شکایت شاکی صادر گردیده است.

٢ـ صرف نظر از مراتب مذکور تبصره ١ ذیل ماده ٢٢ قانون نظام صنفی سابق مصوب سال ١٣٨٢ مقرر می دارد: «مدت خدمت و مسئولیت اعضای ھیأت مدیره اتحادیه ھا از تاریخ انتخاب چھار سال تمام خواھد بود. اعضای ھیأت مدیره با رأی مخفی و مستقیم اعضای اتحادیه انتخاب می شوند انتخاب مجدد افراد عضو ھیأت مدیره در ادوار بعد بلامانع است» متعاقباً مفاد تبصره ذیل ماده مرقوم به موجب قانون اصلاح موادی از قانون نظام صنفی مصوب ١٣٩٢/۶/١٢ مجلس شورای اسلامی بدین شرح اصلاح و ابلاغ گردید: «مدت مسئولیت اعضای ھیأت مدیره اتحادیه ھا از تاریخ انتخاب چھار سال تمام است. اعضای ھیأت مدیره با رأی مخفی و مستقیم اعضای اتحادیه انتخاب می شوند. اعضای مذکور نمی توانند بیش از دو دوره متوالی و یا چھار دوره متناوب در ھیأت مدیره اتحادیه عضویت داشته باشند.» از آنجا که مفاد ماده ۴ قانون مدنی دلالت بر تسری اثر قانون نسبت به آتیه دارد لذا ایجاد محدودیت و یا ممنوعیت برای اشخاص، مستلزم تصریح قانونگذار است و در مواردی که قانون فاقد حکم صریح مبنی بر تسری اثر آن به گذشته است توسعه ممنوعیت یا محدودیت مقرر در تبصره ١ ذیل ماده ٢٢ قانون نظام صنفی مصوب ١٣٩٢ به قبل از لازم الاجرا شدن قانون موصوف مصداق بارز معاونت از حق تلقی می گردد و بدیھی است پس از لازم الاجرا شدن قانون اخیرالتصویب ایجاد محدودیت در سابقه مدیریت اعضای ھیأت مدیره اتحادیه ھای صنفی در مورد اشخاصی که قبل از لازم الاجرا شدن قانون مذکور دارای سابقه دو دوره متوالی یا چھار دوره متناوب عضویت درھیأت مدیره ھستند قابل استناد نمی باشد. علی ایحال بنا بر مراتب فوق نظر به اینکه فحوای نامه معترضعنه و تبصره مارالذکر منطبق با مفاد دادنامه شماره ٣٨٣ـ ١٣٩۴/١٢/٣ ھیأت تخصصی اقتصادی، مالی و اصناف دیوان عدالت اداری می باشد لذا رد دادخواست خواھان از محضر قضات مورد استدعاست. “

ھیأت عمومی دیـوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩/٩/٢٩ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی

طبق حکم ذیل تبصره ١ ماده ٢٢ قانون نظام صنفی کشور مصوب ١٣٩٢ مقرر شده، اعضای ھیأت مدیره اتحادیه ھا نمی توانند بیش از دو دوره متوالی و یا چھار دوره متناوب در ھیأت مدیره اتحادیه عضویت داشته باشند. با توجه به اینکه مطابق ماده ۴ قانون مدنی اثر قانون نسبت به آتیه است و قانون نسبت به ماقبل خود اثر ندارد، حکم ذیل تبصره ١ ماده ٢٢ قانون نظام صنفی از زمان لازم الاجرا شدن قانون قابل اجراست لیکن منطوق و مفھوم حکم ذیل تبصره ١ ماده ٢٢ قانون نظام صنفی این است که فارغ از اینکه عضو ھیأت مدیره اتحادیه پیش یا پس از لازم الاجرا شدن قانون عضو ھیأت مدیره اتحادیه باشد، ھر زمان دو دوره متوالی یا چھار دوره متناوب عضویت در ھیأت مدیره اتحادیه را دارا باشد امکان عضویت جدید در ھیأت مدیره را ندارد، بنابراین مفاد نامه شماره ۶٠/١٢١٧۵٧ ـ ١٣٩۶/۵/٢۵ رئیس مرکز و دبیر ھیأت عالی نظارت مرکز اصناف و بازرگانان ایران که ممنوعیت ذیل تبصره ١ ماده ٢٢ قانون نظام صنفی را به این محدود کرده است که عضو ھیأت مدیره پس از لازم الاجرا شدن حکم تبصره ١ ماده ٢٢ قانون نظام صنفی دو دوره متوالی یا چھار دوره متناوب در ھیأت مدیره اتحادیه عضویت داشته باشد، این حکم مغایر قانون به شرح پیش گفته است و مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.

رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی