رای شماره ٧۵۵ ھیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال تبصره ١١ مصوبه شماره ١۶٠/٢۴٧١/١۵٠۴٩ ـ ١٣٩٧/۵/٣٠ شورای اسلامی شھر تھران به تبعیت از نظر فقھای شورای نگھبان خلاف شرع و از تاریخ تصویب مصوبه

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ٩٩٠٩٩٧٠٩٠۵٨١٠٧۵۵ مورخ ١٣٩٩/۶/١٨ با موضوع: «ابطال تبصره ١١ مصوبه شماره ١۶٠/٢۴٧١/١۵٠۴٩ ـ ١٣٩٧/۵/٣٠ شورای اسلامی شھر تھران به تبعیت از نظر فقھای شورای نگھبان خلاف شرع و از تاریخ تصویب مصوبه» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین

تاریخ دادنامه : ١٣٩٩/۶/١٨ شماره دادنامه: ٧۵۵ شماره پرونده : ٩٧٠١٩۵۶

مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی : آقای حمزه شکریان زینی

موضوع شکایت و خواسته : ابطال تبصره ١١ مصوبه شماره ١۶٠/٢۴٧١/١۵٠۴٩ ـ ١٣٩٧/۵/٣٠ شورای اسلامی شھر تھران تحت عنوان نحوه اخذ مطالبات حوزه شھرسازی و شھرداری

گردش کار : شاکی به موجب دادخواستی ابطال تبصره ١١ مصوبه شماره ١۵٠۴٩ـ ٢۴٧١ـ ١۶٠ مورخ ١٣٩٧/۵/٣٠ شورای اسلامی شھر تھران تحت عنوان نحوه اخذ مطالبات حوزه شھرسازی و شھرداری را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

” شورای شھر تھران در تاریخ ١٣٩٧/۵/٣٠ اقدام به تصویب مصوبه ای به شماره ١۵٠۴٩ـ ٢۴٧١ـ ١۶٠ در خصوص نحوه اخذ مطالبات حوزه شھرسازی می نماید با توجه به غیرقانونی و غیرشرعی این مصوبه که دلایل آن به شرح آتی ذکر می گردد تقاضای ابطال این مصوبه را از تاریخ تصویب آن خواستارم.

١ـ مطابق ماده ۵٩ قانون رفع موانع تولید، شھرداری ھا برای تقسیط عوارض می توانند با اخذ مصوبه شورای شھر و بر اساس مصوبه شورای پول و اعتبار، به مبلغ عوارض اضافه نمایند. نکته ای که در این ماده وجود دارد که شورای شھر تھران به آن توجه ننموده است در این ماده میزان افزایش عوارض تقسیطی به مصوبه ای خاص از سوی شورای پول و اعتبار منوط شده است و این موضوع ھیچ ارتباطی با مصوبات شورای پول و اعتبار در خصوص نرخ سود سپرده ھای بانکی ندارد. زیرا مصوبات آن شورا در مورد سپرده ھای بانکی، در حالتی اجرا می گردد که شھروند مبلغی را نزد بانک سپرده گذاری نموده و بانک بر اساس کارکرد فعالیت اقتصادی خود حداکثر تا نرخ اعلامی به سپرده گذاران سود پرداخت نماید. حال آن که در بحث عوارض شھرداری، نه شھرداری بانک است و نه شھروند مبلغی را نزد شھرداری سپرده گذاری می نماید، بنابراین برای اجرا این ماده نیازمند مصوبه ای خاص از سوی شورای پول و اعتبار در مورد میزان افزایش قانونی عوارض بر مبنای تورم سالیانه اعلامی از سوی بانک مرکزی ھستیم. اگر معتقد به منوط بودن افزایش عوارض به مصوبه ای خاص از سوی شورای پول و اعتبار نباشیم، قدر متیقن مستفاد از روح قانون که جلوگیری از ورود ضرر به شھرداری ناشی از افزایش نرخ تورم است آن است که مصوبات شورای پول و اعتبار و یا بانک مرکزی جھت تعیین نرخ تورم و شاخص بھای کالاھا و خدمات مصرفی را مناط عمل قرار داده و شھروندان مجبور به پرداخت آن نماییم نه آن که وجوه سپرده نشده را سپرده شده فرض نموده و بدون ھیچ گونه فعالیت اقتصادی، مانند بانک برای آن نرخ تعیین نماییم. بر ھمین اساس مصوبه شورای شھر تھران از جھت ملاک عمل قرار دادن مصوبات شورای پول و اعتبار (مبنی بر تعیین نرخ سود سپرده گذاری) در تعیین نرخ افزایش عوارض، خلاف قانون بوده و از این منظر تقاضای ابطال جدول ذیل ماده واحده مصوبه معترض عنه را از تاریخ تصویب (صرفاً از جھت غیرقانونی بودن) دارم.

٢ـ به استناد نظریه شماره ٣٨۴۵ ـ ١٣۶۴/۴/١٢ و ٩۵/١٠٢/١٧٧٧ ـ ١٣٩۵/۵/١٢ فقھای شورای نگھبان مطالبه مازاد بر بدھی بدھکار به عنوان خسارت تأخیر تأدیه چنانچه حضرت امام راحل نیز صراحتاً به این عبارت «آنچه به حساب دیرکرد تأدیه بدھی گرفته می شود ربا و حرام است» اعلام کرده اند جایز نیست و احکام صادر شده بر این مبنی شرعی نمی باشد. اگر در دعاوی چک خسارت تأخیر تأدیه تجویز شده، بنا به مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام است که در مقام رفـع اختلاف بین مجلس و شـورای نگھبان تصویب شده است و بـه عـلت استثنایی بودن مفاد و محدوده شمول مصوبه مجمع تشخیص، نمی توان بین مفاد مصوبه مجمع و سایر موضوعات قیاس نمود. لذا در پرداخت خسارت تأخیر تأدیه، اصل بر غیرشرعی بودن آن است، مگر آن که شارع اجازه داده باشد که چنین اجازه از سوی مقنن و یا شرع مقدس صادر نگردیده است. علی ھذا تبصره ١١ مصوبه معترض عنه که به شھرداری اجازه اخذ بھره داده است، خلاف شرع می باشد. مضاف بر اینکه قانونگذار در ماده ۵٢٢ قانون آیین دادرسی دادگاه ھای عمومی و انقلاب در امور مدنی و تبصره الحاقی به ماده ٢ قانون صدور چک مصوب سال ١٣٧٣ ،نحوه چگونگی اخذ خسارت تأخیر تأدیه را مشخص و این امر را در صلاحیت خاص مرجع صالحه قضایی قرار داده است. در حالی که مصوبه معترض عنه بدون توجه به این امر قانونی، برخلاف قانون و خارج از اختیارات قانونی محوله، بدون توجه به نص صریح قانون به شھرداری این اجازه را داده است که خودسرانه خود را در جایگاه دادگاه و اجرای احکام فرض کرده و این وجه را رأساً مطالبه و اخذ نماید. این اقدام شورای اسلامی شھرھا، مسبوق به سابقه است و تعدادی از مصوبات شورای اسلامی شھرھا در باب اخذ خسارت تأخیر تأدیه، قبلاً به موجب آراء صادره از ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری، ابطال گردیده است. به عنوان مثال به آراء شماره ١٧٨٩ـ ١٣٩٣/١٠/٢٢ ،١٣۵٨ ـ ١٣٨۶/١١/١۶ و ٣٣۶ ـ ١٣٩٢/۵/١۴ می توان اشاره نموده که این موضوع خود گواه دیگری در غیرقانونی بودن مصوبه معترض عنه می باشد. نظر به مراتب یاد شده با توجه به ایرادات شرعی و قانونی مصوبه معترض عنه و ھمچنین سابقه ابطال این گونه مصوبات در ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری، به علت خلاف شرع و خلاف قانون بودن تبصره ١١ و خلاف قانون بودن جدول ذیل ماده واحده مصوبه معترض عنه و بر اساس بند ١ ماده ١٢ و ماده ١٣ قانون دیوان عدالت اداری، تقاضای ابطال مصوبه معترض عنه از تاریخ تصویب آن را دارم. “

متن مصوبه مورد اعتراض به شرح زیر است:

مصوبه شماره ١۵٠۴٩ ـ ٢۴٧١ ـ ١۶٠  مورخ ٣٠/۵/١٣٩٧

” تبصره١١ـ در صورت عدم پرداخت به موقع ھر یک از اقساط توسط مودی، بدھی ناشی از قسط مذکور تبدیل به دین حال شده وفق ماده واحده «قانون استفساریه تبصره الحاقی به ماده دوم (٢ (قانون اصلاح موادی از قانون صدور چک» مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام به تاریخ ١٣٧٧/٩/٢١ که مقرر می دارد: «… خسارات تأخیر تأدیه بر مبنای نرخ تورم از تاریخ چک تا زمان وصول آن که توسط بانک مرکزی جمھوری اسلامی ایران اعلام شده و ھزینه دادرسی و حق الوکاله بر اساس تعرفه ھای قانونی است.» مشمول خسارت تأخیر تأدیه خواھد بود. خسارت تأدیه اسناد نکول شده یا تعویض شده مؤدیان بر اساس میانگین افزایش شاخص ھای اعلامی یک سال گذشته به اضافه آخرین شاخص اعلامی بانک مرکزی برای ھر ماه باقیمانده تا زمان وصول محاسبه و دریافت می شود. “

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شھر تھران به موجب لایحه شماره ١۶٠/٢٣۴۵٠ ـ ١٣٩٧/٨/١٣ توضیح داده است که:

” عطف به پرونده کلاسه ٩٧٠١٩۵۶ با شماره ٩٧٠٩٩٨٠٩٠۵٨٠١٣۶٣ موضوع مکاتبه مورخ ١٣٩٧/٧/١١ مدیر دفتر ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ثبت شده به شماره ١۶٠/٢٠٧۴٢ ـ ١٣٩٧/٧/١٨ در دبیرخانه شورای اسلامی شھر تھران در خصوص ارسال نسخه دوم دادخواست آقای حمزه شکریان زینی به خواسته «ابطال جدول ذیل ماده واحده (به علت غیرقانونی بودن) و تبصره ١١ (به علت غیرقانونی و غیرشرعی بودن) از مصوبه شماره ١۵٠۴٩ـ ٢۴٧١ـ ١۶٠ مورخ ١٣٩٧/۵/٣٠ در خصوص «نحوه اخذ مطالبات حوزه شھرسازی شھرداری تھران» و به شرح موضوع شکایت و خواسته، مراتب ذیل را در رد خواسته یاد شده به استحضار می رساند:

١ـ در راستای تسھیل وصول مطالبات شھرداری تھران و در اجرای تبصره ذیل ماده واحده مصوبه «تمدید مصوبه اصلاحیه مصوبه مجوز تقسیط و چگونگی اخذ مطالبات شھرداری تھران» ابلاغی به شماره ١۶٠/٢۴۴٣/۵١٨۴ ـ ١٣٩٧/٢/٣١ و بـه استناد ماده٣٢ آیین نامه مالی شھرداری ھا مصوب ١٣۴۶ و اصلاحات و الحاقات بعدی و ماده ۵٩ قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب ١٣٩۴ مجلس شورای اسلامی مصوبه «نحوه اخذ مطالبات حوزه شھرسازی شھرداری تھران» ابلاغی با شماره ١۵٠۴٩ـ ٢۴٧١ـ ١۶٠ مورخ ١٣٩٧/۵/٣٠ به تصویب رسیده است.

٢ـ ماده ٣٢ آیین نامه مالی شھرداری ھا مصوب ١٣۴۶/۴/١٢ توسط ماده ٧٣ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ١٣٨٠/١٠/٢۶ مجلس شورای اسلامی به شرح آتی اصلاح شده است: «به شھرداری ھای کل کشور اجازه داده می شود تا مطالبات خود را با اقساط حداکثر سی و شش ماھه مطابق دستورالعملی که به پیشنھاد شھردار به تصویب شورای اسلامی شھر مربوطه می رسد دریافت نماید. در ھر حال صدور مفاصاحساب موکول به تأدیه کل بدھی مؤدی خواھد بود.»

٢ـ ١ـ ملاحظه می فرمایید مجوز دریافت اقساطی مطالبات شھرداری در ماده ٧٣ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ١٣٨٠/١٠/٢۶ مجلس شورای اسلامی صادر شده است.

٢ـ ٢ـ ملاحظه می فرمایید مرجع تصویب دستورالعمل مربوط به اخذ اقساط مندرج در قانون فوق الذکر شورای اسلامی شھر مربوطه است.

٣ـ ماده ۵٩ قانون رفع موانع تولید رقابت پذیرو ارتقای نظام مالی کشور مصوب ١٣٩۴ مجلس شورای اسلامی مقرر می دارد: «ماده ۵٩ـ شھرداری ھا مکلفند حداکثر تا یک ھفته پس از پرداخت نقدی یاتعیین تکلیف نحوه پرداخت عوارض به صورت نسیه نسبت به صدور و تحویل پروانه ساختمان متقاضی اقدام نمایند. درخواست یا دریافت وجه مازاد بر عوارض قانونی ھنگام صدور پروانه یا بعد از صدور پروانه توسط شھرداری ھا ممنوع است. پرداخت صد در صد (١٠٠%) عوارض به صورت نقد شامل درصد تخفیفی خواھد بود که به تصویب شورای اسلامی شھر میرسد. در پرداخت عوارض به صورت نسیه قسطی و یک جا نیز به میزانی که به تصویب شورای اسلامی شھر می رسد حداکثر تا نرخ مصوب شورای پول و اعتبار به مبلغ عوارض اضافه می شود. شھرداری ھا مکلفند در صورت عدم اجرای طرح با کاربری مورد نیاز دستگاه ھای اجرایی موضوع ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری تا پایان مھلت قانونی بدون نیاز به موافقت دستگاه اجرایی ذی ربط با تقاضای مالک خصوصی یا تعاونی با پرداخت عوارض و بھای خدمات قانونی طبق قوانین و مقررات مربوطه پروانه صادر کنند».

٣ـ ١ـ ملاحظه می فرمایید مجوز دریافت اقساطی و نسیه مطالبات شھرداری در ماده ۵٩ قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب ١٣٩۴ مجلس شورای اسلامی مجددا ً صادر شده است.

٣ـ ٢ـ ملاحظه می فرمایید در پرداخت عوارض به صورت نسیه و اقساطی نیز مرجع تصویب میزان عوارض نسیه و اقساطی در ماده ۵٩ قانون فوق الذکر، شورای اسلامی شھر مربوطه است.

۴ـ تبصره الحاقی به ماده ٢ قانون اصلاح مواردی از قانون صدور چک مصوب ١٣٧۶/٣/١٠ مجمع تشخیص مصلحت نظام مقرر می دارد:

«تبصره ـ دارنده چک می تواند محکومیت صادر کننده رانسبت به پرداخت کلیه خسارات و ھزینه ھای وارد شده که مستقیماً و به طور متعارف در جھت وصول طلب خود از ناحیه وی متحمل شده است اعم از آن که قبل از صدور حکم یا پس از آن باشد از دادگاه تقاضا نماید. در صورتی که دارنده چک جبران خسارت و ھزینه ھای مزبور را پس از صدور حکم درخواست کند باید درخواست خود را به ھمان دادگاه صادر کننده حکم تقدیم نماید».

۵ ـ قانون استفساریه تبصره الحاقی به ماده ٢ قانون اصلاح موادی از قانون صدور چک مصوب ١٣٧۶/٢/١٠ مجمع تشخیص مصلحت نظام مقرر می دارد: «موضوع استفساریه: آیا مراد از خسارت و ھزینه ھای مقرر در تبصره الحاقی به ماده ٢ قانون اصلاح موادی از قانون صدور چک مصوب ١٣٧۶/٣/١٠ کلیه خسارات و ھزینه ھای لازم از قبیل ھزینه ھای دادرسی، حق الوکاله، ضمان ناشی از تسبیب، خسارات تأخیر تأدیه و امثال آن می باشد؟ در این صورت مبنای مناسب خسارت مبنای محاسبه خسارت مقررات بانکی است یا مبنای آن عرف می باشد که قاضی به استناد نظریه کارشناسی یا سایر طرق نسبت به استخراج خسارات اقدام می نماید. نظر مجمع تشخیص مصلحت نظام: مـاده واحده ـ منظور از عبارت «کلیه خسارات و ھزینه ھای لازم از قبیل ھزینه ھای دادرسی….» مذکور در تبصره الحاقی به ماده ٢ قانون اصلاح موادی از قانون صدور چک مصوب ١٣٧۶/٣/١٠ مجمع تشخیص مصلحت نظام، خسارات تأخیر تأدیه بر مبنای نرخ تورم از تاریخ چک تا زمان وصول آن توسط بانک مرکزی جمھوری اسلامی ایران اعلام شده و ھزینه دادرسی و حق الوکاله بر اساس تعرفه ھای قانونی است». ملاحظه می فرمایید مطالبه خسارت تأخیر تأدیه بر مبنای نرخ تورم از تاریخ چک تا زمان وصول آن بر مبنی قانون استفساریه فوق الذکر قانونی و مجاز است.

۶ ـ تبصره یازدھم مصوبه «نحوه اخذ مطالبات حوزه شھرسازی شھرداری تھران» مقرر می دارد: «در صورت عدم پرداخت به موقع ھر یک از اقساط توسط مودی، بدھی ناشی از قسط مذکور تبدیل به دین حال شده و وفق ماده واحده «قانون استفساریه تبصره الحاقی به ماده دوم قانون اصلاح موادی از قانون صدور چک» مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام به تاریخ ١٣٧٧/٩/٢١ که مقرر می دارد «… خسارات تأخیر تأدیه بر مبنای نرخ تورم از تاریخ چک تا زمان وصول آن که توسط بانک مرکزی جمھوری اسلامی ایران اعلام شده و ھزینه دادرسی و حق الوکاله بر اساس تعرفه ھای قانونی است.» مشمول خسارت تأخیر تأدیه خواھد بود. خسارت تأدیه اسناد نکول شده یا تعویض شده مؤدیان بر اساس میانگین افزایش شاخص ھای اعلامی یک سال گذشته به اضافه آخرین شاخص اعلامی بانک مرکزی برای ھر ماه باقیمانده تا زمان وصول محاسبه و دریافت می شود.»

٧ـ با توجه به مراتب معروضه نتایج زیر حاصل می شود:

٧ـ ١ـ به استناد قوانین فوق الذکر، مرجع تصویب دستورالعمل مربوط به اخذ اقساط مطالبات شھرداری، شورای اسلامی شھر مربوطه است.

٧ـ ٢ـ مطالبه خسارت تأخیر تأدیه بر مبنای نرخ تورم از تاریخ چک تا زمان وصول آن بر مبنی قانون استفساریه فوق الذکر قانونی و مجاز است.

٧ـ ٣ـ مقررات پیش بینی شده در مصوبه مورد اعتراض بر مبنی قوانین و مقررات به تصویب رسیده است.

با توجه به مراتب معروضه فوق رد شکایت موضوع دادخواست تقدیمی مورد استدعاست. “

در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مصوبه مورد اعتراض با شرع مقدس اسلام، قائم مقام دبیر شورای نگھبان به موجب نامه شماره ٩٩/١٠٢/١۶٨٢٠ـ ١٣٩٩/٢/٢١ اعلام کرده است که:

” عطف به نامه شماره ١٩۵۶/٩٧ ـ ١٣٩٨/٣/١ :موضوع تبصره ١١ مصوبه شماره ١۵٠۴٩ـ ٢۴٧١ـ ١۶٠ مورخ ١٣٩٧/۵/٣٠ شورای اسلامی شھر تھران در خصوص اخذ خسارت تأخیر تأدیه، در جلسه مورخ ١٣٩٩/٢/٧ فقھای معظم شورای نگھبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد: «حکم به دین بودن عوارض در مصوبه مذکور و ترتب آثار دین بر آن، از جمله خسارت تأخیر تأدیه که واجد احکام و شرایط خاصی است، خلاف شرع شناخته شد. “

در اجرای ماده ٨۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ پرونده به ھیأت تخصصی شوراھای اسلامی ارجاع می شود و ھیأت مذکور به موجب دادنامه شماره ٧٠۵ ـ ١٣٩٩/۴/١۶ جدول ذیل ماده واحده نحوه اخذ مطالبات حوزه شھرسازی شھرداری تھران به شماره ١۵٠۴٩ـ ٢۴٧١ـ ١۶٠ مورخ ١٣٩٧/۵/٣٠ را قابل ابطال تشخیص نداد و رأی به رد شکایت صادر کرد. رأی مذکور به علّت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

رسیدگی به تبصره ١١ مصوبه شماره ١۵٠۴٩ـ ٢۴٧١ـ ١۶٠ مورخ ١٣٩٧/۵/٣٠ تحت عنوان نحوه اخذ مطالبات حوزه شھرسازی و شھرداری در دستور کار ھیأت عمومی قرار گرفت.

ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩٩/۶/١٨ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی

با توجه به اینکه قائم مقام دبیر شورای نگھبان طی نامه شماره ٩٩/١٠٢/١۶٨٢٠ـ ١٣٩٩/٢/٢١ اعلام کرده است که: موضوع تبصره ١١ مصوبه شماره ١۵٠۴٩ـ ٢۴٧١ـ ١۶٠ مورخ ١٣٩٧/۵/٣٠ شورای اسلامی شھر تھران در خصوص اخذ خسارت تأخیر تأدیه در جلسه ١٣٩٩/٢/٧ فقھای شورای نگھبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد: « حکم به دین بودن عوارض در مصوبه مذکور و ترتب آثار دین بر آن، از جمله خسارت تأخیر تأدیه که واجد احکام و شرایط خاصی است، خلاف شرع شناخته شد » بنابراین تبصره ١١ مصوبه شماره ١۵٠۴٩ـ ٢۴٧١ـ ١۶٠ مورخ ١٣٩٧/۵/٣٠ شورای اسلامی شھر تھران در اجرای تبصره ٢ ماده ٨۴ و ماده ٨٧ قانون تشکیلات و آیین دارسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ و تبعیت از نظر فقھای شورای نگھبان و مستند به بند ١ ماده ١٢ و مواد ٨٨ و ١٣ قانون یاد شده خلاف شرع است و از تاریخ تصویب مصوبه ابطال می شود.

رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی