رای شماره ٢۶۴ ھیات عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال بند ١ مصوبه شماره ٢ جلسه ٢١۶ ـ ١٣٩۴/٣/١٧ کمیسیون تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی
بسمه تعالی
جناب آقای اکبرپور
رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران
یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ٩٩٠٩٩٧٠٩٠۵٨١٠٢۶۴ مورخ ١٣٩٩/٢/١۶ جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین
تاریخ دادنامه : ١٣٩٩/٢/١۶ شماره دادنامه: ٢۶۴ شماره پرونده : ٩٨٠٣٠۶۴
مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی : سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته : ابطال بند ١ مصوبه شماره ٢ جلسه ٢١۶ ـ ١٣٩۴/٣/١٧ کمیسیون تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی
گردش کار : سرپرست معاونت حقوقی و نظارت ھمگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ١٨٠١٨۵ ـ ٣٠٠٠ ـ ١٣٩٨/٧/٢٨ اعلام کرده است که: «مصوبه شماره ٢ جلسه شماره ٢١۶ ـ ١٣٩۴/٣/١٧ کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات از جھت انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه امر به شرح ذیل جھت استحضار ارسال می شود:
١ـ شرکت مخابرات ایران قبل از واگذاری به بخش غیردولتی ھر عدد سیم کارت دائمی تلفن ھمراه را به مبلغ ٢/٨٨٠/٠٠٠ ریال به فروش می رساند. پس از واگذاری مخابرات در مورخ ١٣٨٧/۴/٢٩ به بخش غیردولتی به موجب مفاد بند ١ـ ٢ـ ٩ موافقت نامه پروانه، مبلغ دریافتی بابت واگذاری ھر سیم کارت دائمی در حد ١/٢٠٠/٠٠٠ ریال (بدون مالیات) تعیین گردید.
٢ـ در سال ١٣٩٠ در پاسخ به درخواست مخابرات از جانب معاون وقت بررسیھای فنی و صدور پروانه سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی طی نامه شماره ٩٧/م/١٠٢ـ ١٣٩٠/٢/۶ دریافت مبلغ ١/٣٠٠/٠٠٠ ریال از فروش ھر عدد سیم کارت دائمی به عنوان اعتبار تضمین پرداخت بلامانع اعلام شد که با مستمسک قرار گرفتن مفاد این نامه علاوه بر مبلغ قبلی ١/٣٠٠/٠٠٠ ریال نیز بابت اعتبار تضمین پرداخت (جمعاً ٢/۵٠٠/٠٠٠ ریال بدون احتساب مالیات بر ارزش افزوده) از فروش ھر عدد سیم کارت ھمراه اول از مشترک دریافت شده است.
٣ـ با طرح موضوع نامه فوق الذکر (از جانب این سازمان) در ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری آن ھیأت به موجب دادنامه شماره ١٠٠۵ ـ ١٣٩٢/١٢/١٢ مفاد نامه شماره ٩٧/م/١٠٢ـ ١٣٩٠/٢/۶ معاون وقت بررسیھای فنی و صدور پروانه سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی را خارج از حدود اختیارات تشخیص داد و با اعمال ماده ١٣ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، ابطال نمود متن رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شرح زیر است: «نظر به اینکه به موجب بند ج ماده ۵ قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات مصوب ١٣٨٢/٩/١٩ ،تعیین سیاست نرخ گذاری برکلیه خدمات در بخشھای مختلف ارتباطات و فناوری اطلاعات و تصویب جدولھای تعرفه و نرخھای کلیه خدمات ارتباطی در چارچوب قوانین و مقررات کشور از جمله وظایف کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات احصاء شده است و به موجب ماده ٧ قانون مذکور، سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی در جھت اجرای مصوبات کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات تاسیس شده است، بنابراین سازمان یاد شده مصوبات کمیسیون بند ج ماده ۵ قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات مصوب ١٣٨٢/٩/١٩ را اجرا می کند و در زمینه تصویب جدولھای تعرفه و نرخھای کلیه خدمات ارتباطی وظیفه و اختیاری ندارد. با توجه به مراتب، نامه ابلاغیه معاون سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی به شماره ٩٧م/١٠٢ـ ١٣٩٠/٢/۶ ،از حیث خارج بودن از حدود اختیارات سازمان یاد شده در تعیین نرخ خدمات مصرح در نامه، به استناد بند ١ ماده ١٢ و مواد ٨٨ و ١٣ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ از تاریخ تصویب ابطال می شود.»
۴ـ پس از صدور دادنامه فوق الذکر موضوع در کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات مطرح و منتھی به صدور مصوبه شماره (٢ )جلسه ٢١۶ ـ ١٣٩۴/٣/١٧ شده که در آن اعضای کمیسیون شرایط تعیین شده در نامه شماره ٩٧/م/١٠٢ـ ١٣٩٠/٢/۶ معاون وقت بررسیھای فنی و صدور پروانه سازمان تنظیم مقررات را تأیید نموده، یعنی دریافت مبلغ ١/٣٠٠/٠٠٠ ریال در بازه زمانی ١٣٩٠/٢/٧ تا ١٣٩٢/۵/٢٠ را مجاز دانسته اند. این اقدام به منزله تسری اجرای تصمیم به زمان قبل و نادیده گرفتن مفاد ماده ۴ قانون مدنی و دادنامه دیوان عدالت اداری است.
۵ ـ برابر بررسیھای صورت گرفته جمع کل مبالغ اضافی ماخوذه از مشترکین تلفن ھمراه بابت اعتبار تضمین پرداخت ھر عدد سیم کارت در بازه زمانی ١٣٩٠/٢/٧ تا ١٣٩٢/۵/٢٠ بالغ بر ۵۶٨ میلیارد ریال است.
۶ ـ عدم اختیار کمیسیون تنظیم مقررات در عطف به ماسبق نمودن تصمیمات در دادنامه شماره ٣٨٠ ـ ١٣٩۶/۴/٢٧ نیز مدنظر ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری بوده است، به گونه ای که در دادنامه مزبور بند ١ و تبصرهھای آن از مصوبه شماره ٣جلسه شماره ١٨۴ـ ١٣٩٢/١٢/٢۵ کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات که تصمیمات متخذه در آن به تاریخ قبل از صدور مصوبه تسری داده شده است، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع مذکور برشمرده شده و ابطال شده است.
بنا به مراتب کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات صلاحیت و اختیار تسری تصمیم متخذه به زمان قبل را ندارد. از این رو بند ١ مصوبه شماره ٢ جلسه ٢١۶ ـ ١٣٩۴/٣/١٧ کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات که در آن مبالغ و شرایط تعیین شده برای فروش سیم کارت دائمی در نامه شماره ٩٧/م/١٠٢ـ ١٣٩٠/٢/۶ سازمان تنظیم مقررات، مـورد تأیید و تصویب کمیسیون قـرار گرفته و سیم کارتھای دائمی فروخته شده بـر اساس شرایط نامه مـذکور توسط شرکت مخابرات ایران در بازه زمانی ١٣٩٠/٢/٧ تا ١٣٩٢/۵/٢٠ مجاز شمرده شده است، با عنایت به دادنامه ھای ١٠٠۵ و ٣٨٠ دیوان عدالت اداری، مغایر با قانون و خارج از حدود اختیارات کمیسیون مزبور تشخیص و ابطال آن با لحاظ ماده ١٣ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (به صورت فوق العاده و خارج از نوبت) در ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری مورد درخواست می باشد. “
متن مصوبه در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است:
«مصوبات کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات مصوبه شماره ٢ جلسه شماره ٢١۶ ـ ١٣٩۴/٣/١٧
کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات در جلسه شماره ٢١۶ ـ ١٣٩۴/٣/١٧ استفساریه سازمان در خصوص مفاد نامه شماره ٩٧/م/١٠٢ـ ١٣٩٠/٢/۶ درباره مبلغ تضمین برای سیم کارتھای دایمی شرکت مخابرات ایران را بررسی و با توجه به اینکه مبالغ تضمین تعیین شده از سوی سازمان از جنس تعرفه نبوده و سازمان بر اساس مفاد پروانه صرفاً مبالغ تضمین را اعلام کرده و این موضوع در نامه سازمان کاملاً اختیاری بوده و به عنوان تسھیلات ویژه با شرایط خاص برای اپراتور اعلام شده است و شرکت مخابرات ایران طبق پروانه مجاز به دریافت ھرگونه مبلغ اضافی به عنوان ھزینه اتصال یا ودیعه نبوده، کمیسیون مفاد نامه پاسخ سازمان به شرکت مخابرات ایران را تأیید کرده و مقرر کرد:
١ـ مبالغ و شرایط تعیین شده برای فروش سیم کارت دائمی در نامه شماره ٩٧/م/١٠٢ـ ١٣٩٠/٢/۶ سازمان، مورد تأیید و تصویب کمیسیون بوده و سیم کارتھای دائمی فروخته شده بر اساس شرایط نامه مذکور توسط شرکت مخابرات ایران در بازه زمانی ١٣٩٠/٢/٧ تا ١٣٩٢/۵/٢٠ مجاز می باشد. تاکید می شود چنانچه در این بازه زمانی شرکت مخابرات ایران اقدام به فروش سیم کارت دائمی با شرایط غیر از شرایط مندرج در مفاد پروانه یا مفاد نامه فوق کرده باشد، موظف به عودت مبالغ اضافی به مشترکین بر اساس مبالغ و شرایط تعیین شده در نامه سازمان می باشد. »
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی و بازرسی وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی به موجب لایحه شماره ١٠٠/۶٣٩۵٩ ـ ١٣٩٨/١٠/۴ توضیح داده است که:
«١ـ ھیأت وزیران در راستای اجرای سیاستھای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی ابلاغی مقام معظم رھبری (١٣٨۴/۴/١ (و احکام مندرج در قانون برنامه چھارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرھنگی جمھوری اسلامی ایران مصوب ١٣٨۴/۶/١١ مجلس شورای اسلامی طی تصویب نامه شماره ١۶٣٩۵۵/ت٣۶۵۴۴ـ ١٢/٨ ، /چارچوب کلی واگذاری شرکتھای مخابراتی را تعیین و ھیأت عالی واگذاری (موضوع ماده ١٣ قانون برنامه سوم توسعه تنفیذ شده در ماده ٩ قانون برنامه چھارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرھنگی جمھوری اسلامی ایران ـ مصوب١٣٨٣ (در اجرای بند ٣ مصوبه صدرالاشاره و در اجرای وظایف قانونی طی نامه شماره ٨۶/٢٠٣٨ھـ ـ ١٣٨۶/٣/٩ با واگذاری سھام شرکت مخابرات ایران موافقت نمود.
٢ـ کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات موضوع ماده ۶ قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات مطابق ماده ۵ قانون اخیرالذکر و با ھدف اصلاح و تجدید ساختار بخش ارتباطی کشور مصوبه شماره ٣۵ مورخ ١٣٨۶/١١/٢١ با عنوان «اصول حاکم بر پروانه فعالیت شرکت مخابرات ایران» را در چارچوب قوانین و مقررات بالادستی تصویب و سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی را مکلف نمود مفاد پروانه شرکت مخابرات ایران را تنظیم و نسبت به صدور آن اقدام نماید.
٣ـ سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی که مطابق ماده ٧ قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات در جھت اجرای مصوبات کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات و تحقق اھداف مورد نظر در بخش ارتباطات رادیویی و ایفای وظایف و اختیارات حاکمیتی، نظارتی و اجرایی وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات در بخش تنظیم مقررات ارتباطی و فناوری اطلاعات تاسیس شده است بر اساس مصوبه شماره ٣۵ ـ ١٣٨۶/١١/٢١ کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات با عنوان «اصول حاکم بر پروانه فعالیت شرکت مخابرات ایران» و بند ١ ماده ۶ اساسنامه اصلاحی موضوع تصویب نامه شماره ٢٣١٣٣٩/ت٣٨۶٠ھـ ـ ١٣٨٨/١١/٢١ ھیأت وزیران پروانه فعالیت شرکت مخابرات ایران را تحت شماره ١٠٠/١١٠٠ ـ ١٣٨٧/۴/٢٩ صادر کرده است.
۴ـ مطابق ماده ٩ پروانه فعالیت شرکت مخابرات ایران تحت عنوان «شرایط ارائه خدمات»
اولاً: روابط بین شرکت مخابرات ایران (دارنده پروانه) و مشترکین وکاربران، براساس شرایط مندرج در قرارداد مشترک یا کاربر اصلی می باشد که مفاد این قرارداد به تصویب سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی رسیده است و نیز متضمن شرایط استاندارد مربوط به تامین خدمات موضوع پروانه از جمله تضمین پرداختھا یا روشھای جایگزین برای تضمین پرداختھا، شرایط پرداخت و حق فسخ از سوی مشترک و دارنده پروانه و روش حل و فصل شکایات یا سایر اختلافاتی که از سوی مشترک مطرح می گردد می باشد.
ثانیاً: شرکت مخابرات ایران (دارنده پروانه) خدمات موضوع پروانه را فقط بر طبق قرارداد اصلی مشترک یا کاربر ارائه می کند و نباید بدون اجازه کتبی و قبلی سازمان مبادرت به عرضه خدمات نماید و قبل از ارائه خدمات و دریافت وجه از مشترک یک نسخه از قرارداد اصلی مشترک را که به تأیید سازمان رسیده از طریق دیدارگاه الکترونیک برای آحاد مردم اطلاع رسانی می نماید، با این توصیف مشترک با علم و آگاھی از مفاد قرارداد، نسبت به انعقاد آن اقدام می نماید این قرارداد مستفاد از ماده ١٠ قانون مدنی جزء قراردادھای خصوصی است و نسبت به کسانی که آن را منعقد نموده اند لازم الاتباع است.
۵ ـ با عنایت به مراتب فوق جھت تشحیذ ذھن آن عالی مقامان به استحضار می رساند «تضمین پرداخت) وجھی است که مشترک به صورت پیش پرداخت به منظور جلوگیری از قطعی تلفن به دارنده پروانه پرداخت می کند تا در صورت تاخیر مشترک برای پرداخت تعرفه ھا و سررسید بدھی مشترک، اپراتور خدماتی به جای آغاز فرایند اخطار و قطع خـدمات و سلب امتیاز مشترک، از محـل وجـهمذکور بدھی را تادیه نماید. ھمان گونـه که ملاحظه می فرمایید وجه مذکور تعرفه نیست و وجود آن باعث می شود تا بھره مندی مشترک از خدمات مختلف یا متوقف نشود و ارائه کننده خدمات نیز بر اساس میزان خدمات مصرفی مشترک، از محل وجه مذکور ھزینه خود را بدون احتساب خسارت تادیه نماید. برای دریافت این وجه بر اساس مفاد بند ٢ـ ١ـ ٩ موافقتنامه اعطایی به شرکت مخابرات ایران، شرکت مذکور فقط نیازمند اجازه سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی بوده است.
۶ ـ مصوبه شماره ٢ جلسه ٢١۶ ـ ١٣٩۴/٣/١٧ کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات، استفساریه ای برای اقدام سازمان تنظیم مقررات ارتباطات رادیویی در رابطه با بند ٢ـ ١ـ ٩ موافقتنامه پروانه شرکت مخابرات ایران و شامل موارد زیر بوده است:
الف: اختیار مشترک در استفاده از تسھیلات، به موجب مصوبه مذکور در صورت ارائه تسھیلات ویژه با شرایط خاصی، ارائه کننده خدمات اجازه دریافت تضمین خواھد داشت. خدمات مذکور برای رومینگ بین الملل در نظر گرفته شده که علی القاعده به مشترکانی ارائه خواھد شد که نیاز به آن دارند.
ب: میزان بھره مندی از خدمات مذکور تا سقف ٨۵ درصد اعتبار و تضمین بدون ھرگونه پرداخت وجه دیگر مدنظر بوده است و امکان استرداد مبلغ مذکور برای مشترک به صورت عندالمطالبه دیده شده است.
ج: در صورت اقدام اپراتور برای اخذ وجه برخلاف مفاد پروانه صادره، مطابق این مصوبه، کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات، بر اساس قسمت انتھایی بند ١ مصوبه شماره ٢١۶ شرکت مخابرات را موظف به عودت مبالغ دریافتی نموده است.
٧ـ دادنامه شماره ١٠٠۵ ـ ١٣٩٢/١٢/١٢ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری که سازمان بازرسی کل کشور به آن استناد نموده است صرفاً به صلاحیت مرجع صادر کننده نامه شماره ٩٧/م/١٠٢ـ ١٣٩٠/٢/۶) معاون وقت بررسیھای فنی و صدور پروانه سازمان متبوع) ایراد وارد نموده و اصل دریافت وجه تضمین پرداخت از سوی مشترک را خلاف مقررات ندانسته است.
٨ ـ با توجه به لزوم اجازه به سازمان برای موافقت با اخذ تضمین از مشترک در قبال ارائه خدمات ویژه که با ھدف بھره مندی مشترک از خـدمات و جلوگیری از ورود ضرر و زیان (مطالبات معوق بابت استفاده از رومینگ بین الملل) منظور شده است، اقدام کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات در تأیید بھره مندی مشترک و اپراتور از این مزیت، که پیشتر در مفاد مصوبه شماره ٣۵ ـ ١٣٨۶/١١/٢١ تحت عنوان «اصول حاکم بر پروانه فعالیت شرکت مخابرات ایران» وجود داشته است، عطف بماسبق شدن قوانین و مقررات محسوب نمی شود. ھمان گونه که در قواعد حقوقی استفساریه، کاشف از حقی است که پیشتر وجود داشته و مفاد مصوبه مذکور نیز تأیید بر وجود آن بوده است، نه ایجاد حق و مصوبه مذکور با توجه به قوانین بالادستی و در راستای حسن انجام امور و تکالیف قانونی بوده و در این راستا تصمیماتی که اتخاذ شده ھمراه با لحاظ نمودن حقوق مردم بوده است. با عنایت به مراتب فوق تقاضای رد شکایت شاکی و ابرام مصوبه مورد استدعاست. »
ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩٩/٢/١۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی ھیأت عمومی
ھر چند ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری طی رأی شماره ١٠٠۵ ـ ١٣٩٣/١٢/١٢ ،نامه شماره ٩٧/م/١٠٢ـ ١٣٩٠/٢/۶ سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی مبنی بر صدور مجـوز به شرکت مخـابرات ایران برای دریافت مبلغ ١/٣٠٠/٠٠٠ ریال به عنوان اعتبار و تضمین پرداخت کارکرد تلفن ھمراه را به علت خارج بودن از حدود اختیارات سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی ابطال کرده است، بند ١ مصوبه شماره ٢ جلسه ٢١۶ ـ ١٣٩۴/٣/١٧ کمیسیون تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی مبنی بر دریافت مبلغ ١/٣٠٠/٠٠٠ ریال موضوع نامه قبلی ابطال شده، در راستای حدود اختیارات کمیسیون مذکور وضع شده است. اما چون مصوبه مورد اعتراض در ١٣٩۴/٣/١٧ تصویب شده و مفاد آن برای اجرا به زمان ١٣٩٠/٢/٧ لغایت١٣٩٢/۵/٢٠ و به تاریخ مقدم بر مصوبه عطف شده و تسری یافته است، این مصوبه در قسمت اجرا از ١٣٩٠/٢/٧ لغایت ١٣٩٢/۵/٢٠ مغایر ماده ۴ قانون مدنی و اصل ممنوعیت عطف به ماسبق شدن مقررات است و مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود. با اعمال ماده ١٣ قانون اخیرالذکر و تسری ابطال مصوبه به زمان تصویب آن موافقت نشد.
رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی