رای شماره ۱۹۲۲ ھیات عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال بند ۱۳ تعرفه عوارض محلی شھرداری مشکین دشت در سال ۱۳۹۵ مصوب شورای اسلامی شھر مشکین دشت
۱۳۹۷/۱۱/۱۶ ۹۶۰۰۸۵۷ شماره
بسمه تعالی
جناب آقای اکبرپور
رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران
با سلام
یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۹۷۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۹۲۲ مورخ ۱۱/۱۰/۱۳۹۷ با موضوع: «ابلاغ بخش «ب» بند ۱۳ تعرفه عوارض محلی شھرداری مشکین دشت در سال ۱۳۹۵ مصوب شورای اسلامی شھر مشکین دشت» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین
تاریخ دادنامه : ۱۱/۱۰/۱۳۹۷ شماره دادنامه: ۱۹۲۲ شماره پرونده : ۹۶/۸۵۷
مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی : آقای سید سجاد خازن
موضوع شکایت و خواسته : ابطال بند ۱۳ تعرفه عوارض محلی شھرداری مشکین دشت در سال ۱۳۹۵ مصوب شورای اسلامی شھر مشکین دشت
گردش کار : شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند ۱۳ تعرفه عوارض محلی شھرداری مشکین دشت در سال ۱۳۹۵ مصوب شورای اسلامی شھر مشکین دشت مبنی بر دریافت عوارض ابقای ساختمان پس از رأی کمیسیون ماده ۱۰۰ قانون شھرداری را خواستار شده و درجھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
« ریاست محترم دیوان عدالت اداری
با سلام
احتراماً اینجانب سیـد سجاد خازن در خصوص مصوبه شورای شھر مشکین دشت (بخش پیوسته مربوط به دفترچه تعرفه عوارض شھرداری مشکین دشت) راجع به عوارض تخلفات ساختمانی در قالب عوارض ابقاء ساختمان (۱ـ زیربنا ۲ـ پذیره ۳ـ اضافه تراکم ۴ـ تغییر کاربری) به علت خروج شورا از حدود اختیارات خود و تصویب مقرره برخلاف مفاد قانون درخواست ابطال مصوبه مذکور را دارم و به شرح ذیل به استحضار می رسانم:
۱ـ شورای اسلامی شھر مشکین دشت طـی مصوبـه ای مبادرت بـه تصویب مقـرره ای نموده کـه طی آن علاوه بر جریمه ھای مـوضوع مـاده ۱۰۰ قـانون شھرداری مبـالغی تحت عنوان عوارض ابقاء ساختمان ۱ـ زیربنا ۲ـ پذیره ۳ـ اضافه تراکم ۴ـ تغییرکاربری از شھروندان اخذ می نماید که متن مقرره خلاف قانون که مندرج در دفترچه تعرفه عوارض و بھای خدمات سال ۱۳۹۵ شھرداری مشکین دشت است به شرح ذیل می باشد. برابر آرای دیوان عدالت اداری جریمه و عوارض دو مقوله جداگانه بوده و اخذ جریمه به منظور تخلفی است که توسط اشخاص صورت می گیرد و میزان آن توسط کمیسیون ماده ۱۰۰ تعیین می شود و عوارض حقوق قانونی شھرداری بوده در صورت ابقاء بنا قابل وصول می باشد لذا عوارض بعد از کمیسیون به شرح ذیل تعیین می گردد: در کاربری مربوطه علاوه بر جرایم، معادل یک برابر عوارض احداث بنا مشابه عوارض صدور پروانه ساخت در کاربری غیرمربوط علاوه بر جرایم معادل ۳ برابر عوارض احداث بنا مشابه عوارض صدور پروانه ساخت در خصوص آن دسته از املاکی که قبل از سال ۱۳۸۱) سال ابلاغ طرح ھادی مشکین دشت) احداث شده اند عوارض ابقای ماخذ ۶۰ %مشابه عوارض صدور پروانه و تعرفه روز با در نظر گرفتن بند (الف و ب) وصول خواھد شد. در خصوص آن دسته از بناھای احداث شده قبل از تأسیس شھرداری که بنای غیرمجاز برابر آرای کمیسیون ماده ۹۹ و ۱۰۰ ملزم به پرداخت جریمه شده اند، عوارض متعلقه به ماخذ ۱۰ %مشابه (عوارض صدور پروانه و تعرفه روز با در نظر گرفتن الف و ب) وصول خواھد شد.
توضیح آن که شورای مشکین دشت عوارض ابقاء ساختمان را (عوارض پس از کمیسیون ماده ۱۰۰ (در قالب عوارض مازاد ۱ـ زیربنا ۲ـ پذیره ۳ـ اضافه تراکم ۴ـ تغییر کاربری ۵ ـ تراکم مجاز دریافت می نموده و می نماید. با عنایت به دلایل و مستندات ذیل مصوبه فوق الذکر مغایر با ضوابط و قوانین می باشد که مستندات به شرح ذیل بیان می گردد.
۱ـ ۲ـ مغایرت مصوبـه بـا قوانین و خروج از اختیارات قانونی و ھمچنین اثبات خلاف قانون بودن این مصوبه سابقاً در آراء دیوان عـدالت اداری بـه اثبات رسیده بـه شرحی که در تاریخ ۱۴/۱۰/۱۳۸۰ در آراء ۳۵۴ الی ۳۵۸ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری بخشنامه شماره ۷۹۱۳۸۳۱/۸۰ ـ ۲۵/۷/۱۳۷۹ معاون شھرداری و معماری شھرداری تھران در خصوص عوارض زیربنا، پذیره، اضافه تراکم و تغییر کاربری علاوه بر جرایم تخلفات ساختمانی به لحاظ خروج از حدود اختیارات را ابطال نموده است. ھمچنین مصوبه شورای اسلامی شھر کرج را به تاریخ ۲۲/۱۰/۱۳۹۳ به شماره دادنامه ۲۴۲ را که در خصوص عوارض تخلفات ساختمانی در قالب عوارض (۱ـ زیربنا ۲ـ پذیره ۳ـ اضافه تراکم ۴ـ تغییر کاربری) بوده است را از تاریخ تصویب ابطال نموده است.
۲ـ ۲ـ نظر به اینکه طبق قانون و مشخصاً به شرح ماده ۱۰۰ قانون شھرداری و تبصره ھای آن انواع تخلفات ساختمانی اعم از مسکونی، تجاری، صنعتی و غیره را مشخص نموده و تعیین تکلیف تخلفات ساختمانی را اعم از تخریب، اعاده یا جریمه را در صلاحیت کمیسیونھای مربوط قرار داده و اینکه قانونگذار در زمینه مرجع تعیین عوارض و کیفیت احتساب جرایم تخلفات ساختمانی و وصول آنھا در ھمان ماده ۱۰۰ قانون شھرداری تعیین تکلیف نموده، لذا مصوبه شورای اسلامی شھر مشکین دشت و دفترچه وصول عوارض برخلاف قاعده آمره مندرج در ماده ۱۰۰ قانون شھرداریھا می باشد و قاعدتاً خارج از حدود اختیارات قانونی شورای شھر و شھرداری مشکین دشت می باشد توضیح اینکه ماده ۱۰۰ قانون شھرداریھا و تبصره ھای آن (تبصره ۲ و ۳( مشخصاً حکم بناھای مازاد بر تراکم و سایر موارد را از لحاظ نحـوه رسیدگی، تعیین جـریمه و نحوه وصول آن معین نموده است و شھرداری مکلف به اخذ ھمان مبلغ می باشد. لیکن شورای شھر مشکین دشت علاوه بر جریمه کمیسیون و ماده ۱۰۰ اقدام به اخذ وجوھی برخلاف حق تحت قالب عوارض ابقاء ساختمان (۱ـ زیربنا ۲ـ پذیره ۳ـ اضافه تراکم ۴ـ تغییر کاربری) از مردم محروم منطقه مشکین دشت می نماید و بر این اساس مشخص است که مصوبه فوق فاقد وجاھت قانونی و مغایر قانون می باشد. ضمناً وفق ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت دریافت ھرگونه وجه، کالا…. تحت ھر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط نھادھای عمومی غیردولتی غیراز مواردی که در قانون معین شده ممنوع است و از آنجا که عـوارض پذیره و (۱ـ زیربنا ۲ـ مـازاد بر تراکم ۳ـ تغییر کاربری) خلاف قانون شھرداری می باشد لـذا ھیچ توجیھی جھت اخذ این وجوه وجود ندارد.
۲ـ ۳ـ علاوه بر مطالب پیش گفته به استحضار عالی مقامان می رساند اخذ عوارض اضافه بنا و تراکم پذیره، تغییر کاربـری علاوه بـر جریمه ھای موضوع کمیسیون مـاده ۱۰۰ قانون شھرداریھا خلاف رویه قضایی نیز می باشد که می توان به دادنامه ھایی از جمله دادنامه شماره ۳۵۸ ـ ۳۵۴ـ ۱۴/۱۱/۱۳۸۰ اشاره نمود علاوه بر دادنامه ھای مذکور اشاره به ماده ۳۰۱ و ۳۰۳ قانون مدنی که بیان می دارد:…. کسی که عمداً یا اشتباھاً چیزی را که مستحق نبوده است دریافت کند ملزم است که آن را به مالک تسلیم کند و ماده ۳۰۲ قانون مذکور که اشعار می دارد اگر کسی که اشتباھاً خود را مدیون می دانست آن دین را تادیه کند حق دارد از کسی که دین را بدون حق اخذ کرده است استرداد نماید. ھمچنین ماده ۳۰۳ در این رابطه تصریح دارد که:
ھر کسی که مالی را من غیرحق دریافت کرده است ضامن عین و منافع آن است اعم از اینکه به عدم استحقاق خود عالم باشد یا جاھل خالی از لطف نمی باشد که مبین آن است شھرداری مشکین دشت من غیرحق مبادرت به اخذ این وجوه نموده و می باید نسبت به استرداد عین و منفعت آن طبق قانون اقدام نماید. با عنایت به موارد مطروح فوق تقاضای ابطال بخش شماره ۱۱ دفترچه اخذ وجوه و عوارض شھرداری مشکین دشت که در قالب عوارض ابقاء ساختمان می باشد را مستند به ارائه و ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص موضوع ھمچنین مواد ۱۳ بند ۱ ماده ۱۲ و ھمچنین مواد ۹۲ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوبه۱۳۹۲ را خواستارم تا از اخذ عوارض غیرقانونی از شھروندان جلوگیری و ابطال مصوبه از زمان تصویب خارج از نوبت صورت پذیرد. »
متن تعرفه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«۱۳ـ عوارض ابقای ساختمان: نظر به اینکه برابر آرای دیوان عدالت اداری جریمه و عوارض دو مقوله جداگانه بوده و اخذ جریمه به منظور تخلفی است که توسط اشخاص صورت می گیرد و میزان آن توسط کمیسیون ماده ۱۰۰ تعیین می شود و عوارض حقوق قانونـی شھرداری بوده که در صورت ابقاء بنا قابل وصول می باشد لذا عوارض بعد از کمیسیون به شرح ذیل تعیین می گردد:
الف: در کاربری مربوطه علاوه بر جرایم، معادل یک برابر عوارض احداث بنا مشابه عوارض صدور پروانه ساخت.
ب: در کاربری غیرمربوط علاوه بر جرایم، معادل ۳ برابر عوارض احداث بنا مشابه عوارض صدور پروانه ساخت.
ج: در خصوص آن دسته از املاکی که قبل از سال ۱۳۸۱) سال ابلاغ طرح ھادی مشکین دشت) احداث شده اند عوارض ابقای به ماخذ ۶۰ %مشابه عوارض صدور پروانه و تعرفه روز با در نظر گرفتن بند (الف و ب) وصول خواھد شد.
د: در خصوص آن دسته از بناھای احداث شده قبل از تأسیس شھرداری که بنای غیرمجاز برابر آرای کمیسیون ماده ۹۹ و ۱۰۰ منجر به پرداخت جریمه شده اند، عوارض متعلقه به ماخذ ۱۰ %مشابه عوارض صدور پروانه و تعرفه روز با در نظر گرفتن بند (الف و ب) وصول خواھد شد. »در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شھر مشکین دشت به موجب لایحه شماره ۷۷۹ ـ ۹/۱۱/۱۳۹۶ توضیح داده است که:
«ریاست محترم ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً در خصوص شکایت آقای سید سجاد خازن به شماره پرونده ۹۶۰۹۹۸۰۹۰۸۵۰۰۶۰۷ به طرفیت شھرداری مشکین دشت مبنی بر ابطال مصوبات شورای شھر مشکین دشت در خصوص ابطال دریافت عوارض پس از کمیسیون ماده ۱۰۰ موارد زیر به استحضار می رساند:
۱ـ شاکی دارای سمت مشخصی در پرونده مطروحه نبوده و در مدارک ارائه شده نیز مشخص نیست تحت چه عنوان علیه شورای شھر طرح دعوی نموده است و مدارکی تحت عنوان اصیل و یا وکیل موجود نمی باشد که این خود می تواند دلیلی بر عدم وجود سمت برای شاکی و در دعوای مطروحه باشد که بدواً و قبل از ورود در ماھیت دعوی تقاضای رسیدگی به این ایراد شکلی و در دعوی از آن مقام استدعا دارد.
۲ـ عوارض مورد ادعای شاکی با توجه به مصوبه شورای اسلامی شھر مشکین دشت وضع گردیده و شھرداری صرفاً در راستای اجرای مصوبه شورا اقدام می نماید. لذا با توجه به اینکه درخواست ابطال مصوبات شورا نیز در صلاحیت ذاتی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری می باشد بدواً و قبل از رسیدگی ماھوی به موضوع تقاضای رد دعوی به لحاظ ذکر شده با توجه به ایراد شکلی موجود را از ریاست شعبه ۳۱ تقاضا دارد.
۳ـ با توجه به مصوبه ذکر شده شھرداری مکلف گردیده در خصوص ساختمانھایی که به دلیل احداث بنای مازاد بر تراکم یا تغییر نوع استفاده از بنا در کمیسیونھای ماده ۱۰۰ مطرح گردیده است در صورت صدور رأی قطعی مبنی بر ابقاء بنا علاوه بر جریمه کمیسیون ماده ۱۰۰ عوارض متعلقه را اعم از زیربنا، پذیره، اضافه تراکم و تغییر کاربری حسب مورد نسبت به بنای خلاف دریافت نماید به موجب ماده ۲۹ آیین نامه مالی شھرداری که در این خصوص بیان می دارد به شش طبقه به شرح ذیل تقسیم می شود: درآمدھای ناشی از عوارض عمومی مستمر، درآمدھای ناشی از عوارض اختصاصی و… که این موضوع شامل بند دوم می گردد، لذا عوارض وجوھی ھستند جزء منابع درآمد شھرداریھا که وضع آن طبق بند ۲۶ ماده ۵۵ قانون شھرداریھا بند ۱۶ ماده ۷۱ و ماده ۷۷ قانون تشکیلات شوراھای اسلامی کشور مصوب سال ۱۳۷۵ بنا به پیشنھاد شھرداری و با تصویب شورای اسلامی شھر صورت می گیرد و بر حسب مورد طبق ضوابط مقرر در مصوبه و دستورالعمل مربوطه عوارض مصوبه رأساً توسط شھرداری محاسبه مطالبه و وصول می گردد لذا عوارض موضوع مصوبات مورد اعتراض کاملاً منطبق بر اصول و مبانی قانونی می باشد. ھمچنین به موجب بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران یکی از وظایف شوراھای اسلامی را تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شھر و ھمچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می شود دانسته است. ھمچنین ماده ۷۷ قانون مارالذکر نیز بیان می دارد: شوراھای اسلامی شھر و دھستان می توانند نسبت به وضع عوارض متناسب با تولیدات و درآمدھای اھالی به منظور تأمین بخشی از ھزینه ھای خدماتی و عمرانی مورد نیاز شھر و روستا طبق آیین نامه مصوب ھیأت وزیران اقدام نمایند. ھمچنین به استحضار می رساند پرونده مورد ادعای شاکی در محدوده ای واقع گردیده که مالک و مالکین ھیچ گونه ضوابط شھرسازی را رعایت نکرده اند و ھمین امر باعث افزایش تراکم جمعیتی مازاد در یک محدوده جغرافیایی خاص شده است که باعث کمبود سرانه ھای خدماتی از قبیل سرانه آموزشی، ورزشی، فضای سبز… می گردد که شھرداری برای تأمین بخشی از ھزینه ھای وارده ناشی از تخلفات برابر مجوز شورای اسلامی شھر اقـدام بـه وصول عـوارض مصوب شده می نماید، لازم به ذکر است این عوارض عمومیت نداشته و تنھا در مورد پرونده ھایی است که ملک دارای تخلف و مغایر با اصول شھرسازی و طرحھای مصوب شھرداری بوده که در کمیسیون ماده ۱۰۰ و دیوان عدالت اداری مطرح شده است.
۴ـ طبق بند ۱ ماده ۲۹ آیین نامه مالی شھرداریھا که یکی از درآمدھای شھرداری ناشی از عوارض عمومی و درآمدھای مستمر بوده و بر اساس آیین نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض به شورای اسلامی شھر و… اجازه داده می شود که با رعایت ضوابط و ترتیبات عوارض وضع نماید.
۵ ـ ماده ۱ آیین نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراھای اسلامی شھر بخش شھرک موضوع قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران مصوب سال ۱۳۷۵ بیان می دارد: شوراھای شھر، بخش، شھرک می توانند برای تأمین بخشی از ھزینه ھای شھر، بخش و یا شھرک مربوط اعم از ھزینه ھای خدماتی، اداری و عمرانی با رعایت ضوابط و ترتیبات و یا سیاستھای موضوع این آیین نامه عوارض وضع نمایند.
۶ ـ تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده بیان می دارد شوراھای اسلامی شھر و بخش جھت وضع ھر یک از عوارض محلی جدید که تکلیف آنھا در این قانون مشخص نشده باشد موظفند موارد را حداکثر تا پانزدھم بھمن ماه ھر سال برای اجرا در سال بعد تصویب و اعلام عمومی نموده که این قید محرز می نماید.نھاد عوارض محلی کاملاً تبیین شده و مصوبات شورای اسلامی شھر در این خصوص کاملاً منطبق با موازین قانونی می باشد.
۷ـ در موضوعی کاملاً مشابه طی دادنامه شماره ۷۸۶ ـ ۹/۸/۱۳۹۶ صادره از ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری اخذ عوارض علاوه بر جرایم کمیسیون ماده ۱۰۰ شھرداری مصوب شورای اسلامی شھر کرج را قانونی تشخیص و در نھایت اعلام گردیده وضع عوارض قانونی علاوه بر جرایم ماده ۱۰۰ قانون شھرداری قابل ابطال تشخیص نمی گردد. ھمچنین علاوه بر موضوع ذکر شده به موجب رأی صادره از ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر ابطال تبصره ۳ بند ۱۰ عوارض ابقای ساختمان سال ۱۳۹۵ مصوبه شورای اسلامی شھر محمدشھر اعلام گردیده تبصره ۳ بند ۱۰ مصوبه مورد شکایت مبنی بر تجدید اخذ عوارض قانونی بعد از جرایم کمیسیون ماده ۱۰۰ مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات نبوده و به استناد مواد ۱۲ و ۱۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری شکایت رد شده است، لذا با توجه به موارد ذکر شده و نظر به اینکه در موارد مشابه نیز مصوبات شوراھای اسلامی شھر کرج و محمدشھر خلاف قوانین موضوعه تشخیص داده نشده است تقاضای رد شکایت مطروحه را از آن مقام استدعا دارد. » در اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری پرونده به ھیأت تخصصی شوراھای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع می شود و ھیأت مذکور در خصوص خواسته شاکی، بند ۱۳ تعرفه عوارض شھرداری شھر مشکین دشت مبنی بر عوارض ابقای ساختمان به استثناء عوارض بیش از یک و نیم برابر از مصوبه شورای اسلامی شھر مشکین دشت را مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی ندانسته است و به موجب دادنامه شماره ۲۵۷ـ ۲۰/۸/۱۳۹۷ رأی به رد شکایت شاکی صادر کرده است. رأی مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافته است. رسیدگی به بند ۱۳ تعرفه عوارض شھرداری مشکین دشت به استثناء عوارض بیش از یک و نیم برابر از مصوبه شورای اسلامی شھر مشکین دشت در دستور کار ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری قرار گرفت. ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۱/۱۰/۱۳۹۷ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی ھیأت عمومی
طبق آراء ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص وضع عوارض برای بناھای احداثی ابقاء شده در کمیسیون ماده ۱۰۰ قانون شھرداری ، فقط عوارض صدور پروانه ساخت مثل سایر شھروندان علاوه بر جرائم مندرج در آراء کمیسیونھا مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص داده نشده است. لکن علاوه بر آن مثل یک و نیم برابر یا دو یا چند برابر از جمله عوارض مضاعف محسوب و فاقد وجاھت قانونی و برخلاف آراء ھیأت عمومی از جمله رأی شماره ۷۸۶ ـ ۹/۸/۱۳۹۶ است و عوارض ابقای ساختمان از بخش (ب) بند ۱۳ تعرفه عوارض شھرداری مشکین دشت از مصوبه شورای اسلامی شھر مشکین دشت مبنی بر وضع عوارض بیش از عوارض قانونی (سه برابر) در حد دو برابر آن مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۸۸ و ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می شود.
رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی