رای شماره ١٣١٧ ھیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال تبصره ١٠ ماده ١٨ تعرفه عوارض سال ١٣٩٧ و تبصره٩ ماده ١٨ تعرفه عوارض محلی سال ١٣٩٨ مصوب شورای اسلامی شھر مرند در اجرای تبعیت از نظر فقھای شورای نگھبان از تاریخ تصویب

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ٩٩٠٩٩٧٠٩٠۵٨١١٣١٧ مورخ ١٣٩٩/١٠/١٣ با موضوع:

«ابطال تبصره ١٠ ماده ١٨ تعرفه عوارض سال ١٣٩٧ و تبصره٩ ماده ١٨ تعرفه عوارض محلی سال ١٣٩٨ مصوب شورای اسلامی شھر مرند در اجرای تبعیت از نظر فقھای شورای نگھبان از تاریخ تصویب» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین

تاریخ دادنامه: ١٣٩٩/١٠/١٣ شماره دادنامه: ١٣١٧ شماره پرونده: ٩٧٠٣٩٣٠

مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای قاسم ابراھیمی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره ١٠ ماده ١٨ تعرفه عوارض سال ١٣٩٧ و تبصره ٩ ماده ١٨ تعرفه عوارض محلی سال ١٣٩٨ مصوب شورای اسلامی شھر مرند

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال تبصره ١٠ ماده ١٨ تعرفه عوارض سال ١٣٩٧ و تبصره ٩ ماده ١٨ تعرفه عوارض محلی سال ١٣٩٨ مصوب شورای اسلامی شھر مرند را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

” احتراماً اعلام می دارد: شورای اسلامی شھر مرند در تبصره ١٠ ماده ١٨ تعرفه عوارض محلی سال ١٣٩٧ و ھمچنین در تبصره ٩ ماده ١٨ تعرفه عوارض محلی سال ١٣٩٨ ،مصوبه ای را به تصویب رسانده که مالک یا مالکینی که املاک آنھا در طرح توسعه و تعریض و اصلاح معابر و میادین و ایجاد معابر و میادین جدید قرار گیرد و در خصوص قیمت محل واقع در طرح توسعه، با شھرداری توافق حاصل نشود و موضوع تعیین قیمت به کارشناس رسمی ارجاع گردد یا اینکه مالک جھت احقاق حق، مجبور به مراجعه به محاکم قضایی شود ودر این خصوص حکمی صادر گردد، بایستی ٢٠ درصد قیمت روز باقیمانده ملک را (با تقویم کارشناس رسمی) به عنوان حق مشرفیت به شھرداری پرداخت نماید. یعنی شورای اسلامی مرند صراحتاً تصویب نمود که شھرداری از چنین املاک باید ٢٠ درصد قیمت روز باقیمانده ملک را تحت عنوان حق مشرفیت وصول نماید واینکه به ملک مزبور ارزش افزوده ای در اثر اجرای طرح توسعه و اصلاح معابر و… اضافه شده یا نشده موثر در مقام نخواھد بود و یا اینکه قیمت ملک قبل از اجرای طرح با بعد از اجرای طرح توسعه چقدر تغییر و افزایش یافته، مورد توجه قرار نخواھد گرفت. حتی اگر ارزش افزوده ای ھم به ملک اضافه نشود و یا کمتر از ٢٠ درصد ھم
اضافه شود مالک ملزم به پرداخت حق مشرفیت مصوب به شھرداری می باشد که بنا به دلایل ذیل تبصره ھای ٩ و ١٠ ماده ١٨ تعرفه سال ھای ١٣٩٧ و ١٣٩٨ از مصوبه مذکور علاوه بر اینکه خلاف شرع بوده مغایر قوانین موضوعه کشوری و خارج از اختیارات مقام تصویب کننده نیز می باشد. دلایل خلاف شرع بودن مصوبه معترض عنه:

١ـ خلاف اصل تسلیط و اعتبار و حرمت مالکیت مشروع اشخاص و حرمت اکل مال به باطل و خلاف اصل ۴٧ و ٢٢ قانون اساسی جمھوری اسلامی ایران می باشد.

٢ـ برخلاف نظریه فقھای معظم شورای نگھبان که در جلسه مورخ ١٣٩٣/٢/١٧ اعلام نظر فرموده اند و طی شماره ٩٣/١٠٢/١٠٨۵ـ ١٣٩٣/٣/٢٠ به ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ارسال شده است، می باشد.

٣ـ برخلاف نظریه فقھای معظم شورای نگھبان که در جلسه مورخ ١٣٩۵/۴/٢٣ اعلام نظر فرموده اند و طی شماره ١۶۶٠ ـ ٩۵/١٠٢ ـ ١٣٩۵/۵/٢ به ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ارسال شده است، می باشد.

۴ـ برخلاف فتوای مقام معظم رھبری که در پاسخ به سوال وزیر وقت کشور اعلام فرموده اند «در اینکه ارزش افزوده ناشی از عبور خیابان از نزدیکی یک ملک، متعلق به صاحب آن ملک است نباید ھیچ شک داشت. دولت یا شھرداری می تواند در صورت تصویب مجلس یا ھر مقام قانونی مالیات ببندد، ھم بر این ارزش افزوده و ھم برای ملکی که خیابان جدید از کنار آن عبور کند.» می باشد.چون بر اساس نظرات فوق چنین استخراج می گردد: در صورتی که اجرای طرح توسعه مثلاً خیابان کشی، موجب ایجاد ارزش افزوده در املاک اشخاص شود و مقدار ارزش افزوده نیز معین باشد، مراجع صلاحیت دار می توانند به آن ارزش افزوده، عوارض وضع نمایند. در حالی که شورای شھر مرند در مصوب معترض عنه (تبصره ھای ٩ و ١٠ مذکور) صراحتاً وصول «حق مشرفیت» را وضع نموده است و نامی از عوارض به میان نیاورده است و اینکه ارزش افزوده ای برای ملک حاصل شده یا نشده، عنایتی نداشته است چه بسا تمامی ارزش افزوده و حتی بیشتر از آن را ملزم نموده اشخاص به شھرداری پرداخت نمایند.

دلایل خلاف قانون وخارج بودن از اختیارات وضع کننده مصوبه مذکور:

١ـ برخلاف ماده واحده قانون راجع به لغو حق مرغوبیت ١٣۶٠/٨/٢٨ مجلس شورای اسلامی می باشد. چون شورای اسلامی شھر مرند در تبصره ھای فوق وصول حق مشرفیت را تصویب نموده است در حالی که در این خصوص بر اساس متن استدلال فقھای معظم شورای نگھبان (حق مشرفیت، حق مرغوبیت، ارزش افزوده) واژه ھای مترادفی ھستند که طبق ماده واحده مزبور لغو گردیده است.

٢ـ مطابق ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال ١٣٨٠ اخذ ھرگونه وجه و کالا و خدمات توسط دستگاه ھای اجرایی منوط به تجویز قانونگذار می باشد که در مانحن فیه (وصول حق مشرفیت) ھیچ اختیار و صلاحیتی به شوراھای اسلامی از طرف قانونگذار تفویض نگردیده است و مصوبات مذکور خارج از اختیارات آنھا می باشد.

٣ـ ھمان طور که از متن تبصره مذکور بر می آید: مالکینی که به پیشنھاد ناعادلانه و غیرمنصفانه شھرداری مرند در تعیین قیمت محل اجرای طرح، تمکین نمی نمایند و خواستار ارجاع تعیین قیمت به کارشناس رسمی می گردند و یا شھرداری به لطایف الحیل از پرداخت غرامت ملکی خودداری می ورزد و اشخاص ناچار به مراجعه به محاکم قضایی و بعد از طی پروسه ھای طولانی موفق به اخذ حکم قطعی می شوند، شورای اسلامی شھر مرند با تصویب تبصره مـزبور، نامبردگان را به نوعـی مجازات نموده و ترتیبی اتخاذ کـرده که اقـدامات قضایی مالکین یا تقـاضای ارجاع به کارشناس رسمی نامبردگان، عملاً بیھوده و بلااثر گردد. مسلم مالکین و اشخاصی است که املاک آنھا در طرح توسعه و مورد نیاز شھرداری قرار گرفته، جھت تعیین قیمت به کارشناس در حالی که طبق تبصره ١ ماده واحده قانون نحوه تقویم ابنیه، املاک و اراضی مورد نیاز شھرداری ھا مصوب سال ١٣٧٠ ،این حق رسمی ارجاع شود. بنا به مراتب و نظر به اینکه مصوبه شورای اسلامی شھر مرند در تصویب تبصره ٩ و ١٠ ماده ١٨ تعرفه سال ١٣٩٧ و ١٣٩٨ خلاف شرع و خلاف قانون می باشد. لذا استدعای ابطال مصوبه اخیرالذکر و ھمچنین جھت جلوگیری از اخذ عوارض غیرقانونی از زمان تصویب و خارج از نوبت را دارم.”

متن مقرره ھای مورد شکایت به شرح زیر است:

” ماده ١٨ :عوارض بر حق مشرفیت سال ١٣٩٧

تبصره ١٠ :در صورت عدم حصول توافق جھت اجرای طرح توسعه و تعریض و اصلاح معابر و میادین و ایجاد معابر و میادین جدید فی مابین شھرداری و مالک یا مالکین در رابطه با قیمت مقدار واقع در طرح توسعه چنانچه موضوع به کارشناس رسمی ارجاع یا از طریق دادگاه حکمی صادر شود حق مشرفیت شھرداری از باقی مانده ملک ٢٠ %قیمت روز بعد از اجرای شھرداری با تقویم کارشناس رسمی خواھد بود.

ماده ١٨ :عوارض بر حق مشرفیت سال ١٣٩٨

تبصره ٩ :در صورت عدم حصول توافق جھت اجرای طرح توسعه و تعریض و اصلاح معابر و میادین و ایجاد معابر و میادین جدید فی مابین شھرداری و مالک یا مالکین در رابطه با قیمت مقدار واقع در طرح توسعه چنانچه موضوع به کارشناس رسمی ارجاع یا از طریق دادگاه حکمی صادر شود حق مشرفیت شھرداری از باقی مانده ملک ٢٠ %قیمت روز بعد از اجرای شھرداری با تقویم کارشناس رسمی خواھد بود.”

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شھر مرند به موجب لایحه شماره ٢٠۶ ـ ١٣٩٨/٣/١٣ توضیح داده است که:

عمومی دیوان عدالت اداری بدین وسیله مراتب ذیل تحت عنوان لایحه دفاعیه تقدیم حضور است. ریاست و قضات عالیقدر بر اساس ” احتراماً در پاسخ به شکایت شاکی تحت کلاسه پرونده ٩٧٠٣٩٣٠ به شماره پرونده ٩٧٠٩٩٨٠٩٠۵٨٠٢٣٠٨ مطروحه در دفتر ھیأت مفاھیم قانونی مصرحه در ارتباط با فلسفه وجودی شورای اسلامی شھر که در روح قانون به استناد ماده ١ از قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران مصوب سال ١٣٧۵ و اصلاحات بعدی ١٣٨٢ و ١٣٨۶ که صراحتاً اعلام می دارد به منظور پیشبرد سریع اھداف برنامه ھای اجتماعی، اقتصادی، عمران، بھداشتی، فرھنگی، آموزش و سایر امور رفاھی از طریق ھمکاری مردم و نظارت بر امور روستا، بخش، شھر، شھرک، شوراھایی به نام شورای اسلامی روستا، بخش، شھر و شھرک بر اساس مقررات این قانون تشکیل می شود که بر اساس اصل ھفتم طبق دستور قرآن کریم (وامرھم شورای بینھم و شاورھم فی الامره) مجلس شورای اسلامی و شورای استان و شھرستان و شھر و محل بخش و روستا و نظایر اینھا از ارکان تصمیم گیری اداره امور کشورند طرز تشکیل و حدود اختیارات وظایف شوراھا و ھمچنین بر اساس اصل یکصدم قانون اساسی که قانون تعیین می کند و ھمچنین اصل یکصد و سوم، استانداران، فرمانداران و سایر مقامات کشوری که از طرف دولت تعیین می شوند در حدود اختیارات شوراھا، ملزم به رعایت تصمیمات شوراھا بوده و نباید مخالف موازین اسلامی و قوانین کشور باشد. اصل ھفتم قانون اساسی صراحت دارد که شوراھای اسلامی کشور یکی از ارگان ھای تصمیم گیری و اداره امور کشورند و اگر چه به لحاظ تصمیمات سازمانی و اداری کشور دارای وظایف خاص خود ھستند ولی از نظر قانون اساسی و حق حاکمیت در طراز سایر ارکان حکومتی قرار می گیرند و حتی دامنه حکومت آنھا به اندازه ای است که مسئولین دولت موظف به رعایت تصمیمات آنھا در حدود اختیاراتشان ھستند و اما در خصوص موضوع مبحوث عنه که حسب شکایت مطروحه شاکی تقاضای ابطال تبصره ١٠ ماده ١٨ در تعرفـه عـوارض محلی سـال ١٣٩٧ و تبصره ٩ مـاده ١٨ از تعرفـه عـوارض محلی سال ١٣٩٨ را خواستار شده اند ضمن مردود دانستن ادعای بی مورد و توجھاً به این امر مھم که اساس استنادات شاکی بلاوجه به نظر می رسد:

بر اساس مفھوم و منطوق موضوع حق مشرفیت که بر اساس موضوع ماده ٢ آیین نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراھای اسلامی شھر، بخش و شھرک موضوع قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران مصوب ١٣٧٨/٧/٧ ھیأت وزیران که وضع عوارض توسط شوراھای اسلامی در حدود درآمدھا، عرضه کالاھا وخدمات و سایر موضوع ھایی است که مربوط به شھر، شھرک یا بخش ذیربط باشد. با امعان نظر به آیین نامه اجرایی مذکور، کاملاً مبرھن است که از جمله وظایف عمده بررسی و برقراری و تصویب عوارض متعلقه، کاھش، افزایش و اعطای تخفیف و معافیت چگونگی وصول و مصرف آن، سھم دستگاه وصولکننده و دیگر موارد بوده است و ھمچنین در ماده ١۴ ،شوراھا موظفند به ھنگام تصمیم گیری راجع به عوارض علاوه بر توجه به سیاست ھای کلی که در برنامه ھای پنجساله و قوانین بودجه سالیانه اعلام می شود سیاست ھای عمومی دولت را رعایت نمایند که در بند (ج) ھمان ماده اشاره دارد به وضع عوارض متناسب با ارزش افزوده زمین ناشی از تصمیمات مراجع قانونی و یااجرای طرح ھای عمرانی بوده است که در تبصره ھای ٩ و ١٠ از ماده ١٨ مصوب سال ١٣٩٧ و ١٣٩٨ به ھمین موضوع اشاره دارد. زیرا بر اثر اجرای طرح ھای عمرانی و ھزینه ھای مضاعف در امر خرید و تملک به ارزش روز و ارزش متناسب با وضعیت و استقرار محل در زمان اجرای طرح که موجبات افزایش ارزش ملک را فراھم می نماید که با تامل به این امر کاملاً بر قضات شریف و عالیقدر مبرھن خواھد بود. یقیناً املاک واقع در بر و یا در جبھه اول از قیمت بالایی برخوردار است زیرا اشرافیت کامل به خیابان پیدا می کند و مزایای ملک مزبور یقیناً فراتر از سایر املاک پشت جبھه خواھد بود که بر اساس تبصره ٩ از ماده ١٨ تعرفه عوارض محلی سال ١٣٩٨ و تبصره ١٠ از ماده ١٨ تعرفه عوارض سال ١٣٩٧ چنین بیان می دارد که در صورت عدم حصول توافق جھت اجرای طرح توسعه وتعریض و اصلاح معابر ومیادین وایجاد معابر و میادین جدید فی مابین شھرداری و مالک یا مالکین در رابطه با قیمت مقدار واقع در طرح توسعه چنانچه موضوع به کارشناس رسمی ارجاع یا از طریق دادگاه حکمی صادر شود حق مشرفیت شھرداری از باقیمانده ملک ٢٠ درصد از قیمت روز بعد از اجرای شھرداری با تقویم کارشناس رسمی خواھد بود و مدلول تبصره ۴ از ماده ٢ قانون نوسازی و عمران شھری مصوب ١٣٢٧/٩/٧ با اصلاحات بعدی آن نیز که صراحتاً اعلام می دارد علاوه بر عوارض مذکور در ماده ٢ ،حق مرغوبیت و ھر نوع درامد دیگری که در اثر اجرای این قانون تحصیل شود منحصراً به مصرف نوسازی وعمران شھری خواھد رسید و ھچنین بر اساس ماده ١٣ از ھمان قانون (نوسازی وعمران شھری) در ھر مورد که عوارض و حق مرغوبیت (مشرفیت) موضوع این قانون به یک ملک تعلق گیرد و قطعی گردد علاوه بر مالک که مسئول پرداخت است عین ملک وسیله تأمین مطالبات شھرداری بوده و شھرداری مکلف است در صورتی که مالک عوارض یا حق مرغوبیت را ظرف مھلت ھای مقرر با رعایت آیین نامه مذکور در تبصره ١ماده ٢ با صدور اجراییه نسبت به وصول طلب خود از مالک یا استناد آن از عین ملک اقدام کند و از اھم موضوعات مصرحه در قانون شھرداری ھا بر اساس مفھوم و منطوق صریح و آشکار ماده ١٨ از ھمان قانون نیز موید ادعای شھرداری و رد ادعای بلادلیل و بلاوجه شاکی در ابطال موضوعات مربوطه خواھد بود. علیھذا با امعان نظر به مراتب فوق در نتیجه ارزش افزوده ناشی ازاجرای طرح ملاک عمل برای محاسبه عوارض متعلقه خواھد بود و به قھر و غلبه شھرداری مکلف به اجرای طرح ھای مصوب قانونی شوراھای شھرسازی و معماری و تباصر مورد اشاره از موارد قانونی و تکلیفی شھرداری و شورای اسلامی شھر خواھد بود. شایان ذکر می باشد مالکین املاک که طبق تعرفه عوارض مصوب می بایست عوارض حق مشرفیت را پرداخت نمایند، ملاک و مناط اعتبار ھمان ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح می باشد که این امر به زعم فقھای معظم شورای نگھبان، خلاف شرع تشخیص داده نشده است. آخر الامر از محضر قضات شریف تقاضای صدور حکم شایسته دال بر رد شکایت بلاوجه و بلادلیل و ادعای بی مورد شاکی مورد استدعاست.”

در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مقرره مورد شکایت با شرع مقدس اسلام، قائم مقام دبیر شورای نگھبان به موجب نامه شماره ٩٩/١٠٢/١٧۶٣۵ـ ١٣٩٩/٣/١١ اعلام کرده است که:

” عطف به نامه شماره ٩٧٠٣٩٣٠ ـ ١٣٩٨/٣/٢۵ موضوع تبصره ١٠ ماده ١٨ تعرفه عوارض محلی سال ١٣٩٧ و تبصره ٩ ماده ١٨ تعرفه عوارض محلی سال ١٣٩٨ در خصوص اخذ حق مشرفیت، در جلسه مورخ ١٣٩٩/٢/١۶ فقھای معظم شورای نگھبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد: با استظھار اینکه مصوبه مورد شکایت مستلزم اخذ ٢٠ درصد از قیمت روز باقی مانده ملک بعد از اجرای طرح شھرداری است و نه ٢٠ درصد از ارزش افزوده ایجاد شده در نتیجه اجرای طرح، اطلاق این حکم در بعض موارد از مصادیق اجحاف به مالکین بوده و لذا خلاف شرع شناخته شد. اصل حق جعل عوارض در این موارد باید در چارچوب موازین قانونی باشد که تشخیص این امر با دیوان عدالت اداری است. “

ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩٩/١٠/١٣ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی

مطابق تبصره ٢ ماده ٨۴ و ماده ٨٧ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ نظر فقھای شورای نگھبان برای ھیأت عمومی لازم الاتباع است. نظر به اینکه قائم مقام دبیر شورای نگھبان طی نامه شماره ٩٩/١٠٢/١٧۶٣۵ـ ١٣٩٩/٣/١١ اعلام کرده است که در خصوص مقررات مورد اعتراض فقھای شورای نگھبان نظر داده اند که: «با استظھار اینکه مصوبه مورد شکایت مستلزم اخذ ٢٠ درصد از قیمت روز باقی مانده ملک بعد از اجرای طرح شھرداری است و نه ٢٠ درصد از ارزش افزوده ایجاد شده در نتیجه اجرای طرح، اطلاق این حکم در بعض موارد از مصادیق اجحاف به مالکین بوده و لذا خلاف شرع شناخته شد.» بنابراین اطلاق تبصره ١٠ ماده ١٨ سال ١٣٩٧ و تبصره ٩ ماده ١٨ سال ١٣٩٨ تعرفه عوارض محلی شورای اسلامی شھر مرند در اجرای تبعیت از نظر فقھای شورای نگھبان و مستند به احکام یاد شده و نیز مواد ٨٨ و ١٣ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ از تاریخ تصویب ابطال می شود.

رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی