رای شماره ١٢٢٧ ھیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال ماده٢ مصوبه شماره ١۵١٩٩/ت۵٢۵٣۴ھـ ـ ١٣٩۵/٢/١٢ ھیأت وزیران

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ٩٩٠٩٩٧٠٩٠۵٨١١٢٢٧ مورخ ١٣٩٩/١٠/۶ با موضوع: «ابطال ماده٢ مصوبه شماره ١۵١٩٩/ت۵٢۵٣۴ھـ ـ ١٣٩۵/٢/١٢ ھیأت وزیران» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین

تاریخ دادنامه : ١٣٩٩/١٠/۶ شماره دادنامه: ١٢٢٧ شماره پرونده : ٩٨٠٠٧۵۴

مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای جواد کوخائی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ٢ مصوبه شماره ١۵١٩٩/ت۵٢۵٣۴ھـ ـ ١٣٩۵/٢/١٢ ھیأت وزیران (آیین نامه اجرایی تبصره بند ١ ماده ٢۶ قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت ٢)

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ماده٢ مصوبه شماره ١۵١٩٩/ت۵٢۵٣۴ھـ ـ ١٣٩۵/٢/١٢ ھیأت وزیران (آیین نامه اجرایی تبصره بند ١ ماده ٢۶ قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت ٢) را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

” به استحضار می رساند که در بند ١ ماده ٢۶ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت اعلام می دارد که وزارتخانه ھا، مؤسسات دولتی و سایر دستگاه ھای اجرایی در موارد استفاده از بودجه عمومی دولت مکلفند صورت ھای مالی خود را بر اساس استانداردھای حسابداری بخش عمومی کشور (تدوین شده توسط سازمان حسابرسی) در چھارچوب دستورالعمل ھای حسابداری وزارت امور اقتصاد دارایی (بر مبنای حسابداری تعھدی) تھیه نمایند. دستگاه ھای اجرایی موظفند در موارد استفاده از بودجه عمومی دولت نسبت به ارائه صورت ھای مالی بر اساس استانداردھای بخش عمومی کشور اقدام نمایند و در تبصره ذیل آن ذکر گردیده است که آیین نامه ماده مـذکور به تصویب ھیأت دولت خـواھد رسید. در ماده ٢ مصوبـه شماره ١۵٩٩/ت۵٢۵٣۴ھـ ـ ١٣٩۵/٢/١٢ ھیأت دولت ذکر شده است شھرداری ھا از ابتدای سال ١٣٩۵ موظفند رویدادھای مالی مربوط به منابع غیربودجه ای خود را علاوه بر منابع بودجه عمومی دولت را بر اساس استانداردھای بخش عمومی با ھماھنگی خزانه داری کل کشور شناسایی نمایند. این در حالی است که قانونگذار به صراحت در خصوص اینکه صرفاً دستگاه ھای اجرایی (شھرداری ھا) بایستی در صورت استفاده از بودجه عمومی دولت نسبت به اجرای استانداردھای بخش عمومی و شناسایی صورت ھای مالی بر اساس آن اقدام نمایند اشاره نموده است و به استناد ماده ۴٢ آیین نامه مالی شھرداری ھا وزارت کشور موظف است دستورالعمل حسابداری اعم از نقدی یا تعھدی بودن را به شھرداری ھا ابلاغ نماید. لذا با توجه به صراحت مغایرت ماده ٢ مصوبه مذکور با صدر ماده ٢۶ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت استدعا دارم نسبت به ابطال ماده ٢ مذکور با محدود نمودن دستگاه ھای اجرایی از جمله شھرداری ھا در موارد عدم استفاده از بودجه عمومی دولت دستور اقدام فرمایید. “

متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است:

” آیین نامه اجرای تبصره بند ١ ماده ٢۶ قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت ٢(نحوه و زمان بندی اجرای کامل حسابداری تعھدی)

ماده٢ـ مؤسسات و نھادھای عمومی غیردولتی از جمله شھرداری ھا از ابتدای سال ١٣٩۵ موظفند رویدادھای مالی مربوط به منابع غیربودجه ای خود را علاوه بر منابع بودجه عمومی دولت، بر اساس استانداردھای حسابداری بخش عمومی منطبق با بند (ی) ماده ٧ اساسنامه سازمان حسابرسی، با ھماھنگی معاونت نظارت مالی و خزانه داری کل کشور شناسایی نمایند. “

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت به موجب لایحه شماره ٣٩۶٣٢/١٣١٠۴٧ـ ١٣٩٨/١٠/١١ توضیح داده است که:

” بازگشت به ابلاغیه مـورخ ١٣٩٨/٣/٢۶ مـوضوع ارسال نسخه دوم دادخواست آقای جواد کوخائی به خواستـه ابطال مصوبه شماره ١۵١٩٩/ت۵٢۵٣۴ھـ ـ ١٣٩۵/٢/١٢ ھیأت وزیران (موضوع آیین نامه اجرایی تبصره بند ١ ماده ٢۶ قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت ٢) که طی پرونده شماره ٩٨٠٩٩٨٠٩٠۵٨٠٠۴٣۶ وکلاسه ٩٨٠٠٧۵۴ در دست رسیدگی قرار دارد، ضمن ایفاد تصویر نامه شماره ١٩۴۶۵١ـ ١٣٩٨/۴/١٧ سازمان برنامه و بودجه کشور و نامه شماره ۵۴/٩٨۴٧۶ـ ١٣٩٨/۵/١۵ وزارت امور اقتصادی و دارایی، مراتب ذیل را به استحضار می رساند:

الف) ایراد شکلی: خواسته مطروحه از سوی شاکی در ستون «موضوع شکایت» و «شرح دادخواست» متفاوت بوده و از این حیث، مردد و نامعین است بدین توضیح که در ستون موضوع شکایت ابطال کل مصوبه خواسته شده و در شرح دادخواست ابطال ماده ٢ تصویب نامه مورد شکایت تقاضا شده است. علاوه بر آن در سطر انتھایی دادخواست شاکی چنین عنوان نموده است «… نسبت به ابطال ماده ٢ مذکور یا محدود نمودن دستگاه ھای اجرایی از جمله شھرداری ھا در موارد عدم استفاده از بودجه عمومی دولت، دستور اقدام فرمایید». بنابراین ملاحظه می شود که خواسته مطروحه منجز نبوده بلکه به نحو تردید و غیرقطعی مطرح گردیده که نتیجتاً با استناد به ملاک بند ٩ ماده ٨۴ قانون آیین دادرسی دادگاه ھای عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب ١٣٧٩/١/٢١ با اصلاحات بعدی ناظر به ماده ١٢٢ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ١٣٩٢/٣/٢۵ شکایت مطروحه مردد و غیرجزمی به نظر می رسد.

ب) دفاع ماھوی: شاکی در دادخواست ارائه شده مدعی مغایرت ماده ٢ آیین نامه اجرایی تبصره بند ١ ماده ٢۶ قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت ٢ با متن ماده ٢۶ قانون شده است، بدین نحو که حکم ماده ٢۶ قانون در مورد نھادھای عمومی غیردولتی نظیر شھرداری ھا را صرفاً ناظر به مواردی دانسته که از بودجه عمومی استفاده می کنند و نتیجه گرفته که ماده ٢ آیین نامه مغایر با ماده ٢۶ قانون است. درحالی که اولاً: تکلیف مقرر در ماده ٢۶ قانون مبنی بر «تھیه و ارائه صورت حساب ھای مالی بر اساس استانداردھـای حسابداری بخش عمومی» و در چارچوب دستورالعمل حسابداری وزارت امور اقتصادی و دارای» در مواردی که نھاد عمومی غیردولتی از بودجه عمومی دولت استفاده می کند، در ماده ١ آیین نامه و کاملاً منطبق با ماده ٢۶ قانون مقرر گردیده است و تکلیف مقرر در ماده ٢ آیین نامه مورد شکایت متفاوت و مجزا از تکلیف قانونی مندرج در ماده ٢۶ قانون است. چرا که در ماده ٢ آیین نامه مؤسسات و نھادھای عمومی غیردولتی از جمله شھرداری ھا موظف به «شناسایی رویـدادھای مالی مربـوط به منابع غیربودجه ای خود بر اساس استانداردھای حسابداری بخش عمومـی» شده اند و چنان که ملاحظه می گردد جنس تکلیف مقرر در ماده ٢۶ قانون تنظیم مقررات مالی ٢ و به تبع آن ماده ١ آیین نامه، با جنس ماده ٢ آیین نامه مورد شکایت متفاوت است. بنابراین و از آنجا که حکم مقرر در قانون (ماده ٢ قانون تنظیم) و مقرره (ماده ٢ آیین نامه) متفاوت است، ادعای تعارض و مغایرت آنھا با ھم موضوعاً منتفی است. ثانیاً: و به فرض اینکه حکم و تکیف مقرر در قانون با تکلیف مندرج در مقرره مورد شکایت از یک جنس دانسته شود، از این امر به ھیچ وجه نمی توان تعارض میان حکم قانون و مقرره را نتیجه گرفت و به تبع آن ابطال مصوبه دولت را خواستار شد چرا که ماده ٢۶ قانون تنظیم ٢ صرفاً حاوی تکلیف سایر دستگاه ھای اجرایی در مواردی است که از بودجه عمومی دولت استفاده می کنند و نسبت به مواردی که دستگاه ھای عمومی غیردولتی از بودجه دولتی استفاده نمی کنند متضمن ھیچ گونه حکمی اعم از تکلیف یا منع نیست. به عبارت دیگر متن ماده ٢۶ قانون تنظیم ٢ به ھیچ وجه متضمن منع و عدم جواز ایجاد تکلیف برای نھادھای عمومی غیردولتی در مواردی که از بودجه دولتی استفاده نمی کنند نیست بر ھمین اساس ھیأت وزیران با استفاده از سایر تجویزھا و بلکه تکالیف قانونی، مبادرت به وضع حکم مندرج در ماده ٢ آیین نامه مبنی بر تکلیف مؤسسات و نھادھای عمومی غیردولتی از جمله شھرداری ھا به «شناسایی رویدادھای مالی مربوط به منابع غیربودجه ای خود بر اساس استانداردھای حسابداری بخش عمومی» نموده است. از جمله این تجویزات و تکالیف قانونی می توان به بند (ز) مـاده ٧ اساسنامه سازمـان حسابـرسی مصوب ١٣۶۶ مجلس شـورای اسلامی و بند ٢ جزء (الف) و بند ٢ جزء (ب) مـاده ٨ قانون برنامه ششم توسعه مصوب ١٣٩۵ مجلس شورای اسلامی اشاره نمود که به موجب آن دولت موظف شده است تا نسبت به «ارتقای نظام نظارت از طریق اصلاح سامانه مالی و حسابداری بخش عمومی و گزارشگری مالی بخش عمومی» و ھمچنین تھیه صورت ھای مالی تلفیقی در سطح بخش عمومی اقدام نماید.نظر به مراتب فوق و با عنایت به اینکه ماده ٢ تصویب نامه مورد شکایت، ھیچ گونه مغایرتی با ماده ٢۶ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (٢) نداشته و سایر تجویزھا و تکالیف قانونی که بدان اشاره شد متضمن جواز و تکلیف دولت به وضع حکم مندرج در ماده ٢ آیین نامه مورد شکایت بوده و لذا اتخاذ تصمیم شایسته دایر بر رد شکایت مطروحه مورد درخواست می باشد. “

ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩٩/١٠/۶ با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی

بر اساس بند ١ ماده ٢۶ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت ٢ مصوب سال ١٣٩٣» وزارتخانه ھا، مؤسسات دولتی و سایر دستگاه ھای اجرایی در موارد استفاده از بودجه عمومی دولت، مکلّفند صورت ھای مالی خود را بر اساس استانداردھای حسابداری بخش عمومی کشور (تدوین شده توسط سازمان حسابرسی) در چھارچوب دستورالعمل ھای وزارت امور اقتصادی و دارایی (بر مبنای حسابداری تعھدی) تھیه نمایند.» نظر به اینکه بر مبنای حکم مقرر در ماده ٢ آیین نامه اجرایی تبصره بند ١ ماده ٢۶ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت ٢ ، حکم مقرر در بند قانونی فوق مبنی بر تکلیف دستگاه ھای اجـرایی از جمله شھرداری ھا به تھیه صورت ھای مـالی خود بر اسـاس استانداردھای حسابداری بخش عمومی کشور، به منابع غیربودجه ای شھرداری ھا نیز تسری داده شده، لذا حکم مقرر در ماده ٢ آیین نامه مذکور خلاف قانون و خارج از اختیار است و مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.

ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی