رای شماره ١٠٩۶ ھیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال نامه شماره ۶٧۵/٨٨۵٨٣ ـ ١٣٩۶/٧/١٧ مدیرکل امور غذایی، آرایشی و بھداشتی

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ٩٩٠٩٩٧٠٩٠۵٨١١٠٩۶ مورخ ١٣٩٩/٩/١٨ با موضوع: «ابطال نامه شماره ۶٧۵/٨٨۵٨٣ ـ ١٣٩۶/٧/١٧ مدیرکل امور غذایی، آرایشی و بھداشتی» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین

تاریخ دادنامه : ١٣٩٩/٩/١٨ شماره دادنامه: ١٠٩۶ شماره پرونده : ٩٧٠٣٢٧٢

مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی : آقای علیرضا یوسفی

موضوع شکایت و خواسته : ابطال نامه شماره ۶٧۵/٨٨۵٨٣ ـ ١٣٩۶/٧/١٧ مدیرکل امور غذایی، آرایشی و بھداشتی

گردش کار : شاکی به موجب دادخواستی ابطال نامه شماره ۶٧۵/٨٨۵٨٣ ـ ١٣٩۶/٧/١٧ مدیرکل امور غذایی، آرایشی و بھداشتی را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

” با سلام و احترام: به استحضار می رساند اینجانب دارنده مجوز پخت نان مشاغل خانگی از سال ١٣٩٠ در منزل پدری ام واقع در شھرستان ملارد تاریخ ١٣٩٧/۵/٢٣ به منظور تمدید مجوز مشاغل خانگی در تولید و پخت نان در منطقه ملارد به اداره جھاد منطقه مراجعه و درخواست کتبی دادم. این اداره طی مکاتبه ای به شماره ٩٧/١۵/٢١/٨۵٢٨١ در ھمان روز به شبکه بھداشت ملارد درخواست من را انتقال داد. شبکه بھداشت ملارد در نامه به شماره ۴١۵/٢۴۵۶/ص/٩٧ـ ١٣٩٧/۵/٢۴ پاسخ داد که به علت دریافت نامه شماره ۶٧۵/٨٨۵٨٣ ـ ١٣٩۶/٧/١٧ از سازمان غذا و دارو دیگر برای پخت نان از طریق مشاغل خانگی مجوز صادر نمی کند. بنده شکایت خود را از طریق قسمت بازرسی دانشگاه علوم پزشکی ایران که متولی شبکه بھداشت ملارد است مجدداً در سامانه شکایت و بازرسی دانشگاه مربوطه ثبت کردم. مکاتبه ای از بازرسی دانشگاه به شماره ٣٠٩٢/د/٩٧ـ ١٣٩٧/۶/١٨ با شبکه بھداشت ملارد انجام شده و شبکه بھداشت ملارد نیز در نامه ۴١۵/٣۶٠٨/د/٩٧ـ ١٣٩٧/۶/٢٧ جوابیه ای را به دانشگاه داده و در آن دوباره به نامه سازمان غذا و دارو برای عدم صدور مجوز استناد کرده است. پس از آن و عدم نتیجه لازم شکایت خود را در سایت سازمان بازرسی کل کشور با شماره پیگیری ٣۶٨٧۶٢١٠٣ ثبت کردم. این سازمان نیز در نھایت در تاریخ ١٣٩٧/١٠/٩ به من پاسخ داد درخواست شما از طرف دستگاه مربوطه رد شده و ابطال بخشنامه در حوزه وظیفه این مدیریت نیست و تنھا از طریق دیوان عدالت اداری قابل ابطال است. لازم به ذکر است: پخت نان کمافی السابق در فھرست مجاز سال ١٣٩٧ دبیرخانه ستاد ساماندھی مشاغل خانگی نیز درج شده و در سایت وزارت کار نیز آمده است. دستگاه اجرایی مربوط به تولید نان در مشاغل خانگی جھاد کشاورزی می باشد لیکن به تأییدیه بھداشتی شبکه بھداشت برای تمدید مجوز نیاز دارد. ماده ٧ بند ۴ قانون ساماندھی و حمایت از مشاغل خانگی بر مزیت عدم نیاز به تغییر کاربری مسکونی در این مشاغل تأکید دارد. یکی از اھداف مصرح مشاغل خانگی در بند (ج) دستورالعمل اجرایی قانون ساماندھی و حمایت از مشاغل خانگی کاھش ھزینه ھای تولید و خدمات برای حضور فعال و مستمر در بازار رقابت عنوان شده است. لذا خواھشمند است مساعدت فرموده و با عنایت به پشتوانه قانون ساماندھی و حمایت از مشاغل خانگی و در راستای اجرای دستورالعمل اجرایی قانون ساماندھی و حمایت از مشاغل خانگی نسبت به ابطال دستورات نامه شماره ۶٧۵/٨٨۵٨٣ ـ ١٣٩۶/٧/١٧ مدیرکل امور غذایی، آرایشی و بھداشتی و تصمیمات درج شده در آن و سایر دستورالعملھای مغایر با قانون درج شده در نامه مذکور و پاسخ مثبت صدور مجوز اینجانب بر مبنای قانون، دستور رسیدگی لازم را صادر فرمایید. “

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لوایحی که به شماره ٩٧ـ ١ـ ٣٢٧٢ مورخ ١٣٩٧/١٠/٢٩ و ٩٧ـ ٨ ـ ٣٢٧٢ مورخ ١٣٩٩/٩/۵ ثبت دفتر ھیأت عمومی و ھیأت ھای تخصصی دیوان عدالت اداری شده توضیح داده است که:

” عطف به صدور اخطاریه رفع نقص پرونده اینجانب علیرضا یوسفی با کلاسه پرونده ٩٧٠٣٢٧٢ و شماره پرونده ٩٧٠٩٩٨٠٩٠۵٨٠١٩٧٨ موارد به ترتیب سوالات رسیده شده به شرح ذیل تقدیم حضور می گردد:

١ـ پاسخ سوال اول: مورد تقاضای اینجانب به صورت صریح و مشخص ابطال نامه ۶٧۵/٨٨۵٨٣ می باشد.

٢ـ پاسخ سوال دوم: دستورالعمل اجرایی واحدھای کوچک تولید و بسته بندی (کارگاھی) با کد مدرک ٠٠١٠ ـ ١٣٩٣ ـ pr ـ sp با تاریخ صدور فروردین ١٣٩۶ و شماره بازنگری ٠۶ بازنگری بھمن ١٣٩۵ سازمان غذا و داروی وزارت بھداشت، درمان و آموزش پزشکی به خودی خود مغایر با ھیچ قانونی نیست لیکن وقتی بر اساس نامه فوق مبنای اخذ مجوز مشاغل خانگی برای تولید نان می گردد تمامی مفاد این دستورالعمل مغایر صریح قانون ساماندھی و حمایت از مشاغل خانگی به خصوص ماده ٧ بند ۴(عدم نیاز به تغییر کاربری مسکونی) می گردد زیرا مبنای تدوین این دستورالعمل اجرایی، تأسیس کارگاه با مقتضیات و استانداردھای مربوط به آن است و ھیچ توجھی به خانگی بودن کسب و کارھای مشاغل خانگی در این دستورالعمل نشده است. این مستند در سایت سازمان غذا و دارو از طریق آدرس ذیل نیز قابل رویت می باشد:

١۶۵/ir. gov. fda. www://http

٣ـ پاسخ سوال سوم: منظور از سایر دستورالعمل ھا در شکایت اینجانب مدرک شماره ٠٠٢ ـ ١٣٩٣ ـ wi ـ sp با تاریخ صدور فرودین ١٣٩۶ و شماره بازنگری ٠۶ بازنگری بھمن ١٣٩۵ با عنوان حداقل ضوابط فنی و بھداشتی واحدھای کوچک تولید و بسته بندی (کارگاھی) سازمان غذا و داروی وزارت بھداشت، درمان و آموزش پزشکی می باشد که در ادامه دستورالعمل اجرایی واحدھای کوچک تولید و بسته بندی (کارگاھی) و الزام اخذ مجوزھای مربوطه شده است. این مستند نیز به خودی خود مغایر قانون نیست لیکن وقتی مبنای اخذ مجوز مشاغل خانگی برای تولید نان می گردد تمامی مفاد این دستورالعمل مغایر صریح قانون ساماندھی و حمایت از مشاغل خانگی به خصوص ماده٧ بند۴) عدم نیاز به تغییر کاربری مسکونی) می گردد. این مستند در سایت سازمان غذا و دارو از طریق آدرس ذیل نیز قابل رویت می باشد:

http://fda. gov. ir/uploads/۴٢٠٣٣٠efcd٣dcco٧٩٩beb٠ذ ۴f ٩٩٩a٣٧d. pdf

طبق بخش انتھایی اصل ٨۵ قانون اساسی نیز مصوبات دولت نباید مخالف قوانین و مقررات عمومی کشور باشد. ھمچنین طبق اصل ١٣٨ قانون اساسی وضع آیین نامه ھا و صدور بخشنامه ھا نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد لیکن در موارد فوق این مغایرت با روح و متن قانون دیده می شود. تأسیس کارگاه و کسب و کار مشاغل خانگی دو مقوله کاملاً جدا و مستقل از یکدیگرند که متاسفانه پس از ابلاغ نامه ۶٧۵/٨٨۵٨٣ ھر دو یکسان دیده شده و مبنای صدور مجوز مشاغل خانگی در برخی حوزه ھا از جمله حوزه مورد شکایت بنده یعنی تولید نان قرار گرفته وروح حاکم بر قانون و متن صریح آن را خدشه دار کرده است. اخذ مجوز اولیه اینجانب در سال ١٣٩٠ نیز گواه این مدعاست که در ابتدا این قانون توسط دستگاه ھای اجرایی به گونه ای صحیح اجرا می شده لیکن ھم اکنون علیرغم عدم تغییر در قوانین دستگاه اجرایی مربوطه از مسیر اجرای آن خارج شده است. در سایت وزارت کار به آدرسی ذیل کماکان تولید نان در فھرست مشاغل خانگی قرار دارد:

https://mkh. mcls. gov. ir/icm content/media/image/٢٠١٩/٠١/٢٩٧٢٠٠ orig. pdf

لذا خواھشمند است با عنایت به موارد اشاره شده دستور بررسی و رسیدگی لازم را صادر فرمایید. به منظور شفاف سازی مجدد، تأکید دارم اصل خواسته اینجانب ابطال نامه ۶٧۵/٨٨۵٨٣ می باشد . لذا مراتب جھت استحضار ھیأت عمومی ایفاد می گردد. “

متن مقرره ھای مورد اعتراض به شرح زیر است:

” معاون غذا و دارو دانشگاه علوم پزشکی و خدمات بھداشتی سراسر کشور سلام علیکم. موضوع: نحوه اجرا دستورالعمل اجرایی واحدھای کوچک تولید و بسته بندی (کارگاھی) احتراماً پیرو ابلاغ دستورالعمل اجرایی واحدھای کوچک تولید و بسته بندی به شماره ۶٧۵/١٩٣٣۴۴ ـ ١٣٩۵/١٢/٢۴ و با عنایت به جلسه کمیته مشاورین استانی مورخ ١٣٩۶/۵/٢۴ دسـتورالعمل مذکور تجمیع و جایگزین دسـتورالعمل ھای مشاغل خانگی و شناسه نظارت کارگـاھی می باشد و معاونین غذا و دارو و کمیته فنی دانشگاه می بایست رأساً با گزارش بررسی کارشناسی و متناسب با سلامت کالا مطابق با دستورالعمل مذکور اقدام نمایند. “

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر بازرسی، رسیدگی به شکایات و امور حقوقی سازمان غذا و دارو به موجب لایحه شماره ۶۶١/٧٠٠۵۵/د ـ ١٣٩٨/٧/٨ توضیح داده است که:

” بازگشت به کلاسه پرونده ٩٧٠٣٢٧٢ آن ھیأت موضوع دادخواست آقای علیرضا یوسفی مبنی بر درخواست ابطال نامه شماره ۶٧۵/٨٨۵٨٣ ـ ١٣٩۶/٧/١٧ مدیرکل امور غذایی، آرایشی و بھداشتی بدین وسیله مطالب زیر در مقام دفاع جھت ارائه به مرجع رسیدگی و در خواست رد شکایت تقدیم می گردد:

الف) ایرادات شکلی: ١ـ ھمان گونه که ملاحظه می فرمایید موضوع شکایت شاکی حاوی ھیچ گونه دستور خاصی نیست و صرفاً از معاونین غذا و دارو دانشگاه ھای علوم پزشکی کشور خواسته شده است تا مطابق با دستورالعمل قانونی مربوطه رفتار نمایند و ابطال آن به معنی عدم الزام معاونین مذکور به تبعیت از دستورالعمل قانونی صادره است که قطعاً فاقد وجاھت می باشد.

٢ـ در نامه موضوع شکایت صدرالذکر به نامه دیگری تحت شماره ۶٧۵/١٩٣٣۴۴ ـ ١٣٩۵/١٢/٢۴ اشاره شده است که طی آن دستورالعمل اجرایی واحدھای کوچک تولید و بسته بندی با شماره بازنگری ٠۶ ـ ١٣٩۵/١١/٢۴ جھت اجـرا ابلاغ گردیده است ملاحظه می فرمـایید که نامه موضوع شکایت شاکی حتی حـاوی ابلاغ دستورالعمل خاصی نیست و بنابراین تقاضای ابطال آن فاقد معنای خاصی است.

٣ـ با چشم پوشی از ایرادات فوق و با فرض اینکه منظور شاکی ابطال دستورالعمل ابلاغی طی نامه دیگری تحت شماره ١٩٣٣۴۴ـ ١٣٩۵/١٢/٢۴ می باشد، باز ھم شکایت شاکی قابلیت استماع و رسیدگی ندارد. چرا که در این صورت نامبرده می بایست به صورت صریح و روشن، مواد، تبصره ھا و بندھایی از دستورالعمل را که در تعارض با قوانین می داند با تصریح به شماره ماده و تبصره و بند قانون را اعلام می نمود تا ھم امکان پاسخ گویی و دفاع برای طرف شکایت فراھم شود و ھم ھیأت با تطبیق مواد و تبصره ھا و بندھای مورد شکایت با مواد و تبصره ھای قانونی تطابق یا تعارض آن دو را احراز و رأی مقتضی و مناسب صادر نماید. بنابراین ملاحظه می فرمایید که شکایت شاکی با وصف فعلی قابلیت استماع و رسیدگی ندارد.

ب ـ ایرادات ماھوی: به استحضار می رساند بر اساس قانون ساماندھی و حمایت از مشاغل خانگی و مطابق ردیف ٩ ماده ٣ قانون مذکور، وزیر بھداشت، درمان و آموزش پزشکی یکی از اعضای ستاد ساماندھی و حمایت از مشاغل خانگی می باشد و مطابق ماده۶ ھمان قانون مقرر گردیده است: «کلیه دستگاه ھای عضو ستاد موظفند راھکارھای حمایتی، نظارتی و تسھیل کننده ایجاد و توسعه مشاغل خانگی مجاز را در قالب دستورالعمل، حداکثر ظرف سه ماه از تاریخ تصویب این قانون تدوین و جھت تصویب به ستاد ارائه نمایند.» بنابراین ملاحظه می فرمایید که اولاً: تھیه دستورالعمل مذکور در حدود اختیارات وزارت بھداشت به عنوان دستگاه عضو ستاد ساماندھی و حمایت از مشاغل خانگی بوده و در اجرای تکلیف مندرج در ماده ۶ صدرالذکر به انجام رسیده است و دلیل موجھی بر ابطال آن وجود ندارد. ثانیاً: مرجع تصویب دستورالعمل یاد شده ستاد ساماندھی وحمایت موضوع ماده ٣ قانون یاد شده متشکل از ٢٠عضو، شامل وزرای ٩ وزارتخانه و ١١ عضو دیگر می باشد که شخصیت حقوقی مستقلی دارد و وزارت بھداشت به عنوان یکی از اعضای ستاد، صرفاً مسئولیت تھیه و پیشنھاد دستورالعمل را داشته است، بنابراین شکایت از دستـورالعمل صادره می بایست بـه طرفیت مرجع تصویب کننده (ستـاد ساماندھی و حمایت از مشاغـل خانگی) مطرح می گردید و با وصف فعلی قابلیت رسیدگی ندارد. لذا تقاضا دارد با لحاظ دفاعیات مطروحه و پس از بررسی و احراز ایردات مشروحه فوق، رأی در رد شکایت شاکی صادر فرمایید. “

ھمچنین معاون وزیر و رئیس سازمان غذا و دارو نیز در پاسخ به شکایت مذکور به موجب لایحه شماره ۶۵۵/٣٢٨٠٩ ـ ١٣٩٩/۴/٩ توضیح داده است که:

” بازگشت به نامه شماره ٩٧٠٣٢٧٢ـ ١٣٩٩/٣/١٨ و نتیجه حاصل از جلسه با موضوع ابطال نامه شماره ۶٧۵/٨٨۵٨٣ ـ ١٣٩۶/٧/١٧ مدیرکل امور غذایی، آرایشی و بھداشتی بدین وسیله معروض می دارد:

١ـ نامه مذکور صرفاً یک نامه اطلاعرسانی می باشد و بیان نموده است که دستورالعمل اجرایی واحدھای کوچک تولید و بسته بندی (که قبلاً ابلاغ شده است) نتیجه تجمیع دو دستورالعمل جداگانه یعنی دستورالعمل مشاغل خانگی و دستورالعمل شناسه نظارت کارگاھی می باشد (که پیش از آن به طور جداگانه ابلاغ شده است) به عبارت دیگر نامه مذکور یک اطلاع رسانی به معاونین غذا و دارو می باشد و خود محتوا یا ابلاغ اجرایی ندارد تأکید آن که با تجمیع دو دستورالعمل، محتوای دستورالعمل ھا تغییر نیافته و صرفاً در قالب یک بسته ابلاغ شده است. ٢ـ دستورالعمل مذکور (تجمیع شده) در اختیار دبیرخانه ستاد ساماندھی و حمایت از مشاغل خانگی قرار گرفته است که با طی فرایندھای آن دبیرخانه در سامانه دبیرخانه ستاد بارگذاری و منتشر شده است. ٣ـ مطابق با دستورالعمل مذکور ھم اینک مجوزھای مربوط به مشاغل خانگی صادر می گردد. ۴ـ برابر قانون ساماندھی و حمایت از مشاغل خانگی، دستورالعمل ھا باید توسط دستگاه اجرایی مسئول تھیه و پس از تصویب در ستاد از سوی دبیرخانه منتشر گردد. با توجه به انتشار دستورالعمل از طریق سامانه دبیرخانه ستاد، چنانچه شکواییه ایی مطرح باشد می بایست از مرجع تصویب و منتشر کننده (ستاد ساماندھی و حمایت از مشاغل خانگی) صورت پذیرد. لذا با عنایت به مطالب فوق تقاضای رد شکایت شاکی را از آن مرجع دارد. یادآوری آن که ابطال نامه مذکور صرفاً ابطال تجمیع صورت گرفته تلقی خواھد شد. اما چنانچه دستورالعمل ابطال شود به دلیل آن که مرجع تصویب و انتشار ستاد ساماندھی و حمایت از مشاغل خانگی می باشد و احتمال ابلاغ ابطال برای وزارت بھداشت صادر می گردد. این امر منتج به سردرگمی شده و عملاً به دلیل خلاء به وجود آمده ارباب رجوع متحمل زیان از محل این سردرگمی خواھند شد. “

ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩٩/٩/١٨ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی

با عنایت به اینکه به موجب مقررات ماده ۶ قانون سـاماندھی و حمـایت از مشاغـل خانگی مصوب سال ١٣٨٩ ،کلیه دستگاه ھای عضو ستاد موظفند راھکارھای حمـایتی، نظارتی و تسھیل کننده، ایجاد و توسعه مشاغل خانگی مجاز را در قالب دستورالعمل، حداکثر ظرف سه ماه از تاریخ تصویب این قانون تدوین و جھت تصویب به ستاد ارائه نمایند و وزارت بھداشت، درمان و آموزش پزشکی بر خلاف مقررات فوق رأساً به موجب مقرره مورد شکایت اقدام به تسری دستورالعمل واحدھای کوچک تولید و بسته بندی به مشاغل خانگی کرده و به عبارت دیگر صدور دستورالعمل نظارتی برای مشاغل خانگی صادر کرده است، بنابراین مقرره موضوع شکایت خارج از حدود اختیارات وضع شده و به استناد بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.

رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی