رای شماره ١٠٨٧ ھیات عمومی دیوان عدالت اداری
باموضوع: ابطال بند ١۶( کد ٣١١٠ـ ٣٠١٠١٠) عوارض و بھای خدمات سال ١٣٩٧ شورای اسلامی شھر اسلامشھر با موضوع عوارض پنج درصد مجموع عوارض (صدور ـ اختصاصی و مازاد بر تراکم) در ھر پروانه ساختمانی از تاریخ تصویب
بسمه تعالی
جناب آقای اکبرپور
رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران
یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ٩٩٠٩٩٧٠٩٠۵٨١١٠٨٧ مورخ ١٣٩٩/٩/١٨ با موضوع: «ابطال بند ١۶ (کد ٣١١٠ـ ٣٠١٠١٠) عوارض و بھای خدمات سال ١٣٩٧ شورای اسلامی شھر اسلامشھر با موضوع عوارض پنج درصد مجموع عوارض (صدور ـ اختصاصی و مازاد بر تراکم) در ھر پروانه ساختمانی از تاریخ تصویب» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین
تاریخ دادنامه: ١٣٩٩/٩/١٨ شماره دادنامه: ١٠٨٧ شماره پرونده: ٩٧٠١۴۴۶
مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای امید محمدی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ١۶ (کد ٣١١٠ ـ ٣٠١٠١٠) عوارض و بھای خدمات سال ١٣٩٧ شورای اسلامی شھر اسلامشھر با موضوع عوارض پنج درصد مجموع عوارض (صدور ـ اختصاصی و مازاد بر تراکم) در ھر پروانه ساختمانی گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند ١۶ (کد٣١١٠ ـ ٣٠١٠١٠) عوارض و بھای خدمات سال ١٣٩٧ شورای اسلامی شھر اسلامشھر با موضوع عوارض پنج درصد مجموع عوارض (صدور ـ اختصاصی و مازاد بر تراکم) در ھر پروانه ساختمانی را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
” ریاست محترم دیوان عدالت اداری
با سلام و دعای خیر
احتراماً اینجانب امید محمدی در خصوص مصوبه شورای شھر اسلامشھر راجع به عوارض «حق النظاره» به علت خروج شورا از حدود اختیار خود و تصویب مقرره ای بر خلاف مقررات و قانون درخواست ابطال مصوبه مذکور را به شرح ذیل به استحضار آن عالی مقام معروض می دارم.
بخش اول: مشخصات مصوبه مورد اعتراض: مصوبه شورای شھر اسلامشھر راجع به عوارض ۵ %حق النظاره خدمات مھندسی مندرج در بند ١۶ با کد ٣١١٠ ـ ٠٣٠١٠١٠ عوارض و بھای خدمات سال ١٣٩٧ شھرداری اسلامشھر
شورای اسلامی شھر اسلامشھر، در خصوص تصویب عوارض محلی برای سال ١٣٩٧ ،برای خدمات مھندسی عوارضی تحت عنوان ۵ %عوارض حق النظارة خدمات مھندسی وضع نموده و شھرداری اسلامشھر نیز در مقام اجرای مصوبه مذکور می باشد و در بند ١۶ تعرفه عوارض سال ١٣٩٧ به اخذ اینگونه عوارض تصریح نموده است. متن بند ١۶ به قرار زیر است: «کد ٣١١٠ ـ ٠٣٠١٠١٠ بھای خدمات ناشی از ارائه خدمات مھندسی: معادل ۵ %مجموع عوارض (صدور ـ اختصاصی و مازاد بر تراکم) در ھر پروانه ساختمانی»
بخش دوم: مغایرت مصوبه با قوانین و خروج از اختیارات قانونی (مواد قانونی که ادعای مغایرت مصوبه با آن شده و دلایل و جھات اعتراض از حیث مغایرت مصوبه با قوانین و خروج از اختیارات مرجع تصویب کننده):
یکی از حوزه ھایی که در آن شوراھا به تصویب عوارض غیرقانونی و شھرداریھا در اخذ این وجوه غیرقانونی اقدام می نمایند عوارض حق النظاره ھای خدمات مھندسی می باشد. عمده دلایل غیرقانونی بودن این نوع عوارض عبارتند از: ممنوعیت اخذ عوارض وفق مواد ۵٠ و ۵٢ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ١٣٨٧/٢/١٧ ،لزوم اخذ عوارض در قبال ارائه مستقیم خدمات از سوی شھرداری، اخذ عوارض از مودیان ارائه دھنده خدمات یا تولید کننده کالا، ممنوعیت اخذ عوارض نسبت به درآمدھای مأخذ محاسبه مالیات، عدم امکان اخذ عوارض مجدد، خلاف قانون بودن اخذ عوارض حق النظاره ھای مھندسی، خروج شوراھا از حدود اختیارات قانونی خود. موید غیرقانونی بودن اخذ عوارض حق النظاره ھای خدمات مھندسی آراء متعدد ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری است.
١ـ مغایرت با قانون مالیات بر ارزش افزوده:
الف) وضع عوارض بر درآمد حق النظاره مھندسان از این حیث که از مصادیق ارائه خدمت است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع می باشد: برابر مواد ٨ ،۵ و ١ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب خرداد ١٣٨٧ مجلس شورای اسلامی، ارائه ھرگونه خدمات و کالا از جمله خدمات مھندسی، غیر از کالا و خدمات معاف، که مندرج در ماده ١٢ قانون یاد شده است، مشمول قانون مالیات بر ارزش افزوده می باشد و به موجب ماده ۵٠ قانون موصوف و تبصره یک آن، برقراری ھر گونه عوارض و سایر وجوه (اعم از عوارض و مالیات مستقیم و غیرمستقیم) بر انواع کالاھا و خدمات موضوع قانون فوق الذکر، که تکلیف مالیات و عوارض آن ھا معین شده توسط شوراھای اسلامی، ممنوع می باشد و اختیار شوراھا در وضع ھر یک از عوارض محلی جدید، محدود به عوارضی است که حکم آن در قانون مالیات بر ارزش افزوده، تعیین تکلیف نشده باشد. ضمناً در ماده ٣٨ قانون مذکور عوارض خاصی تحت عنوان ١/۵ درصد عوارض شھرداری به تصویب رسیده است.
ب) وضع عوارض بر درآمد حق النظاره مھندسان از این حیث که مأخذ محاسبه مالیات است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع می باشد. طبق قانون مالیاتھای مستقیم، مھندسان ناظر و دفاتر خدماتی آنھا، مبالغی را به عنوان مالیات به دولت می پردازند و پرداخت مبالغی به عنوان عوارض به شھرداری توسط کسانی که نقش نظارتی بر ساخت و سازھای شھری دارند، قانونی نیست چرا که به صراحت ماده ۵٠ قانون مالیات بر ارزش افزوده درآمدھای مأخذ مالیات از پرداخت عوارض معاف است لذا درآمدھای مھندسان ناظر، ھم طبق قانون مالیاتھای مستقیم دریافت می شود و شوراھای اسلامی از اخذ عوارضی دیگر ممنوع می باشند. اخذ حق النظاره ھای مھندسی علاوه بر مغایرت با قانون مالیات بر ارزش افزوده بر خلاف ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت نیز می باشد. در این قانون دریافت ھرگونه وجه، کالا و یا خدمات تحت ھر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط نھادھای عمومی غیردولتی غیر از مواردی که در مقررات قانونی مربوط معین شده یا می شود ممنوع شده و از آن جا که اخذ وجوھی به عنوان حق النظارھ ھای مھندسی خلاف قانون مالیات بر ارزش افزوده دانسته شده لذا ھیچ توجیھی برای اخذ این وجوه پذیرفته نیست. حال از آنجا که با توجه بـه مستندات قانونی یاد شده، اقدام شورای اسلامی شھر اسلامشھر در وضع عوارض حق النظاره مھندسین، بر خلاف مقررات قانون مالیات بر ارزش افزوده، به شرح فوق می باشد و به موجب اطلاق مواد ۵٠ و ۵٢ مذکور، برقراری ھر گونه عوارض بر خدمات موضوع قانون ارزش افزوده منع شده است، لذا رسیدگی قانونی مبنی بر ابطال عوارض مورد اعتراض از سوی دیوان عدالت اداری مستدعی است.
٢ـ مغایرت مصوبه با آراء متعدد ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری و مجرای ماده ٩٢ قانون دیوان عدالت اداری ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در آراء متعددی به صراحت، اصل موضوع مورد استفاده توسط شورای اسلامی شھر اسلامشھر جھت وضع و تعیین عوارض سالانه را غیرقانونی و مورد ابطال قرار داده است. لیکن علی رغم اعلان آرای مذکور در روزنامه رسمی یا حتی اعلام مستقیم آن توسط اشخاص به آن شورا، تاثیری در روند نادرست آن شورا نداشته و مرجع مذکور یا نسبت به موضوع بی اعتنا بوده و یا با ایجاد تبصره ھا و به اصطلاح ایجاد شاخ و برگ اضافی به اصل موضوع ابطالی توسط ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری، موجبات دور زدن قوانین و آرای آن دیوان را فراھم می نماید.
ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه شماره ۶۶۴ با موضوع ابطال ماده ١٨ مصوبه شماره ۶٢٣٩/ش/ق ـ ١٣٨٧/١١/١۴ شورای اسلامی شھر قم مبنی بر وضع ٣ %عوارض حق النظاره خدمات مھندسی برای سال ھای ١٣٨٨ و ١٣٨٧ اقدام به ابطال مصوبه یاد شده نموده است، این صحیح است که این رأی و آرای دیگر ذکر شده در فوق در مقام ایجاد وحدت رویه نیست اما با عنایت به اینکه دیوان عدالت اداری به عنوان مرجع بالاتر نسبت به تصمیمات شوراھای اسلامی می باشد باید در موارد مشابه نسبت به تصمیمات دیوان تمکین گرددتا از ھرج ومرج جلوگیری به عمل آید. لازم به ذکر است که در رأی مذکور ھیأت دیوان عدالت اداری صراحتاً به خلاف قانون بودن اخذ این وجوه اشاره کرده به ھمین علت ابطال مصوبه از زمان تصویب آن از سوی آن مقام می تواند نسبت به این اقدامات خلاف قانون جنبه بازدارندگی داشته باشد. اصل عدالت اقتضاء نمی کند که از مھندسان شھری مانند قم ٣ درصد و از شھر دیگر ۴ یا ۵ درصد عوارض حق النظاره دریافت گردد. به طور کلی ذکر این نکته لازم است که شورای نگھبان در پاسخ به نامه شماره ١٨١٧۵/د ـ ۴١ مورخ ١٣٨٣/٩/٢۶ ریاست دیوان عدالت اداری طی نظریه شماره ٨٣/٣٠/٩۴٨۶ـ ١٣٨٣/١١/٧ چنین اظھارنظر می کند «اجرای مصوبه ابطال شده و نیز تصویب مصوبه ای با ھمان مضمون و یا مبتنی بر ھمان ملاکی که موجب ابطال است مانند عدم وجود مجوز قانونی و بدون اخذ مجوز جدید بوده و برخلاف نظریه تفسیر شماره ٨٠/٢١/١٢٧٩ ـ ١٣٨٠/٢/١٨ شورای نگھبان می باشد.» ھمان طور که ملاحظه می گردد شورای نگھبان صراحتاً اعلام نموده مصوبه جدیدی که با ھمان مضمون مصوبه ابطال شده قبلی یا مبتنی بر ھمان ملاکی که موجب ابطال شده از تاریخ تصویب باطل بوده و فاقد اثر می باشد. مگر نه این است که وفق صدر ماده ٩٢ قانون دیوان عدالت اداری سال ١٣٩٢ چنانچه مصوبه ای در ھیأت عمومی ابطال شود، رعایت مفاد رأی ھیأت عمومی در مصوبات بعدی الزامی است. از سوی دیگر مواد ٣٠١ ،٣٠٢ و ٣٠٣ قانون مدنی و قاعده «اکل مال به باطل» از سوی شھرداری ھا و شوراھا بر موضوع حاکم است.
بخش سوم: نتیجه خواسته
نتیجه اینکه نظر به اینکه در ماده ۵٠ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ١٣٨٧/٢/١٧ برقراری ھرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاھای وارداتی و تولیدی و ھمچنین ارائه خدمات در این قانون که تکلیف مالیات و عوارض آنھا معین شده است و برقراری عوارض به درآمدھای ماخذ محاسبه مالیات ممنوع شده است و مطابق ماده ۵٢ قانون مذکور دریافت ھرگونه عوارض از واردکنندگان کالا، تولیدکنندگان کالا و ارائه دھندگان خدمات نیز ممنوع می باشد لذا وضع عوارض بردرآمد حق النظاره مھندسان از این حیث که از مصادیق ارائه خدمت و مأخذ محاسبه مالیات است، خلاف قانون وخارج از حدود اختیارات مرجع وضع می باشد. لذا با عنایت به مراتب فوق به منظور پیشگیری از این این امر تقاضای اعمال ماده ٩٢ قانون دیوان عدالت اداری سال ١٣٩٢ که مقرر می دارد: «چنانچه مصوبه ای در ھیأت عمومی ابطال شود، رعایت مفاد رأی ھیأت عمومی در مصوبات بعدی الزامی است. ھرگاه مراجع مربوط مصوبه جدیدی مغایر رأی ھیأت عمومی تصویب کنند، رئیس دیوان موضوع را خارج از نوبت، بدون رعایت مفاد ماده ٨٣ قانون مذکور و فقط با دعوت نماینده مرجع تصویب کننده، در ھیأت عمومی مطرح می نماید» را از آن مقام دارم. بنا به مراتب و نظر به اینکه مصوبه شورای اسلامی شھر اسلامشھر در خصوص عوارض «حق النظاره ھای مھندسی» به میزان ۵ درصد با قانون مغایرت دارد وضع عوارض توسط شوراھای اسلامی شھر اسلامشھر در تجویز اخذ عوارض مذکور از سوی شھرداری اسلامشھر خلاف قانون وخارج از حدود اختیارات آن مرجع می باشد، مستنداً به مواد ١٣ ،بند ١ ماده ١٢ ،٨٨ و ٩٢ قانون دیوان عدالت اداری سال ١٣٩٢ استدعای ابطال مصوبه مذکور وجلوگیری از اخذ عوارض غیرقانونی شھرداری اسلامشھر از زمان تصویب و خارج از نوبت را دارم.”
متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است:
” در اجـرای تبصره (١) ماده (۵٠) قانون مالیات بر ارزش افزوده، عوارض پیشنھادی شھرداری جھت تصویب اعلام می گردد. در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شھر اسلامشھر به موجب لایحه شماره ۵/٢/٣٠٩٣ ـ ١٣٩٨/٣/۴ توضیح داده است که:
“احتراماً بازگشت به ابلاغ نامه در خصوص کلاسه پرونده ٩٧٠٩٩٨٠٩٠۵٨٠٠۶٨۶ ـ ١٣٩٨/٢/۴ و در پاسخ به دادخواست آقای امید محمدی به خواسته ابطال عوارض حق النظاره ھای خدمات مھندسی، مطالب ذیل در دفاع از حقوق این شورا و شھروندان اسلامشھری و رد ادعای شاکی به استحضار می رساند:
١ـ شاکی قبلاً ابطال ھمین مصوبـه را از آن ھیأت عمومی تقاضا نموده و این شـورا دفاعیات و مطالب خود را در جلسه مورخ ١٣٩٨/١/٢٧ مطرح نمود، سپس با نظر آن ھیأت موضوع جھت بررسی به ھیأت تخصصی ارجاع گردید و ھم اینک در حال بررسی است. بنابراین شاکی نمی تواند مجدداً بدون اینکه خواسته قبلی تعیین تکلیف شده باشد ھمان خواسته را مجدداً مطرح نماید.
٢ـ برخلاف اظھارات شاکی بند ١۶ عوارض شھرداری با کد ٣١١٠ ـ ٠٣٠١٠١٠ وضع عوارض بردرآمد حق النظاره مھندسان کانون مھندسی ساختمان و تاسیسات نمی باشد و شاکی جھت استناد نادرست به آرای دیوان عدالت اداری که در خصوص ابطال حق النظاره می باشد این عنوان را اضافه نموده اند و عوارض موضوع بند ١۶ در خصوص بھای خدمات ناشی از ارائه خدمات مھندسان شھرداری بوده که معادل ۵ درصد از مجموع عوارض صدور پروانه ساختمانی، عوارض اختصاص و عوارض مازاد بر تراکم از مودیان بابت ارائه خدمات مھندسی کارشناسان و مھندسان شھرسازی اعم از بررسی نقشه ھای سازه و معماری و… به ھنگام صدور پروانه و انطباق ساختمان باپروانه و نقشه صادره در خاتمه کار اخذ می گردد و ارتباطی به تعرفه خدمات طراحی و نظارت مھندسی که توسط سازمان نظام مھندسی ابلاغ می گردد ندارد، بنابراین ماھیت این عوارض با عوارض ادعایی شاکی و عوارض ابطال شده در آرای متعدد دیوان متفاوت است زیرا عوارض موضوع بند ١۶ تعرفه عوارض شھرداری در اجرای بند ١۶ ماده ٨٠ و ٨۵ اصلاحی قانون شوراھای اسلامی و تبصره ١ ماده ۵٠ قانون مالیات بر ارزش افزوده می باشد.
٣ـ وضع عوارض موضوع شکایت از مصادیق عوارض منع شده در ماده ۵٠ قانون مالیات بر ارزش افزوده نمی باشد برابر این ماده «برقراری ھرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاھای وارداتی و تولیدی و ھمچنین ارائه خدمات که در این قانون تکلیف مالیات و عوارض آنھا معین شده است، توسط شوراھای اسلامی و سایر مراجع ممنوع می باشد. اما ھمان گونه که استحضار دارید در خصوص عوارض موضوع کدھای ٣١١٠ ـ ٠٣٠١٠١٠ در قانون مذکور تعیین تکلیف نشده است از ھمین رو مطابق تبصره ١ ھمان مـاده شورای اسلامی شھر جھت وضع عوارض محلی در این خصوص صالح می باشد. بنابراین استدعای رد دعوا و دادخواست شاکی را دارد.” رسیدگی به موضوع از جمله مصادیق حکم ماده ٩٢ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تشخیص نشد.
ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩٩/٩/١٨ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی ھیأت عمومی
با توجه به اینکه شھرداری برای ارائه خدمات صدور پروانه، عوارض صدور پروانه را بر اساس مصوبات شورای اسلامی دریافت می کند، حتی در بند (الف) ماده ١٧۴ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمھوری اسلامی ایران به عنوان یک سیاست کلی شھرداری ھا ملزم شده اند عوارض صدور پروانه را کاھش دھند افزایش ۵ درصدی صدور پروانه تحت عنوان بھای خدمات ناشی از ارائه خدمات مھندسی علاوه بر عوارض صدور پروانه مغایر قانون است، بنابراین مصوبه مورد اعتراض مستند به بند ١ ماده ١٢ و مواد ٨٨ و ١٣ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ از تاریخ تصویب ابطال می شود.
رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی